Åpning av grossistleddet for en mer rettferdig varehandel

En av hovedutfordringene i det norske dagligvaremarkedet er at de tre dominerende kjedene kontrollerer lukkede infrastrukturer for distribusjon av matvarer. Dette utgjør det største etableringshinderet for nye aktører og er dermed det største hinderet for reell konkurranse i dagligvaremarkedet.

Rapporten «Kartlegging av tilgang til dagligvaregrossisttjenester» utført av Menon Economics bekrefter at nesten alle dagligvarer i Norge distribueres via fullsortimentsgrossister kontrollert av ASKO (NorgesGruppen), REMA Distribusjon og Coop Distribusjon. Denne kontrollen over distribusjonskanalene gir de dominerende aktørene en ekstremt dominerende maktposisjon i hele verdikjeden.

En lignende parallell til både problemstilling og løsninger er reguleringen av telekommunikasjon som fant sted i perioden rundt tusenårsskiftet.

Gjennom lover og forskrifter fra midten av 90-tallet og utover, gjennom teleloven og senere ekomloven fra 2003, har man pålagt aktører med sterk markedsstilling å gi tilgang til sine nettverk på ikke-diskriminerende og kostnadsorienterte vilkår. Dette muliggjorde fremveksten av aktører som Ice, OneCall og flere andre. Resultatet ble økt mangfold, lavere priser og mer innovasjon, uten at de opprinnelige aktørene mistet all sin posisjon.

Distribusjonssystemene for dagligvarer har flere sentrale likhetstrekk med telekommunikasjonsnettverkene. Begge preges av høye etableringskostnader som krever milliardinvesteringer, betydelige stordriftsfordeler som gir eksisterende aktører store kostnadsfordeler, og begge utgjør samfunnskritisk infrastruktur. I begge sektorer ser man naturlige monopoltendenser fordi parallelle nettverk gir ineffektiv ressursbruk. Disse likhetstrekkene gjør at reguleringsprinsippene som skapte konkurranse i telekomsektoren kan tilpasses for å åpne de lukkede dagligvaredistribusjonssystemene, uten å ødelegge de effektivitetsgevinstene som storskala gir.

En åpning av grossistleddet vil direkte adressere flere kritiske problemer i dagligvaremarkedet. Ved å sikre tilgang til distribusjon på ikke-diskriminerende vilkår, senkes den største etableringshindringen for nye aktører dramatisk. Menon-rapporten dokumenterer at kun de aktørene med størst finansiell styrke i dag er i stand til å etablere eget grossistsystem. Et åpent grossistledd eliminerer behovet for investeringer i milliardklassen og muliggjør innovasjon i detaljistleddet.

En regulert tilgangsmodell vil sikre at alle aktører, uavhengig av størrelse, får tilgang til distribusjon på like og transparente vilkår. I dag rapporterer flere mindre aktører at de kun får tilgang til storhusholdningssortimentet og utelates fra det fulle dagligvaresortimentet som kjedenes egne butikker får.

For leverandørene vil åpen tilgang bety flere valgmuligheter og en styrket forhandlingsposisjon. I dagens system er leverandører i praksis pålagt å bruke kjedenes integrerte grossister for å få varene ut i butikk. En regulert tilgangsmodell med krav om kostnadsbaserte priser og transparent prissetting vil adressere også dette direkte.

For å sikre reell og effektiv tilgang, er det nødvendig med regulering av tekniske krav og interoperabilitet mellom systemer, samt tilstrekkelige ressurser til tilsynsmyndigheter for å overvåke og håndheve etterlevelsen av disse forpliktelsene.

Forslagsstillerne fremmer derfor flere forslag for å åpne grossistleddet til dagligvarekjedene, jf. forslag 1–4.

Strukturelle grep mot maktkonsentrasjon i dagligvarehandelen

Utover en åpning av grossist- og distribusjonsleddet kreves flere strukturelle grep for å sikre et mer balansert dagligvaremarked. Grunnleggende er en regulering som gir myndighetene mulighet til å identifisere kjeder med sterk markedsstilling, lignende hvordan telekomsektoren reguleres.

NorgesGruppen, med sin markedsandel på 44 prosent, har en særstilling som ubestridt maktfaktor. Med en bred portefølje av butikkonsepter, landsdekkende distribusjon og økende leverandørvirksomhet utgjør deres dominans et strukturelt problem for sunn konkurranse.

Et av de mest virkningsfulle grepene for å motvirke maktkonsentrasjon vil være å vurdere oppsplitting av dominerende aktører. Konkurranseloven § 12 gir mulighet for strukturelle tiltak ved konkurransebegrensende atferd. Historisk har slike oppdelinger vist seg effektive, som oppløsningen av Standard Oil i USA i 1911, som viste at strukturelle tiltak kan gjenopprette dysfunksjonelle markeder.

I mellomtiden bør det innføres et regnskapsmessig og funksjonelt skille mellom grossist-/distribusjonsvirksomhet og den øvrige virksomheten for kjeder med sterk markedsstilling. En modell finnes i «Tine-avtalen», der det ble etablert et administrativt og regnskapsmessig skille i Tines virksomhet. Dette vil synliggjøre reelle kostnader i hvert ledd, forhindre kryssubsidiering og sikre likebehandling.

Konkurransetilsynet bør også gis hjemmel til å pålegge reduksjon av markedsandeler gjennom avhending når dette er nødvendig for å fremme bærekraftig konkurranse. Videre bør et eiermessig skille mellom grossist- og detaljistvirksomhet vurderes, samt regulering av dagligvarekjedenes eierskap i matforedlingsindustrien, særlig innen kritiske beredskapsområder.

Forslagsstillerne fremmer derfor en rekke forslag til strukturelle grep mot maktkonsentrasjonen i dagligvarehandelen, jf. forslag 5–10.

Regulering av kjedekontrollerte merkevarer

Kjedekontrollerte merkevarer omfatter langt mer enn tradisjonelle egne merkevarer (EMV). De inkluderer alle produkter der kjedene har direkte eller indirekte kontroll over produksjon, prissetting og distribusjon – en kontroll som systematisk har vokst de siste årene.

De tre dominerende kjedene har etablert omfattende kontroll over verdikjeden: NorgesGruppen kontrollerer Bakehuset og har sammen med REMA 1000 kontroll over BAMA. Coop eier Goman-bakeriene og kontrollerer Nordgrønt, mens Reitan kontrollerer kjøttleverandøren Nordfjord og eier betydelige deler av norsk kyllingproduksjon.

Den tradisjonelle EMV-andelen har økt fra ca. 12 prosent i 2011 til 18–20 prosent i 2022, men disse tallene undervurderer kjedenes faktiske sortimentskontroll. Når kjedene opptrer som både kunde og konkurrent til uavhengige leverandører, oppstår alvorlige interessekonflikter, inkludert risiko for kryssubsidiering og kunstig høye prispåslag på konkurrerende varer.

Mindre leverandører møter stadig høyere barrierer i kampen om hylleplassen, mens etablerte merkevarer presses til å produsere EMV for kjedene – en praksis som undergraver deres egne langsiktige interesser. Dette reduserer både leverandørmangfoldet og innovasjonsevnen i markedet. EMV-produksjon fremmer dessuten økt råvareimport og presser norske bønder ytterligere på pris, noe som samlet svekker landets selvforsyningsevne.

For å adressere disse utfordringene må Konkurransetilsynet gis hjemmel til å begrense andelen kjedekontrollerte merkevarer i kritiske produktkategorier for norsk matberedskap. Det må innføres krav om tydelig separasjon mellom kjedekontrollerte og uavhengige merkevarer i butikkhyllene, samt etableres effektive informasjonsskiller mellom kjedenes innkjøpsfunksjoner og EMV-virksomhet.

Vernet mot etterligninger må styrkes og det må innføres forbud mot kryssubsidiering mellom kjedekontrollerte og uavhengige merkevarer. Forskjellsbehandling i hylleplassering, priskalkyler og markedsføring må forbys, og kjedene må pålegges å begrunne betydelige forskjeller i prispåslag mellom egne og uavhengige merkevarer.

Forslagsstillerne fremmer derfor en rekke forslag for å regulere kjedekontrollerte merkevarer, jf. forslag 11–19.

Tiltak for åpenhet, forbrukermakt og en mer rettferdig dagligvarehandel

Økt transparens i matmarkedet et ikke bare et mål i seg selv, men også et strategisk verktøy for å endre maktbalansen i verdikjeden mellom dagligvarekjeder, produsenter og leverandører.

Ett av de mest problematiske aspektene ved dagens mangel på åpenhet er praksisen med krympflasjon, der produkter reduseres i størrelse uten tilsvarende prisreduksjon. Etter inspirasjon fra Frankrike bør Norge innføre tydelig merking og reguleringer mot slike skjulte prisøkninger, slik at forbrukerne kan ta informerte valg.

Et digitalt salgsdataregister vil kunne transformere informasjonsflyten i verdikjeden. Dette vil gi leverandører mulighet til å følge sine produkters salgstall på tvers av kjedene, mens forskere kan få tilgang til anonymiserte data for analyseformål, og forbrukere får økt innsikt i prisvariasjoner mellom kjeder. Parallelt med dette trenger man økt åpenhet om hvordan verdiskapingen fordeles gjennom hele kjeden – fra jord til bord – slik at man kan se hvordan marginer fordeles mellom bønder, industri og dagligvarekjedene.

Forbrukernes rett til informasjon må styrkes gjennom tydeligere merking. Kjedekontrollerte merkevarer må identifiseres som nettopp det, og opprinnelsesmerking må forbedres slik at forbrukerne vet hvor råvarene faktisk kommer fra. Et offentlig merkesystem for ultraprosessert mat vil bidra ytterligere til dette, og bør kobles med nasjonale kostholdsråd om slike produkter.

For å gi forbrukerne reelle alternativer, må man støtte utviklingen av andre omsetningskanaler, som matmarkeder, bondens marked og direktesalgsplattformer. Regelverket for småskalaprodusenter må forenkles for å gi dem bedre muligheter til å nå ut med sine produkter.

Når det private markedet har sviktet så fundamentalt som man ser i dag, må man også våge å tenke nytt om selve markedsstrukturen. Et offentlig utvalg bør utrede mulighetene for et offentlig grossist-, distribusjons- og detaljistledd som kan fungere som et korrektiv i markedet, utviklet i tett samarbeid med landbrukssamvirkene og landbrukets organisasjoner.

Forslagsstillerne fremmer derfor en rekke forslag for økt åpenhet, forbrukermakt og en mer rettferdig dagligvarehandel, jf. forslag 20–28.

Tiltak for rettferdige leverandørrelasjoner og avtalevilkår

Ubalansen i maktforholdet mellom dagligvarekjedene og leverandørene har ført til en rekke urimelige praksiser og avtalevilkår. Dette inkluderer uforholdsmessige rabattkrav, ensidig endrede betingelser og økonomiske overføringer i form av såkalte joint marketing-avtaler som ikke alltid gir reell motytelse.

Hylleplassbetaling og «joint marketing» (JM) utgjør betydelige og lite transparente pengestrømmer som gir store leverandører uforholdsmessige fordeler og fortrenger mindre aktører som ikke har økonomisk evne til å betale for attraktiv hylleplassering. Det er nødvendig med et totalforbud mot hylleplassbetaling for basismatvarer og streng regulering av joint marketing-avtaler.

Konkurranselovgivningen må styrkes med et forbud mot urimelige kontraktsvilkår i leverandørforhold, inkludert forbud mot hylleplassavgifter som ikke er direkte knyttet til dokumenterbare kostnader. Dagligvarekjeder med sterk markedsstilling må pålegges å rapportere standardbetingelser for innkjøp til tilsynsmyndighetene, herunder rabattstrukturer, betalingsbetingelser og leveringsvilkår.

Det er også nødvendig med en regulering av joint marketing-avtaler med krav om registrering i offentlig register, rapportering av omfang og bruk av markedsføringsmidler, maksimalgrenser for bidrag som andel av omsetningsverdi og krav om at hovedandelen må gå til dokumenterbare markedsføringstiltak. Rabatter oppnådd gjennom slike avtaler skal følge varen helt ut til forbruker.

For å sikre at leverandører tør å rapportere om brudd på regelverket uten frykt for represalier, må det etableres en ordning for anonyme varsler med reell varslerbeskytelse for leverandører og kjøpmenn.

Forslagsstillerne fremmer derfor en rekke forslag for rettferdige leverandørrelasjoner og avtalevilkår, jf. forslag 29–33.

Franchiseregulering og tiltak for å bedre kjøpmenns stilling

Franchisemodellen er utbredt i norsk dagligvarehandel. Hos Reitan Retail er den selve businessmodellen, mens Coop nylig har kunngjort at de går bort fra franchise. Fraværet av regulering på området favoriserer kjedene framfor kjøpmenn og deres ansatte.

Franchisekontraktene definerer sortiment, prissetting, innkjøpskanaler, markedsføring og profilering. Til tross for fordeler som sentralisert markedsføring, har franchisetakerne svært begrenset forhandlingsmakt. Kontraktene er standardiserte, kortvarige (typisk 5 år) og kjeden kan nekte fornyelse uten begrunnelse. De inneholder ofte problematiske klausuler som tvungen bruk av kjedens IT-systemer, strenge konkurranseklausuler og ensidige endringsrettigheter.

Norge mangler en særskilt franchiselov, noe som forsterker maktubalansen. Dette skaper problemer både for franchisetakere og arbeidere, gjennom fragmentert arbeidsgiveransvar, lav organisasjonsgrad og dårligere arbeidsvilkår.

Det må fremmes lovforslag som sikrer kjøpmennenes rettigheter og etablerer rammer for balanserte franchiseavtaler. Tilsynsmyndigheter må gis hjemmel til å fastsette standarder og føre tilsyn med etterlevelsen. Regelverket må sikre at rabatter og bonuser kommer butikkleddet og forbrukere til gode, muligheten for å ta inn lokale produkter, rimelige konkurranseklausuler og effektive tvisteløsningsmekanismer.

Videre bør det utredes delt arbeidsgiveransvar, sikring av arbeidstakeres organisasjonsrett og mulig representasjon i franchisegivers besluttende organer.

Forslagsstillerne fremmer derfor flere forslag for franchiseregulering og bedring av kjøpmenns stilling, jf. forslag 34–36.

Styrking av tilsynsmyndigheter

For å få et velfungerende dagligvaremarked er det behov for tilsynsorganer med skikkelige muskler. Dagens situasjon krever at Konkurransetilsynet kan slå ned på problematiske praksiser umiddelbart. Tilsynets verktøykasse må styrkes slik at de har mulighet til å ilegge sanksjoner, samtidig som man bygger opp et fagmiljø som kan holde øye med prisutvikling og markedsforhold hele tiden. Bedre innsikt gir mer treffsikre inngrep.

Videre må Dagligvaretilsynet få lov til å undersøke alle deler av matsystemet, fra jord til bord. Bare slik kan man oppnå en sammenhengende tilnærming til problemene i markedet.

Forslagsstillerne fremmer derfor flere forslag for å styrke tilsynsmyndighetene, jf. forslag 37–40.