Mangelfulle modeller

I 2014 ble det nasjonale helseforetaket Sykehusbygg HF opprettet. Hensikten var å bygge opp et nasjonalt kompetansemiljø for byggeprosjekter i spesialisthelsetjenesten, blant annet for at nye byggeprosjekter kunne baseres på erfaringene fra tidligere prosjekter. Opprettelsen ser imidlertid ikke ut til å ha løst problemet med at nye sykehusbygg systematisk planlegges og bygges med urealistiske krav til effektivisering og reduksjon i døgnbehandling, slik at sykehuskapasiteten i realiteten bygges ned.

Sykehusbygg HF har utarbeidet en modell for å beregne fremtidig aktivitet og dermed fremtidig kapasitetsbehov i sykehus (Beskrivelse av «Modell for fremskriving av aktivitet og kapasitetsbehov i sykehus», Sykehusbygg HF 2014). Modellen tar utgangspunkt i SSBs befolkningsfremskrivinger og aktivitetstall fra Norsk pasientregister for å regne ut behovet for senger og arealer i nye sykehus. Imidlertid åpner modellen for at foretakene kan legge inn såkalte «endringsfaktorer» i beregningene. I praksis har dette ofte ført til at helseforetakene planlegger nye sykehusbygg ut fra forventninger om driftseffektivisering og at flere oppgaver skal overføres til kommunene.

Ettersom flere både nylig avsluttede og pågående sykehusbyggeprosjekter kritiseres for å ha undervurdert kapasitetsbehovet, mener forslagsstillerne at det er nødvendig å endre modellen helseforetakene bruker når de fremskriver aktiviteten og planlegger kapasitetsbehovet i nye sykehusbygg. Forslagsstillerne mener at det ikke bør være anledning til å basere kapasitetsbehovet på udokumenterte forventninger om effektivisering og oppgaveoverføring, og at sykehusene må planlegge kapasiteten ut fra OECDs anbefalte maksimalgrense for gjennomsnittlig belegg på 85 prosent.

Sykehusbygg HF og helseforetakene har de siste årene fulgt et prinsipp om at nye sykehus skal bygges med kun ensengsrom. Sykehusbygg HF argumenterer for dette ut fra hensynet til smittevern, personvern og bedre søvn (Dagens Medisin, 2. mars 2020). Men når man kun bygger ensengsrom samtidig som sykehusene er planlagt med for liten kapasitet, blir konsekvensen ofte at pasienter legges på korridoren eller sammen med andre pasienter på rom som ikke er dimensjonert for flere enn én. Forslagsstillerne mener dessuten at dagens situasjon – der det såpass hyppig forekommer at flere pasienter havner på rom som ikke er beregnet for mer enn én pasient – betyr at man bør revurdere prinsippet om at nye sykehus kun skal bygges med ensengsrom. Herunder bør det vurderes om sykehus må planlegges med en andel fleksible rom som både kan brukes som ensengsrom og utvides til flersengsrom ved behov.

Kapasitetsmangel svekker pasientsikkerheten

Kapasitetsmangelen kan ha betydelige negative konsekvenser for pasientsikkerheten. Mangelen på sengeplasser medfører jevnlig at pasienter som ellers ville blitt innlagt, behandles i akuttmottaket og sendes hjem, eller at pasienter blir plassert på en annen avdeling enn der de medisinsk sett hører hjemme. Begge deler kan føre til at pasientene ikke får den helsehjelpen de trenger. I løpet av 2020 skal Statens helsetilsyn føre tilsyn med oppfølgingen av slike såkalt utlokaliserte pasienter på norske sykehus. Per februar var det gjennomført slikt tilsyn ved åtte sykehus, og det var påvist uforsvarlig høy risiko ved syv av sykehusene.

Underdimensjonerte sykehusbygg fører dessuten til at flere pasienter legges på korridorene. Det er dokumentert at korridorpasienter fører til svekket kvalitet og pasientsikkerhet på mange områder, blant annet økt risiko for feilbehandling og uhell, økt risiko for sykehusinfeksjoner og økt risiko for brudd på taushetsplikten. I sin årlige sykehustale lanserte helseministeren i 2016 en nullvisjon for korridorpasienter. Men fremdeles plasserer sykehusene årlig flere titalls tusen pasienter på korridorene, og den siste tilgjengelige statistikken viser at andelen korridorpasienter øker. En tysk studie fra 2014 dokumenterer at en beleggsprosent på over 92,5 prosent er forbundet med en signifikant økt risiko for dødsfall. Likevel viser statistikk fra Statistisk sentralbyrå at flere norske helseforetak de siste årene har hatt en beleggsprosent som ligger høyere enn dette.

Det er de ansatte som skal bruke bygningene, og som best kjenner behovene som skal løses i sykehusene. Tilbakemeldinger fra tillitsvalgte i sektoren tyder på at de ansattes representanter ofte blir involvert i avgjørelser først etter at viktige sider ved konseptet for nye sykehusbygg er avgjort. Forslagsstillerne mener det er avgjørende at de ansattes representanter får en reell påvirkningsmulighet i utformingen av nye sykehusbygg, og er bekymret for at manglende involvering er en medvirkende årsak til kapasitetsmangelen ved nye sykehusbygg.

Behov for smittevern- og pandemiberedskap i sykehusprosjekter

Koronavirusutbruddet har ytterligere synliggjort problemet med underdimensjonerte sykehus. En studie publisert i tidsskriftet Intensive Care Medicine med data fra 2012, viser at Norge befant seg i nedre halvdel blant europeiske land når det gjaldt antallet intensivsenger i forhold til innbyggertallet. Mens Norge hadde åtte intensivsenger per 100 000 innbyggere, var det europeiske gjennomsnittet 11,5. Da pandemien traff Norge, fikk man et akutt behov for å tilgjengeliggjøre økt behandlingskapasitet ved sykehus som også i en normalsituasjon er overfylte. Derfor har en sentral del av helsetjenestens pandemihåndtering vært å utsette planlagt behandling for å frigjøre intensivkapasiteten ved sykehusene. Dette må man også forvente har hatt en negativ helseeffekt for dem som har fått sin behandling utsatt.

Pandemien har også synliggjort behovet for å revurdere måten sykehus utformes på. En trend ved nye sykehusprosjekter er at sykehusdriften samles i få og store bygninger. Dette kommer tydeligst til uttrykk ved Nye Oslo universitetssykehus, der det er søkt om å bygge sykehus i høyhus på opptil 80 meter. Fra flere hold er det blitt uttrykt bekymring for større smittefare i slike bygg, deriblant fra fungerende assisterende helsedirektør Espen Rostrup Nakstad, som uttalte følgende i et intervju med NRK (28. mars 2020):

«Kanskje må vi ha systemer med sykehus med mer plass, ikke bygge svære høye tårn, men på en måte ha mer smittevernhensyn inn i måten vi bygger sykehus på.»

Også fra Folkehelseinstituttet er det ytret bekymring for smittevernutfordringer ved å bygge sykehus i høyden, da en seniorrådgiver ved Avdeling for smittevern og beredskap ved Folkehelseinstituttet uttalte følgende:

«Bygging i høyden og høye tårn kan skape utfordringer for smittevern, for eksempel ved frakt av pasienter.» (30. mars 2020)

Det er beskrevet, blant annet i Sykehusbygg HFs «Veileder for tidligfasen i sykehusbyggprosjekter», hvilken prosess helseforetak og regionale helseforetak skal følge i utredningen og planleggingen av nye sykehusbygg. Den manglende oppmerksomheten på smittevern og pandemiberedskap i pågående sykehusutbygginger taler imidlertid for at det bør stilles strengere krav til hvordan disse temaene ivaretas allerede i et tidlig stadium i sykehusplanleggingen.

Behov for politisk forankring

Ettersom sykehusene spiller en helt sentral rolle i den offentlige velferdsstaten, er dette et område som krever folkevalgt styring. Etter innføringen av helseforetaksmodellen har imidlertid mange av de viktigste beslutningene om sykehustilbudet blitt unntatt demokratisk forankring. Senterpartiet har flere ganger fremmet forslag om å avvikle helseforetaksmodellen til fordel for en modell der sykehusene er underlagt folkevalgt styring og offentlig forvaltning (Dokument 8:133 (2018–2019)).

Foretaksreformen innebar blant annet at helseforetakene ble forpliktet til å følge regnskapsloven. Ved store investeringer må foretakene dermed stille med en egenandel på 30 prosent for å kunne søke om lån fra staten til de resterende 70 prosentene. Denne egenkapitalen er i hovedsak ment å fremskaffes ved å drive pasientbehandlingen med overskudd. Når helseforetakene ikke klarer å effektivisere driften så mye som behøves for å oppnå slike overskudd, har man sett en rekke eksempler på at byggeprosjekter blir nedskalert underveis i planleggingsprosessen. Også etter at nye sykehusbygg er ferdigstilt, må helseforetakene planlegge for gevinstrealisering og effektivisering av driften for å finansiere renter og avskrivninger. Derfor må en viktig del av løsningen for å sikre sykehusutbygging i tråd med pasientbehovet være å innføre en modell der man skiller mellom bevilgninger til ordinær sykehusdrift og bevilgninger til store investeringer. Store sykehusinvesteringer må behandles av Stortinget gjennom en nasjonal helse- og sykehusplan og finansieres over statsbudsjettet på samme måte som annen statlig infrastruktur. Slik sikrer man økt folkevalgt forankring av de viktigste beslutningene i sykehussektoren, i tillegg til at man unngår situasjoner der helseforetakene blir nødt til å nedskalere byggeprosjekter og redusere pasienttilbudet av sparehensyn.

I et intervju med Klassekampen (9. mai 2020) uttaler nåværende prosjektdirektør ved Oslo universitetssykehus HF og tidligere administrerende direktør ved Sykehuset Østfold HF at spørsmålet om kapasitetsbehov ved sykehus er et politisk spørsmål. I svar på skriftlig spørsmål i Dokument nr. 15:1651 (2019–2020) uttaler helse- og omsorgsministeren derimot at «det er de regionale helseforetakene som har ansvaret for planlegging av framtidig behandlingskapasitet i sykehus». Uttalelsen fra statsråden er et tydelig eksempel på den ansvarspulveriseringen og den manglende politiske forankringen som preger spørsmålet om kapasitetsbehov ved nye sykehusbygg.

De sykehusplanene som legges i dag, vil få avgjørende konsekvenser for om vi kan tilby befolkningen trygg og forsvarlig helsehjelp i mange år fremover. Derfor er dette spørsmålet for viktig til å overlates til foretaksdirektører som ikke står ansvarlige overfor folket.