Til Stortinget
Lovforslag som blir fremmet av regjeringen er gjenstand for en
lovteknisk gjennomgang av lovavdelingen i Justisdepartementet. Stortinget
har ikke noe eget tilsvarende apparat som kan hjelpe Stortinget
når en ønsker å vedta en lovendring på bakgrunn av et representantforslag
eller ved utferdigelse av grunnlovsforslag.
Lovavdelingens behandling er i utgangspunktet knyttet til en
lovteknisk gjennomgang av lovforslaget. Plikten til å legge frem
lovforslag til lovteknisk gjennomgang følger av utredningsinstruksen
fastsatt ved kongelig resolusjon 18. februar 2000 og revidert ved
kongelig resolusjon 24. juni 2005. Plikten til lovteknisk gjennomgåelse
er fastslått i utredningsinstruksen punkt 7.3.
Det er gitt unntak for skattelovforslag som utredes av Skattelovavdelingen
i Finansdepartementet. Unntaket omfatter ikke avgiftslovgivning
eller lover om ligningsbehandling og innkreving. Den lovtekniske
gjennomgangen gjelder heller ikke for forskrifter enten den blir
gitt av departementer eller Kongen i statsråd.
Lovavdelingens gjennomgang har mer karakter av kvalitetssikring
enn av kontroll med lovmessigheten. Den lovtekniske gjennomgåelsen
vil særlig ha til formål å sikre at lovteksten er klar og presis
og at den er hensiktsmessig oppbygget. Den lovtekniske gjennomgåelsen
skjer med utgangspunkt i Justisdepartementets egen veiledning om
utforming av lovforslag «Lovteknikk og lovforberedelse». Lovavdelingen
vil i liten grad gå inn i rettspolitiske innvendinger, men kan se
om de foreslåtte reglene er i strid med andre lover, Grunnloven
eller menneskerettskonvensjoner.
Samtidig mener forslagsstillerne det er klart at Justisdepartementets
lovavdeling opptrer med det som kan karakteriseres som juridiske
partsinnlegg til fordel for regjeringens standpunkt. Lovavdelingens oppgave
er å gi veiledning om rettslige spørsmål til regjeringsapparatet.
Ved tre konkrete tilfeller de siste årene er Lovavdelingens råd
til regjeringen blitt overprøvd av Høyesterett. I sakene om rederibeskatning
og om Opplysningsvesenets fond var det stor debatt i Stortinget
om grunnlovmessigheten ved forslagene fra regjeringen. Stortinget
hadde imidlertid ingen mulighet til å kvalitetssikre regjeringens
forslag av uavhengig juridisk ekspertise. I saken om Opplysningsvesenets
fond ble det også foreslått å be om Høyesteretts uttalelse om grunnlovmessigheten
i henhold til Grunnloven § 83, men kravet ble avvist fra stortingsflertallet
fordi Høyesterett kanskje skulle dømme i saken senere. Hvis det
synet vinner frem, vil en i praksis ikke kunne be om Høyesteretts
betraktning i noen lovsak for fremtiden.
I andre saker av stor betydning fremstår også Stortinget som
for svakt rustet til å etablere en motvekt mot Lovavdelingens autoritet
på det juridiske området. Dersom det er uenighet i Stortinget om
konsekvensene av et lovforslag, grunnlovsmessigheten eller endringens
kraft på annen lovgivning, bør en kunne henvende seg til et autoretativt
juridisk miljø for å få råd og veiledning.
Stortinget har ikke noe eget apparat som kan gå inn og vurdere
forslag til nye lover. Heller ingen av de øvrige nordiske landene
har egne lovavdelinger i parlamentene, men Sverige har en ordning
hvor et eksternt organ – Lagrådet – gransker viktige lovforslag
før de behandles av Riksdagen. I Lagrådet inngår dommere fra Høgsta
domstolen og Høgsta forvaltningsdomstolen. Lagrådet avgir uttalelser
på begjæring fra regjeringen, eller i noen tilfeller, fra en av komiteene
i Riksdagen. Lagrådets uttalelser har kun en rådgivende funksjon.
At Lagrådet ikke har blitt hørt i en sak er ikke til hinder for
at en lov får anvendelse. Lagrådets uttalelser er offentlige og
gjengis i regjeringens proposisjoner til Riksdagen eller i tilfelle
i riksdagkomiteens innstilling.
I Danmark foretar Folketingets lovsekretariat en språklig og
lovteknisk gjennomgang av alle lovforslag og beslutningsforslag
som fremsettes i Folketinget. Lovsekretariatet sjekker også at forslagene
ikke strider mot grunnloven eller andre gjeldende lover.
Forslagsstillerne mener at Stortinget har behov for å knytte
til seg egen ekspertise som kan vurdere lovspørsmål. Dagens ordning
hvor en må spørre regjeringens egne lovrådgivere til råds har klare
svakheter. Særlig gjelder dette i forbindelse med spørsmål knyttet
til Stortingets egne organer som for eksempel Riksrevisjonen og
Sivilombudsmannen og lignende.
Også ordningen i Grunnloven § 83 har svakheter både med hensyn
til å få fremmet saker fordi det krever stortingsflertall og fordi
det kan se underlig ut at Høyesterett gir råd i en lovsak de senere
kan komme til å dømme i forhold til.
Således mener forslagsstillerne at Stortingets presidentskap
fritt bør utrede ulike måter å styrke Stortingets mulighet til å
innhente råd fra kompetent organ eller miljø ved behov i forbindelse
med utarbeidelse av lovforslag, lovtekst, kontroll av grunnlovmessighet
og andre relevante situasjoner hvor slik kompetanse er påkrevet.
Formålet må være å bedre maktbalansen mellom utøvende og lovgivende
statsmakt.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber presidentskapet utrede hvordan Stortinget best
kan sikre seg uavhengig kompetanse under behandling av lovforslag
og for å få sakkyndig vurdert grunnlovsmessigheten ved lovforslag
når det er behov for det.
30. april 2013