Bakgrunn
Forslagsstillerne mener at rettssikkerheten overfor forvaltningen er under press. Enkeltmenneskets og næringslivets stilling er utsatt under forvaltningens økende kontroll- og tvangsmiddelbruk. Det er i seg selv et sentralt problem at mer og mer forvaltningsmakt utøves ved at samme instans velger ut fakta, foretar rettsanvendelse, fastsetter straff – og i noen tilfeller, iverksetter tvangstiltak.
Forslagsstillerne vil peke på at når den offentlige part er regelgiver, regeltolker, «påtalemyndighet» og avsier dommer, smelter statsmakten sammen med funksjoner som landets konstitusjon har tiltenkt domstolene. Følgen er at de rettsgarantier man har i Grunnloven, svekkes for dem som har saker til avgjørelse i forvaltningen. Særlig utsatt er mindre bedrifter med begrenset tilgang til juridisk hjelp og som mister oversikt over regler og påbud.
Norge har ca. 400 000 enkeltmannsforetak, hvor gjeld oppstått i næring, for eksempel skattekrav, øyeblikkelig slår inn i den næringsdrivendes privatøkonomi. Forvaltningens overtak, der regelmakt, fastsettelsesmyndighet uten kontradiksjon overfor en uhildet instans og til slutt inndriving, fører til at mange føler seg avmektige i møte med systemet.
Forslagsstillerne viser til at mens løsningsgraden før rettslige skritt blir tatt er over 80 pst. i privat sektor, herunder inkassobransjen, medfører offentlig pågang daglig at vanlige, lovlydige mennesker med vilje til å gjøre opp for seg, ofte blir behandlet urimelig. Det paradoksale er at stat/kommune kunne nådd flere av sine mål med minnelige ordninger.
Kontaktflaten med det offentlige er stor og mangeartet, og gjenspeiler det gjennomregulerte samfunn. Bedrifter og selvstendig næringsdrivende er naturlig nok gjenstand for myndighetenes tilsyn og kontroll med at ulike lover følges. Det samme gjelder også for mer bransjespesifikke pålegg som følger forskjellige former for næringsvirksomhet, som krever at bedriften etterlever og fortsatt fyller vilkårene for en konsesjon eller driftstillatelse.
Forslagsstillerne viser til at næringslivet er omspunnet av rettsregler, og håndhevelsen av dem reiser en del særlige spørsmål om rettssikkerhet fordi de fleste reglene er, selv om de er fastsatt i lov og forskrift, overlatt til forvaltningen å praktisere etter eget skjønn, og hvor domstolene spiller liten rolle.
Et grunnproblem er at forvaltningen er gitt store fullmakter til å fortolke, forfølge og reelt sett straffe etter særlige hjemler som ikke gir den enkelte eller næringsdrivende det samme prosessuelle og innholdsmessige vern mot vilkårlighet og myndighetsmisbruk som ellers er tilfellet når det offentlige griper inn i borgernes rettssfære.
Forslagsstillerne mener det er en tendens til å miste individperspektivet når det er snakk om næringslivet. I en bedrift er det ansatte som kan miste arbeidet, og det står eiere bak som kan ha tatt stor personlig, økonomisk risiko. Leverandører og kunder kan lide tilsvarende tap. En reaksjon som setter bedriften ut av spill ved gebyrer, bøter eller mest dramatisk; inndragelse av driftstillatelse, må være like betryggende behandlet og like saklig begrunnet som når det gjelder å anvende ordinær straff. Dessverre er det ikke situasjonen i dag. Utviklingen går dessuten i retning av en utvidet forvaltningsstrafferett som har etablert seg på siden av, og noen ganger i tillegg til, den ordinære straffeprosess.
Det administrative sanksjonssystem baserer seg gjennomgående på å kunne straffe på grunnlag av en generell uaktsomhetsnorm, der det ellers ville vært krav om konkret, bevisst og villet overtredelse av reglene. Et slikt system kan føre til betydelig urett overfor den enkelte.
Forslagsstillerne viser til at Brændevinsloven av 1887 og Ølloven av 1912 gav hjemmel for administrativt å ilegge et avgiftstillegg på henholdsvis det doble og firedobbelte hvis avgiften var unndratt. Dette ble ikke omtalt som straff, men gjenoppretting, med et visst påslag for administrasjonsomkostninger. Det kan også ha vært medvirkende at en ikke anså produksjon og omsetning av slike forbrukervarer som særlig beskyttelsesverdige i moralsk forstand.
Områder med masseovertredelser, et typisk eksempel er parkeringsbøter, har skutt fart etter 1990 og spredt seg til stadig nye områder. Disse straffene har kommet inn bakveien uten særlig rettspolitisk debatt, og reflekterer det som i annen sammenheng har vært problematisert; at staten ofte fremstår som summen av ukoordinerte sektorinteresser.
Sanksjonsutvalget, NOU 2003:15 «Fra bot til bedring» anbefalte økt bruk av administrative straffer. Utvalgets innstilling ligger fortsatt til behandling i Justisdepartementet på niende året. Forslagsstillerne viser til at holdningen var den motsatte i Straffelovutvalget tyve år tidligere. Det var opptatt av å begrense forvaltningsaksjonene til enkle bagatellsaker som ble overtrådt av mange, ut fra mange av forslagsstillernes bekymring for rettssikkerheten.
Forslagsstillerne viser til at Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) i artikkel 6 stiller krav til saksbehandlingstid, domstolenes prøvelsesrett, bevisføring og vern mot selvinkriminering. EMK ble en del av norsk rett ved menneskerettsloven av 1999. Ved motstrid går den foran norske bestemmelser.
Forslagsstillerne mener derfor at økt bruk av forenklede forelegg kan være et alternativ til forvaltningsvedtak med straffinnhold, og bare dette vil ha styrket rettssikkerheten betydelig. Dette er fordi den som rammes av sanksjonen kunne overveie situasjonen og eventuelt nekte å betale, hvoretter vedkommende forvaltningsinstans gjennom søksmål måtte dokumentere grunnlaget for kravet.
Hvis utviklingen går i retning av større bruk av administrativt ilagte inngrep og sanksjoner, og det dermed de facto videreutvikles en forvaltningsstrafferett, fremtvinger det seg, etter forslagsstillernes oppfatning, også en forvaltningsstraffeprosess. Med dette menes en rekke kjernebestemmelser for å ivareta rettssikkerheten på alle stadier av saksbehandling og gjennomføring av tvangsinngrep og sanksjoner.
I dag bidrar det til usikkerhet om regler og praksis når de kan skifte fra område til område. Sanksjonsreglene er i tillegg utformet med sektordepartementer og direktorater som interessenter, og, som forståelig nok, vektlegger effektiv regelhåndhevelse på sine områder. Deres spesialfelt er ikke rettssikkerhet, og heller ikke deres anliggende.
Derfor mener forslagsstillerne at man bør ha en gjennomgående, generell lov om rettssikkerhet i forvaltningen som setter minstestandarder som på en del områder vil sikre større rettssikkerhet for den enkelte enn i dag hvor ulike bestemmelser er spredt rundt i spesiallovgivningen med tilsvarende varierende praksis.
Forslagsstillerne ønsker også at forvaltningen ved valg av virkemidler blir seg bevisst overgangen til ordinær straffeforfølgelse etter straffeloven, der den som utsettes for straffeforfølgning er bedre beskyttet, både gjennom lov og praksis.
Forslagsstillerne ønsker likeledes å fastslå EMKs prinsipp om vern mot selvinkriminering og proporsjonalitetsprinsippet også på områder hvor forvaltningen har fått fullmakt til å anvende sanksjoner.