Bakgrunn

En rekke kommuner har de siste årene opprettet selskaper som skal konkurrere med private aktører på transport og håndtering av næringsavfall. Dette skaper en direkte forretningsmessig konkurransesituasjon mellom private og offentlig eide virksomheter. I utgangspunktet kan det gi positive virkninger for kundene at offentlig eide virksomheter konkurrerer med private virksomheter. Konkurranse gir flere alternativer å velge mellom, lavere priser og bedre kvalitet. Etablering av offentlig eide virksomheter kan også bidra til at det offentlige utnytter sine ressurser bedre. Denne formen for konkurranse mellom offentlige og private aktører kan også oppstå på andre områder innen tjenesteyting.

Konkurranse mellom offentlige og private virksomheter reiser samtidig en rekke spørsmål knyttet til rolleavklaring og konkurranse på like vilkår. Slike spørsmål er lite avklart i lovverket, og blir bare delvis dekket av konkurranseloven og lov om offentlige anskaffelser. På avfallsområdet er det kommet flere protester fra private aktører om at de offentlig eide virksomhetene er ledet av personer som også har en sentral rolle innenfor offentlige innkjøp av samme type tjenester. De offentlige selskapene får med seg verdier ved oppstart som gir urettferdige konkurransevilkår, og kryssubsidiering gjør det mulig for de offentlige virksomhetene å underprise de private for å oppnå dominerende markedsposisjoner. En del av disse selskapene er datterselskaper av interkommunale renovasjonsselskaper som har ansvar for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall. Det er også flere tilfeller hvor offentlige aktører innen avfallsbransjen har kjøpt opp private aktører, og gjort store infrastrukturinvesteringer for å komme i en gunstig markedsposisjon. I den grad det skyldes at den offentlige virksomheten er utstyrt med uforholdsmessig stor egenkapital og stilles overfor lavere avkastningskrav enn de private aktørene, svekker det konkurransen.

Konkurranseutsetting av tjenester kan gi store gevinster for offentlig sektor i form av bedre kvalitet, lavere kostnader og mulighet for å prioritere offentlige kjerneoppgaver. Dersom det besluttes at produksjonen av en vare eller en tjeneste skal eksponeres for konkurranse, og det offentlige selv skal delta i konkurransen gjennom egne enheter, er det viktig at konkurransen skjer på like vilkår. Dersom konkurransen ikke skjer på like vilkår, risikeres det at gevinsten ved konkurranse går tapt.

Kryssubsidiering kan undergrave effektiv konkurranse og kan skje på mange måter, direkte eller indirekte. Offentlig produksjonsvirksomhet kan for eksempel indirekte bli støttet gjennom rimelig leie av kontorlokaler fra forvaltningsvirksomhet. En annen mulig kilde til ulike konkurransevilkår er at den offentlige virksomheten har tilgang på ressurser eller infrastruktur på bedre vilkår enn den private aktøren, for eksempel gjennom tilgang til offentlige data eller annen informasjon. Et resultat av kryssubsidiering kan være at prisene i et marked på kort sikt blir unaturlig lave slik at konkurransen fortrenges, og på lang sikt blir høye fordi konkurransen har forsvunnet.

Etablering av offentlige aktører i et marked kan rammes av EØS-avtalens regelverk for ulovlig statsstøtte. I forhold til offentlige foretak som driver kommersiell virksomhet, blir spørsmålet om det offentlige opptrer på tilsvarende måte som en privat eier ville gjort. Dersom det offentlige tilfører sitt foretak egenkapital for å sikre dets likviditet, eller investerer i det for å bedre dets produktivitet, kan det innebære ulovlig støtte dersom tilskuddet må antas å gi lavere avkastning enn det som er vanlig i den aktuelle bransjen.

En ekspertgruppe oppnevnt av Moderniseringsdepartementet og Konkurransetilsynet utredet i 2004 ulike forhold som hindret konkurranse på like vilkår og virkemidler for å sikre likeverdig konkurranse. Ekspertgruppen kom med blant annet følgende anbefalinger:

• a) Stram regulering av kjernevirksomheten for å nøytralisere myndighetsbestemte særfordeler, blant annet i forhold til utbyttekrav og avkastningskrav.

• b) Det offentlige bør bare engasjere seg i konkurransemarkeder når det kan godtgjøres at det finnes synergieffekter mellom kjernevirksomheten og den konkurranseutsatte virksomheten.

• c) Dersom offentlig virksomhet skal operere i konkurranseutsatte markeder, må inntektene fra den konkurranseutsatte delen også dekke en riktig andel av felleskostnader. Det vil si at inntektene fra den konkurranseutsatte virksomheten må dekke de fullfordelte kostnadene. Dette er altså strengere enn konkurranserettens krav til at merkostnader skal dekkes.

• d) Den konkurranseutsatte virksomheten bør organiseres i egne juridiske enheter som er ledermessig, personalmessig og fysisk atskilt fra den skjermede virksomheten.

I tillegg må den konkurranseutsatte virksomheten og den skjermede virksomheten ikke ha eiendeler i hverandre. Eventuelle offentlige eierinteresser bør forvaltes direkte av kommunen.

Virksom konkurranse på like vilkår er nødvendig for å sikre innbyggerne best mulige tjenester. Forslagsstillerne mener derfor det trengs et tydelig regelverk på dette området for å sikre at konkurranse mellom offentlig eide og private virksomheter skjer på like vilkår.

Forslag

På denne bakgrunn fremmes følgende

forslag:

Stortinget ber Regjeringen foreslå regler som sikrer like konkurransevilkår mellom offentlige og private virksomheter i tråd med anbefalingene i rapporten: "På like vilkår? En analyse av konkurranse mellom offentlige og private foretak", utarbeidet på oppdrag fra Moderniseringsdepartementet og Konkurransetilsynet, og som beskrevet i dette forslaget.