Til Stortinget
Norsk litteraturpolitikk bygger på flere sentrale mål,
som søkes nådd gjennom ulike virkemidler. De kulturpolitiske
målene blir blandet sammen med distriktspolitiske hensyn,
og blir søkt oppnådd gjennom ulike særordninger
for den norske bokbransjen.
Målene kan kort oppsummeres som:
Styrket norsk skriftkultur
Variert og kvalitetspreget litteraturtilbud
Stimulans til barn og unges språk og litteraturforståelse
Konkurransedyktig skjønnlitteratur
Lik geografisk tilgang til litteratur av høy kvalitet
Rekruttering til forfatteryrket
Det er interessant å merke seg at blant de kulturpolitiske
mål også finnes ett som i større grad
kan sies å være et distriktspolitisk hensyn, nemlig
målet om lik geografisk tilgang. Dette målet er
ikke definert i forhold til brukergruppenes størrelse,
eller den etterspørsel etter litteratur som ulike geografiske
områder skulle ha. Dermed fokuserer det utilbørlig
på en likhets-tankegang på bekostning av andre
aspekt.
For å nå de litteraturpolitiske mål
består virkemidlene av:
Ulike bevilgninger over statlige (i
hovedsak under Kultur- og kirkedepartementet) og kommunale budsjett.
Fritak for merverdiavgift.
Bransjeavtalen for bokomsetning, som er en privatrettslig
avtale som har fått dispensasjon fra konkurranseloven med
begrunnelse i litteraturpolitikk.
Det er vanskelig å estimere størrelsen på den
direkte og indirekte støtte de ulike virkemidlene utgjør. Støtten
over KKDs budsjett er estimert til 2,44 mrd. kroner (2000) (Kilde:
Tabell 3 i Andreassen, Trond (2000): Bok-Norge. En litteratursosiologisk
innføring. 2. utg. Universitetsforlaget, Oslo), mens merverdiavgiftfritaket
utgjør i overkant av 1 mrd. kroner (2000). De kommunale
bidrag er mer sammensatte og derfor langt vanskeligere å estimere,
mens bransjeavtalens viktigste virkninger ligger i konkurransevridning
og kryssubsidieringer, noe som det i sin natur er vanskelig å beregne
kostnader ved og nytte av.
I en nylig avgitt forskningsrapport utført for Norsk
Kulturråd, peker Vidar Ringstad og Knut Løyland
på en rekke utviklingstrekk i bokbransjen. Noen av de utviklingstrekk
de peker på er:
En sterk prisutvikling på bøker
vrir etterspørselen over til andre "goder", mens norske
bøker velges bort til fordel for oversatt litteratur.
Bokhandlerkjedene har ekspandert kraftig og kontrollerer
87 pst. av alle bokhandlere, samtidig med at det har vært
en konsentrasjon på forlagssiden. Også bokklubbene
har sett en kraftig økning i sin omsetning.
Det er en nedgang i lesing, selv om boksalget stort sett
har steget.
Antall skjønnlitterære titler har økt,
mens antall eksemplarer pr. tittel har gått ned.
Disse og mange andre trekk ved utviklingen av norsk bokbransje
gjør det naturlig å stille spørsmålet om
de litteraturpolitiske mål blir nådd. Spesielt
de sterke konsentrasjonstendenser i bransjen og mangelen på synlige
positive virkninger av de særnorske støtteordninger,
er iøynefallende.
Bokbransjeavtalen ble inngått mellom Den norske Forleggerforening
og Den norske Bokhandlerforening, og regulerer bokpriser
frem til 2004. Etter at Konkurransetilsynet vedtok at deler av avtalen
ikke skulle gjelde, ble vedtaket påklaget til Arbeids-
og administrasjonsdepartementet som satte tilsynets vedtak til siden.
Bokbransjeavtalen har også vært en gjenganger
i Stortinget, hvor flertallet har satt til side konkurransemessige
hensyn, sist i sak Dokument nr. 8:56 (1989-1999).
Fortsatt slår bokbransjeavtalen fast at alle bøker skal
selges til fast pris utgivelsesåret og året etter.
For skolebøker (bokgruppe 1 i avtalen) er det ingen tidsbegrensning
på fastprisen.
Konkurransedirektøren uttalte i november 1999 i et foredrag:
"Den sterkeste konkurransebegrensningen i avtalen er
fastprisreguleringen som innebærer at nye bøkene
tilbys til samme pris i alle bokhandlere over hele landet. Pris
er en viktig konkurranseparameter, og en bransjeomfattende prisregulering
som det bokbransjeavtalen representerer, vil kunne ha store konsekvenser for
konkurransen og ressursutnyttelsen i bokmarkedet. (…)
Jeg antar at det ikke er avtalen i seg selv som er viktig for
myndighetene, men de mål partene hevder at avtalen er med
på å ivareta. Et spørsmål som
vi må stille oss er derfor om disse kulturpolitiske målene
kan oppnås på en annen og mer effektiv måte
enn gjennom avtalens bransjeomfattende konkurransebegrensninger,
eller om bransje-avtalen faktisk er en nødvendig forutsetning
for å oppnå de mål som påberopes.
(…)
Selv om det ikke trekkes i tvil at partene har kulturpolitiske
motiver, kan det heller ikke være tvil om at partene også har
betydelige økonomiske interesser i bransjeavtalen."
Etter tilsynets oppfatning finnes det likevel mer effektive måter å støtte
produksjon og spredning av litteratur i Norge på. Direkte
tiltak, for eksempel produksjonsstøtte, direkte støtte
til bokhandlere og offentlige innkjøpsordninger, kan være
en mer treffsikker støtte til bokbransjen. En direkte støtteordning som
så presist som mulig oppfyller de kulturpolitiske mål
som er satt, vil gi en mer effektiv bokproduksjon og -distribusjon
samtidig som de kulturpolitiske målene nås, enn
et marked som reguleres av en konkurransebegrensende bransjeavtale.
En indirekte støtteordning som bokbransjeavtalens konkurransereguleringer
medfører dessuten at kostnadene ved å fremme de
kulturpolitiske mål blir lite synlige, og til dels belastes
tredjepart. De som bærer kostnadene ved bransjeavtalen
er blant andre kommunene og skoleelever og deres foreldre som må betale
en høyere pris for skolebøker.
Ringstad og Løyland uttaler følgende:
"Konkurranse mellom forlag kan derfor ha vesentlig betydning
også kulturpolitisk. Det er altså ikke nødvendigvis
en konflikt mellom god litteraturpolitikk og konkurranse i bokmarkedet.
Tvert imot vil det meget vel kunne være sammenfall mellom
de vurderinger som konkurransemyndighetene gjør av monopol
i tilknytning til en kulturbransje, og de hensyn som kulturmyndighetene
skal ivareta."
Altså bør det ligge vel til rette for at Konkurransetilsynets
syn på bokbransjeavtalen bør få gjennomslag.
En markedsmessig prissetting vil, slik den har gjort det i Sverige
og Finland, sannsynligvis føre til en STERKERE vekst i
antall nye titler. Dette vil komme forbrukerne til gode, gjennom
et bredere tilbud og lavere priser på de titler som utgjør
de store volumer.
De senere år har bokbransjen i stadig større
grad blitt konsentrert om noen få aktører. Enda
har ingen aktør fått eneveldig dominans, slik
at det er fortsatt god konkurranse. Samtidig er konsentrasjonen
et økende problem siden det er forlagene som har hånd om
prissettingen av bøker til sluttbruker. Dette er igjen
en direkte konsekvens av bokbransjeavtalen.
Samtidig med at det har foregått en konsentrasjon om
færre aktører på forlagssiden, har forlagene
også kjøpt seg opp i bokhandel. Det har blitt
slik at forlagshusene også har en dominerende posisjon
på bokhandelsiden. Dermed forhandler de i praksis med seg
selv, slik at fortjenesten kan "tas ut" der det passer best skattemessig.
Tendensene til konsentrasjon på eiersiden i bokbransjen
tilsvarer utviklingen i andre medier. Ytringsfrihetskommisjonen
(NOU 1999:27) s. 100, sier dette:
"Det mest påtrengende problemet i dag synes å være
den økende eierkonsentrasjonen i de dominerende medier.
Det gjelder så vel for dagsavisene som for forlagene. Eierkonsentrasjonen
truer mangfoldet og uavhengigheten dels ved direkte påvirkning
og dels ved indirekte gjennom krav til avkastning."
Det er derfor sterke argumenter for at selv om vi har sett en økning
i antall boktitler, så har ikke dette ført til
at et bredere tilbud når forbrukerne. Dette kan ha sammenheng
med at de store aktørene fokuserer sine markedsaktiviteter
om relativt få titler, og at dette er noe de kan gjennomføre
i flere ledd (forlag, bokhandel, bokklubb).
Konkurranse sikrer forbrukerne mangfold, og at de får
muligheten til et selvstendig og størst mulig valg. Dermed
blir et privateid og -kontrollert mediesystem i hendene på ulike
eiere en garantist for frihet. Det fungerer kritisk i forhold til
politiske og kulturelle eliter, og gir det brede lag av folket den
kulturopplevelse, underholdning og informasjon de vil ha. Markedsmediene
frisetter enkeltindividene fra den dominerende og paternalistiske
holdningen som finnes innenfor en snevert eiet bokbransje. Konkurranseprinsippet
sikrer interessene til både smale og brede publikumsgrupper.
Det bør derfor vurderes om innføring av medieeierloven
bør endres til også å gjelde bokbransjen.
På denne måten kan den fungere sammen med konkurranseloven
til forbrukernes beste.
Av de økonomiske støtteordninger som bokbransjen
nyter godt av, er det én som peker seg ut. Merverdiavgiftfritaket
er beregnet til over 1 mrd. kroner (2000), og kommer alle bokkategorier
til gode. Fritaket er dermed en svært lite målrettet
subsidie, som ikke kan sies å støtte målene
med litteraturpolitikken i nevneverdig grad. Slike lite målrettede
virkemiddel er dessuten spesielt lite effektive i markeder med dominerende
aktører slik bokbransjen har utviklet seg til å bli.
På bakgrunn av den svake sammenhengen mellom merverdiavgiftfritak
og målene med litteraturpolitikken, har det blitt foreslått å "omdisponere"
fritaket til andre tiltak. Dette er et forslag som forutsetter at
de penger som vil komme inn i merverdiavgiftinnbetalinger etter
en omlegging, både kan beregnes og at de vil bli brukt
til direkte støttetiltak (slik som innkjøpsordninger
etc.). Det er flere momenter ved dette forslaget som gjør
det lite hensiktsmessig.
Først vil det innebære indirekte kostnader
både for bransjen, skattemyndighetene og øvrige
aktører som har virksomhet inn mot bokbransjen. Slike kostnader
er vanskelige å beregne, men reelle likevel.
Et slikt forslag om innføring av en begrenset (6 pst.)
merverdiavgift forutsetter at staten får inn mer penger
enn ved fritak for avgiften. Det er mange forhold som tilsier at
det ikke er tilfellet. Slike forslag beregner oftest ikke den effekten
det har at aktører i bokbransjen ved innlemmelse i merverdiavgiften også får
en "gevinst" ved innkjøp som inkluderer merverdiavgift.
Et forslag om innføring av alt annet enn full merverdiavgift
er derfor ikke sikret en netto økt inngang av midler til
staten.
Gitt de problemer en innføring av merverdiavgift i bokbransjen
vil medføre, inkludert de omstillingskostnader som en slik
innføring vil medføre, er det langt fra sikkert
at en slik innføring er tilrådelig.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber Regjeringen fremlegge sak om opphevelse av fritak fra konkurranseloven for bokbransjeavtalen, samt vurdering av endringer i medieeierloven for også å omfatte bokbransjen.
14. januar 2003