Til Stortinget
Generelle eierbegrensningsregler for finansinstitusjoner ble
gjennomført i finansinstitusjonslovgivningen i 1988. Hovedregelen
om at ingen kan eie mer enn 10 pst. av eierandelene i en finansinstitusjon gjelder
i forhold til så vel finansinstitusjoner som andre foretak
og privatpersoner. Konsesjonsmyndighetene har lagt til grunn en
restriktiv håndhevelse av reglene.
Praktiske utslag av eierbegrensningsreglene har blant annet vist
seg å være en adgang for minoritetsaksjonærer
til å blokkere oppkjøp og fusjoner. Dette er f.eks.
synliggjort ved BN-bank saken, der Fokus Bank i en periode blokkerte
DnBs oppkjøp av BN-bank. Blokkeringen fra Fokus Bank var
ikke effektiv frem til konsesjonsbehandlingen. DnB fikk likevel avslag
på sin søknad på grunn av den gjeldende struktur-
og distriktspolitiske målsetting om å holde oppe
minst ett finansielt tyngdepunkt utenfor Oslo. Sampos bud på Storebrand
illustrerer også blokkeringsadgangen idet DnB, etter å ha
kjøpt seg opp til en samlet eierandel på 9,92
pst. i Storebrand, unnlot å akseptere Sampos tilbud. Det
er illustrerende at DnB begrunner sitt standpunkt ikke med utgangspunktet
i det beste for Storebrand og Storebrands aksjonærer, men
med hva som er det beste for DnBs aksjonærer. For øvrig
nevnes at med unntak for DnB var det bare ca. 4 pst. av aksjonærene
som ikke støttet tilbudet.
Praktiseringen av eierbegrensningsreglene åpner etter
dette for at en konkurrerende finansinstitusjon, med en relativt
liten eierandel, effektivt kan blokkere hensiktsmessige strukturendringer
i finansnæringen. Dette innebærer også at
aksjonærer med kommersielle interesser ut over sitt eierskap,
får en svært overproporsjonal innflytelse i forhold
til de øvrige aksjonærene. Begge disse forhold
kan synes å være i strid med intensjonen om å sikre
maktspredning.
I Ot.prp. nr. 41(1986-1987) s. 57 fremgår det
at eierbegrensningsreglene i finansinstitusjoner gjelder både
eierandeler som innehas av annen finansinstitusjon (1) og eierandeler
som innehas av andre enn finansinstitusjon (2). Begrunnelsen for
(1) er først og fremst at sammenvevde eierforhold kan svekke
konkurransen og for (2) hensynet til maktspredning, ønsket
om å unngå privat bankiervirksomhet og muligheten
for uheldig kredittgivning til storaksjonærer.
Etter lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet
og finansinstitusjoner § 2-2 første ledd kan
ingen eie mer enn 10 pst. av aksjekapitalen i en finansinstitusjon.
Etter § 2-2 annet ledd kan en finansinstitusjon
under visse forutsetninger alene eller sammen med andre i samme
konsern eie en annen finansinstitusjon 100 pst., og gjennom det
danne finanskonsern.
Eierbegrensningsregelen er ikke til hinder for at en utenlandsk
finansinstitusjon har datterselskap etablert i Norge etter
tillatelse gitt av Kongen, jf. § 2-2 annet ledd
nr. 6. I tillegg til unntakene fra eierbegrensningsregelen som er
direkte regulert i § 2-2 annet ledd, kan det i
særlig tilfelle gjøres unntak fra eierbegrensningsregelen
både når det gjelder finansinstitusjoners adgang
til å eie andre finansinstitusjoner og andres adgang til å eie
finansinstitusjoner, jf. § 2-2 annet ledd nr.
11.
Dagens skjønnsadgang i eierbegrensningsreglene har så langt
vært tolket strengt. Som en hovedregel blir unntaket bare
gitt for en begrenset tidsperiode (f.eks. når en erverver
trenger noe tid for å oppfylle 100 pst. kravet), jf. blant
annet omtale av dette i Kredittilsynets tilrådning i Samposaken
av 24. august 2001. Stortinget har gitt sin tilslutning
til en slik streng tilnærming, jf. Innst. S nr. 287 (1996-1997) om
praktiseringen av eierbegrensningsregelen, hvor finanskomiteen blant
annet uttalte:
«Flertallet (…) vil bemerke at eierbegrensningsregelen
i finansinsitusjonsloven tar sikte på å sikre makt-
og eierspredning i finansinstitusjoner. Flertallet vil understreke
at en konsekvent praktisering av denne regelen er viktig for at
formålet skal kunne innfris.»
Stortinget sluttet seg til denne uttalelsen i sitt vedtak i saken
av 20. juni 1997, hvor det heter:
«Stortinget legger til grunn en streng og konsekvent
praktisering av finansinstitusjonslovgivningens regler om eierbegrensning,
i tråd med de merknader flertallet har gitt i Innst. S
nr. 287(1996-97).»
Kredittilsynet opplyser videre i tilrådningen i Samposaken
at «i praksis er denne bestemmelsen brukt ved pågående
oppkjøps- og fusjonstilfeller hvor den overtagende institusjon
har oppnådd aksept fra eiere som representerer minst 90
pst. av aksjekapitalen, eller når institusjonen kan sannsynliggjøre
at man vil kunne oppnå 90 pst. i løpet av kort
tid».
Det er da blitt gitt midlertidig tillatelse til å eie mindre
enn 100 pst.
De formelle lovregler og den gjeldende strukturpolitikk, som
danner basis for praktiseringen av eierbegrensningsreglene, er gitt
en utforming som har vanskeliggjort en rasjonell strukturtilpasning
for finansnæringen. Dette innebærer at aktørenes
incitament til å søke rasjonelle strukturtilpasninger
hemmes. Konsekvensen vil videre kunne være svekket konkurranseevne,
samt en negativ innvirkning på norske finansinstitusjoners
posisjon i egenkapitalmarkedet både i forhold til norske
og internasjonale investorer.
Banklovkommisjonen har vurdert eierbegrensningsreglene i sin
delutredning nr. 4 NOU 1998:14 om Finansforetak mv. uten
at endringer i hovedstrukturen i eierbegrensningsreglene ble foreslått.
Kommisjonens mindretall har imidlertid i en særmerknad
lagt vekt på at de hensyn eksisterende regelverk om eierbegrensninger
er ment å ivareta ikke lenger kan ivaretas i særlig
grad gjennom særnorske regler, jf. NOU 1998:14
om Finansforetak s. 115. Det uttales videre:
«Det tenkes her bla på den utvikling
som har skjedd når det gjelder konkurransesituasjonen og
på det faktum at utenlandske finansinstitusjoner fritt
kan etablere seg i Norge samt drive grenseoverskridende virksomhet
uten å være underlagt tilsvarende eierbegrensningsregler
som norske institusjoner. Det kan i denne forbindelse være
verdt å merke seg at de største nordiske bankene
og forsikringsselskapene har erklært Norden som sitt hjemmemarked
og allerede er etablert i Norge. De hensyn de norske regler var
ment å ivareta kommer således nå i et
noe annet lys enn tidligere. Hovedvirkningen av reglene blir snarere å vanskeliggjøre
en nødvendig strukturtilpasning av norsk finansnæring
og dermed også til at norske institusjoners rolle selv
i det norske marked blir svekket. (…)
Disse medlemmene vil for øvrig vise til at den bekymring
det er gitt uttrykk for ovenfor også har kommet til uttrykk
fra Norges Bank, OECD og IMF, som alle stiller seg skeptisk til
strukturpolitikken, eierbegrensningsreglene og praktiseringen av
dem.»
Vanskeliggjøringen av en rasjonell strukturtilpasning
er ikke en direkte følge av hovedreglene om at ingen kan
eie mer enn 10 pst. av aksjekapitalen i en finansinstitusjon, men
skyldes det regelverk som er fastsatt for dannelsen av finanskonsern.
Her er hovedregelen at morselskapet må eie datterselskapene 100
pst. De hensyn som har begrunnet eierbegrensningsreglene tilsier
ikke at dette skal være et ufravikelig krav.
Hvis man ved myndighetenes godkjennelse av en konserndannelse
anser det hensiktsmessig at en finansinstitusjon inngår
som datterselskap i konsernet, vil dette ikke ha konsekvenser verken
for sammenveving av eierforhold eller maktspredning om det er minoritetseiere
i datterselskapet. Det bør derfor åpnes for at
myndighetene på fritt grunnlag kan ta stilling til hvor
stor eierandel morselskapet vil kunne ha i datterselskapet. En slik
vurdering er det åpnet for når det gjelder datterselskaper
av utenlandske finansinstitusjoner, men med den begrensning at minoritetseiere
må være finansinstitusjoner. Det dreier seg her
om en begrensning som det er vanskelig å begrunne ut fra
de hensyn som ligger bak eierbegrensningsreglene.
Etter gjeldende bestemmelser kan myndighetene som nevnt ovenfor
i særlige tilfelle dispensere fra eierbegrensningsreglene,
jf. Lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner § 2-2
annet ledd nr. 11. Bestemmelsen har imidlertid vært meget
strengt praktisert og praksis har gitt inntrykk av at myndighetene
i utgangspunktet har ansett seg avskåret fra å gi
varige dispensasjoner fra kravet om at datterselskaper i finanskonsern
skal være 100 pst. eiet.
For å legge forholdene bedre til rette for en konkurransedyktig
finansnæring i Norge, blant annet gjennom strukturtilpasninger,
synes det etter dette nødvendig å gjennomføre
tiltak for å justere regelverket. Et slikt tiltak bør
gå ut på at myndighetene ved godkjenningen av
konserndannelser står fritt med hensyn til å kunne
godkjenne at et datterselskap har eksterne minoritetseiere. Dette
kan gjøres ved at man fjerner det generelle kravet om 100
pst. eie ved konserndannelser. Problemet vil eventuelt også kunne
løses ved at det i større grad legges opp til
at man kan benytte dispensasjonshjemmelen. Samtidig bør man
fjerne de særlige bestemmelser om at utenlandske datterselskaper
bare kan ha finansinstitusjoner som medeiere.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om tilpasninger i dagens
regelverk slik at godkjenning av konserndannelser i finansinstitusjoner
også kan omfatte at et datterselskap har eksterne minoritetseiere som
ikke er finansinstitusjoner.
24. oktober 2001