Innledning

Etter riksrevisjonsloven § 1-3 andre ledd kan Stortinget i særlige tilfeller pålegge Riksrevisjonen å iverksette bestemte revisjoner.

Ved brev 22. oktober 2025 til statsministeren, utenriksministeren og næringsministeren innledet komiteen undersøkelse om regjeringsapparatets håndtering av Telenors virksomhet i Myanmar. Etter påfølgende korrespondanse besluttet komiteen 16. desember 2025 å åpne kontrollsak, jf. Stortingets forretningsorden § 15 første ledd, andre punktum. Komiteen meddelte beslutningen til utenriksministeren og næringsministeren i brev 17. desember 2025. For øvrig vises det til komiteens samlede korrespondanse i saken, som også er vedlagt innstillingen:

• 22. oktober 2025: Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til statsministeren, utenriksministeren og næringsministeren

• 20. november 2025: Svarbrev fra statsministeren, utenriksministeren og næringsministeren

• 26. november 2025: Oppfølgingsbrev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til statsministeren, utenriksministeren og næringsministeren

• 3. desember 2025: Svarbrev fra statsministeren, utenriksministeren og næringsministeren

• 16. desember 2025: Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til næringsministeren

• 13. januar 2026: Svarbrev fra næringsministeren

Herværende innstilling avgis til Stortinget om en del av kontrollsaken komiteen har til behandling, jf. Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd annet punktum. Det vises til komiteens anmodning til Stortingets presidentskap om å gi to innstillinger i saken i brev 10. mars 2026, og presidentskapets samtykke til dette i brev 13. mars 2026.

Kontrollsaken er ikke ferdigbehandlet i komiteen med denne innstillingen, men vil bli fulgt opp med en endelig innstilling til Stortinget etter at Riksrevisjonens rapport foreligger, forutsatt at Stortinget treffer vedtak i samsvar med komiteens tilråding.

Saken gjelder statens forvaltning av sitt eierskap i Telenor ASA i tilknytning til selskapets virksomhet i Myanmar i perioden 2013–2022. Selskapet fikk tildelt mobillisens i 2013 etter at Myanmar åpnet telekommarkedet for utenlandske aktører, og startet kommersiell drift i 2014 gjennom det heleide datterselskapet Telenor Myanmar Limited. På tidspunktet for etableringen var teledekningen i landet lav, og virksomheten bidro til en omfattende utbygging av mobilnett og økt tilgang til digitale tjenester i befolkningen.

Fra etableringen ble virksomheten drevet innenfor et regulatorisk regime med betydelig statlig kontroll, og selskapet mottok blant annet pålegg fra myndighetene om nedstengning av nett og blokkering av tjenester i enkelte regioner.

Situasjonen endret seg imidlertid vesentlig som følge av militærkuppet 1. februar 2021. Teleoperatørene i landet, herunder Telenor Myanmar Limited, ble pålagt omfattende restriksjoner, inkludert nedstengning av mobil- og internettjenester samt pålagt krav om utlevering av kommunikasjonsdata og tilrettelegging for overvåkning.

I juli 2021 kunngjorde Telenor ASA at selskapet ville avvikle virksomheten i Myanmar. I 2022 solgte Telenor ASA samtlige aksjer i Telenor Myanmar Limited til det libanesiske selskapet M1 Group, som videreførte virksomheten under nytt navn, og med lokale medeiere. Med dette avsluttet Telenor ASA sitt engasjement i landet.

Staten er majoritetseier i Telenor ASA, og eierskapet forvaltes av Nærings- og fiskeridepartementet. Saken reiser spørsmål om statens eierskapsutøvelse i en situasjon preget av betydelig politisk risiko og alvorlige menneskerettslige utfordringer.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ronny Aukrust, Sverre Myrli, Kari Baadstrand Sandnes og Lise Selnes, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen, Pål Morten Borgli, Lars Rem og Aina Stenersen, fra Høyre, Ove Trellevik, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken, fra Senterpartiet, Geir Pollestad, fra Rødt, Hege Bae Nyholt, fra Miljøpartiet De Grønne, Julie E. Stuestøl, og fra Kristelig Folkeparti, Jonas Andersen Sayed, viser til komiteens korrespondanse med statsministeren, utenriksministeren og næringsministeren, herunder mottatte redegjørelser og dokumenter vedrørende regjeringsapparatets håndtering av Telenors virksomhet i Myanmar.

Komiteen mener at saken reiser prinsipielle problemstillinger om statlig eierskap i selskaper som opererer i høyrisikomarkeder, herunder om aktsomhetsvurderinger og forholdet mellom forretningsmessige hensyn, sikkerhet for ansatte og ivaretakelse av lokalbefolkningens menneskerettigheter.

Komiteen har gjennomgått redegjørelsene og dokumentene som er mottatt fra statsministeren, utenriksministeren og næringsministeren, og mener at saken bør opplyses ytterligere. Herunder har komiteen merket seg at næringsministeren så langt ikke har utlevert eierdialogen mellom Nærings- og fiskeridepartementet og Telenor ASA, som etter komiteens syn kan være sentrale dokumenter ettersom de kan inneholde informasjon som komiteen bør kjenne til. Komiteen viser til at det er en klar forventning fra Stortinget om at komiteen mottar de dokumenter som komiteen anser nødvendige for sin undersøkelse, jf. Innst. 143 S (2021–2022) s. 23-24 og Dokument 21 (2020–2021) s. 25. Etter komiteens syn kan dette også omfatte eierdialogen mellom departement og selskap der denne er avgjørende for sakens opplysning. Når komiteen ikke forfølger dette videre, er det fordi komiteen ut fra en samlet vurdering av saken og de spørsmål den reiser, mener at den best egnede fremgangsmåten for å få opplyst saken for komiteens videre behandling, vil være at Stortinget ber Riksrevisjonen om bistand. På grunnlag av det som så langt har fremkommet, ser komiteen at det gjenstår behov for videre undersøkelser og at saken reiser komplekse spørsmål.

Komiteen viser til at Stortinget i «særlige tilfeller» kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang bestemte revisjoner, jf. riksrevisjonsloven § 1-3 andre ledd. I samme bestemmelse fremgår det at Stortinget likevel ikke kan instruere om hvordan, eller etter hvilke kriterier, revisjonen skal utføres. Dette er et uttrykk for at Riksrevisjonen er uavhengig i sin virksomhet, også der en revisjon utføres etter pålegg fra Stortinget. I forlengelsen av dette viser komiteen til at Stortinget må bruke instruksjonsretten med varsomhet, og på en måte som ikke er egnet til å skape tvil om Riksrevisjonens uavhengighet, jf. Innst. 41 L (2024–2025) punkt 4.2.3.

Komiteen viser til at revisjon av statens eierstyring er blant Riksrevisjonens lovbestemte oppgaver, jf. riksrevisjonsloven § 5-2, og at saken reiser alvorlige spørsmål om hvordan staten har opptrådt som majoritetseier i Telenor ASA i tilknytning til selskapets virksomhet i Myanmar. Komiteen mener at det foreligger et særskilt behov for videre undersøkelser i saken, som krever den fagkompetansen, undersøkelsesmetodikken og de ressursene og virkemidlene som Riksrevisjonen besitter.

Komiteen vil avgi sin endelige innstilling i saken når Riksrevisjonens rapport foreligger, på grunnlag av Riksrevisjonens funn og vurderinger.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til brevene fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til næringsministeren, og svarbrevene fra næringsministeren. Komiteen har enstemmig bedt om innsyn i dokumentasjon om eierskapsdialogen mellom departementet og Telenor. Disse medlemmer er overrasket over at næringsministeren gjentatte ganger avslår komiteens anmodning om innsyn.

Disse medlemmer viser til at det er vanlig praksis at komiteen, med visse unntak, mottar dokumenter som er unntatt offentlighet. Stortingets innsynsrett er hjemlet i Grunnloven § 75 f, og omfatter alle dokumenter. Komiteen bør få innsyn i samsvar med dette. Det er høyst uvanlig at en statsråd nekter innsyn, med begrunnelse om at dokumentene er unntatt offentlighet. Komiteen mottar ofte slike dokumenter, og har rutiner for slikt.

Disse medlemmer viser også til at komiteen har en høy terskel for å be om innsyn. Samtidig omhandler saken mulige brudd på menneskerettigheter og statsrådens plikt etter Grunnloven § 92 til å respektere og sikre menneskerettighetene. Denne grunnlovsplikten vil potensielt også gjelde statens eierskapsforvaltning av et norsk selskap som kan bli innblandet i brudd på menneskerettigheter i et annet land.

Disse medlemmer merker seg at næringsministeren forsøker å hindre at alle opplysninger kommer til komiteen, og forutsetter derfor at næringsministeren er godt kjent med alle detaljer i eierskapsdialogen og vil kunne holdes ansvarlig for hele denne dialogen i detalj.