Komiteens merknader
Komiteen,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kamzy Gunaratnam, Tove Elise Madland,
Even A. Røed og Truls Vasvik, fra Høyre, Sandra Bruflot, Erlend
Svardal Bøe og lederen Tone Wilhelmsen Trøen, fra Senterpartiet,
Siv Mossleth og Kjersti Toppe, fra Fremskrittspartiet, Bård Hoksrud,
fra Sosialistisk Venstreparti, Marian Hussein, fra Rødt, Seher Aydar,
fra Kristelig Folkeparti, Hadle Rasmus Bjuland, og fra Pasientfokus,
Irene Ojala, viser til forslag til endringer i matloven og
lovbestemmelser som gir hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr knyttet
til forslag til forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler
rettet mot barn, som er foreslått hjemlet i matloven § 10 tredje
ledd.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, er opptatt av å beskytte
barn og unge mot reklame for usunn mat og drikke.
Komiteen viser
til at næringen i 2014 opprettet Matbransjens faglige utvalg (MFU)
for å forsterke selvreguleringsordningen som har eksistert på området, med
mål om å hindre markedsføring av usunn mat og drikke rettet mot
barn og unge.
Komiteen registrerer
at departementet nå har forskriftsfestet et forbud mot markedsføring
av usunn mat og drikke rettet mot barn og unge under 18 år, og foreslår
i denne proposisjonen å innføre overtredelsesgebyr for overtredelser
der de etablerte reaksjonsmidlene i matloven ikke anses tilstrekkelige.
Komiteen merker
seg at forskriften ble foreslått med bakgrunn i Meld. St. 15 (2022–2023)
Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar,
der det ble pekt på behovet for å vurdere ulike tiltak for å verne
barn bedre mot markedsføring av usunn mat og drikke. Komiteen viser til at Stortinget ved
behandlingen av Folkehelsemeldinga fattet et anmodningsvedtak om
å be regjeringen forskriftsfeste et forbud mot markedsføring av
usunn mat og drikke rettet mot barn og unge under 18 år.
Komiteen merker
seg at departementet sendte forslag til ny forskrift om forbud mot
markedsføring av visse næringsmidler rettet mot barn og ny hjemmel
i matloven om overtredelsesgebyr på høring 22. august 2024, med
høringsfrist 22. november 2024. Departementet mottok 148 høringssvar.
Av de som støttet forslaget om overtredelsesgebyr, var blant annet
Barneombudet, Legeforeningen, Helsedirektoratet, Mattilsynet, Nasjonalforeningen
for folkehelsen, Folkehelseforeningen, Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet.
Det kom også flere innsigelser mot forslaget,
blant annet et høringssvar fra NHO Mat og drikke, som ble utarbeidet
på vegne av bransjen og støttet av blant andre Coca Cola Norge,
Maarud AS, Nestlé Norge, NHO reiseliv, Ringnes AS og TINE SA.
Komiteen merker
seg at departementet mener det er behov for effektive virkemidler
som bidrar til at de bestemmelsene som fastsettes i samsvar med
matloven § 10 tredje ledd, etterleves, og at de reaksjonsmidlene
som eksisterer, ikke er tilstrekkelige samt at innføring av overtredelsesgebyr
vil ha en preventiv effekt. Komiteen merker
seg også at noen høringsinnspill påpeker at overtredelsesgebyr utgjør
straff i EMKs forstand, og at rettssikkerhetsgarantier som følger
av EMK (Den europeiske menneskerettskonvensjon) må oppfylles ved
ileggelse av overtredelsesgebyr.
Komiteen viser til
at departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at
overtredelsesgebyret skal kunne ilegges «virksomheter». Komiteen viser til at departementet mener
det ikke bør spesifiseres i loven hvilken offentlig myndighet som
skal ha kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr eller være klageorgan,
og at det ikke bør innføres en plikt til å ilegge overtredelsesgebyr
ved brudd på forskriften, men at dette må vurderes i hver enkelt
sak.
Komiteen merker
seg at departementet foreslår at Kongen i statsråd har anledning
til å gi nærmere forskriftshjemler om ileggelse, utmåling og betaling
av overtredelsesgebyret, og at det ikke foreslås å innta faste satser
eller øvre rammer for utmålingen i § 26 a.
Komiteen viser også
til at departementet ikke ser grunn til å fastsette annen frist
enn fire uker i forslag til ny § 26 i matloven når det gjelder betalingsfrist.
Komiteen viser ellers
til proposisjonens forslag om bestemmelser om renter og tilleggsgebyr,
subsidiært ansvar for betaling av overtredelsesgebyr, tvangsfullbyrdelse
og bestemmelse om innkreving.
Komiteen fremmer
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen evaluere
forskrift om forbud mot markedsføring av visse næringsmidler særlig
rettet mot barn og tilhørende overtredelsesgebyr etter 2 år.»
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Rødt, viser til at Stortinget i forbindelse med behandlingen
av folkehelseloven vedtok at regjeringen skulle innføre et markedsføringsforbud for
usunn mat rettet mot barn og unge under 18 år, jf. behandlingen
av Innst. 398 S (2022–2023). Regjeringen fastsatte forskrift om
forbud mot markedsføring av visse næringsmidler særlig rettet mot
barn 25. april 2025.
Flertallet viser
til at forskriften var på bred høring, og departementet fikk over
150 høringsinnspill. Det er gjort en rekke justeringer for å imøtekomme
høringsinnspillene, og bestemmelsene i forskriften ble tydeliggjort
etter høringen.
Flertallet viser
til at forskriften har som formål å fremme folkehelsen ved å beskytte
barn mot helsemessig uønsket markedsføring av usunne mat- og drikkevarer.
Forskriften forbyr markedsføring av produkter med høyt innhold av
sukker, salt og fett når denne er særlig rettet mot barn, og inneholder
også bestemmelser som forbyr indirekte påvirkning, som reklame i
barnefilmer, kommersielle konkurranser med lav aldersgrense og utdeling
av vareprøver til barn. Flertallet vil
påpeke at selv om markedsføring særlig rettet mot barn av disse produktene
blir forbudt, er ikke selve produktene forbudte å selge, selv ikke
til barn.
Flertallet har merket
seg at det har blitt hevdet at produkter som leverpostei og makrell
i tomat vil bli omfattet av markedsføringsforbudet. Flertallet stiller seg undrende til hvordan
det er mulig å komme til en slik konklusjon. Flertallet mener
bestemt at leverpostei og makrell i tomat ikke er ferdigmat. De
er heller ikke å regne som søte pålegg, som er eksemplifisert i
forskriften med honning og sjokoladepålegg. Flertallet mener
helt klart at det ikke er noe i den nye forskriften som forhindrer
reklame, også særskilt rettet mot barn, for leverpostei og makrell
i tomat. Dette blir også bekreftet av Helse- og omsorgsdepartementet.
Flertallet støtter
forskriften og mener den er et viktig virkemiddel i arbeidet med
å redusere kostholdsrelaterte helseplager blant barn og unge. Flertallet mener videre at det er avgjørende
at tilsynsmyndigheten gis effektive virkemidler for å håndheve regelverket, og
at overtredelsesgebyr er et egnet og forholdsmessig sanksjonsmiddel
i denne sammenheng. Flertallet viser
til at Helsedirektoratet har fått i oppdrag å utarbeide en veileder
til forskriften som skal være et nyttig verktøy for aktørene som
berøres av reglene. Aktørene er invitert til dialog med Helsedirektoratet
om utformingen av veilederen.
Flertallet viser
til at departementet foreslår å innføre en ny bestemmelse i matloven
(§ 26 a) som gir hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd
på forskrifter fastsatt med hjemmel i matloven § 10 tredje ledd. Flertallet viser til at dagens reaksjonsmidler
i mange tilfeller ikke er hensiktsmessige eller tilstrekkelig effektive
for å sikre etterlevelse av regelverket.
Flertallet støtter
forslaget om å gi tilsynsmyndigheten adgang til å ilegge overtredelsesgebyr
som et administrativt virkemiddel. Flertallet mener
dette vil styrke tilsynsmyndighetenes mulighet til å reagere raskt og
forholdsmessig ved brudd på regelverket, og bidra til bedre etterlevelse
og økt rettssikkerhet.
Flertallet viser
til at forslaget inneholder klare rammer for ileggelse, utmåling
og innkreving av gebyr, herunder krav til skyld (uaktsomhet eller
forsett), klageadgang, foreldelsesfrist og subsidiært ansvar. Flertallet mener at dette gir et godt
rettssikkerhetsmessig rammeverk, og støtter departementets vurderinger.
Et annet flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Rødt og Pasientfokus, vil presisere at overtredelsesgebyrer
skal kunne nyttes der andre reaksjonsmidler ikke er tilstrekkelige
eller ikke passer. Dette flertallet vil
også presisere at et mål med overtredelsesgebyr er å forebygge overtredelser ved
å kunne ilegge et gebyr ved overtredelse som virker avskrekkende.
Formålet er ikke å rette opp et ulovlig forhold, slik tilfellet
er ved tvangsmulkt. Dette flertallet viser
til at det ikke blir en plikt til å ilegge overtredelsesgebyr, men
at det må gjøres en vurdering av om overtredelsesgebyr bør ilegges
i det enkelte tilfellet. Momenter i denne vurderingen bør bl.a.
være om overtredelsen er vesentlig eller en gjentatt overtredelse.
Dette flertallet støtter
å innføre en slik hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på forskrift. Dette flertallet mener at det kan være
hensiktsmessig at hjemmelen for overtredelsesgebyr får noe utsatt
iverksettelse. Slik kan næringslivet få tid til å innrette seg etter den
nye forskriften, og veilederen vil være utarbeidet og tatt i bruk.
På denne bakgrunn fremmer dette
flertallet følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre
at endringer i matloven (hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd
på forskrift) iverksettes 1. januar 2027.»
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til Stortingets behandling av
Prop. 120 L (2023–2024) Endringer i matloven mv. (forskriftshjemmel
for å fremme helse). Her støttet ikke Høyre og Fremskrittspartiet
en ny forskriftshjemmel i § 10 tredje ledd om merking, presentasjon
og markedsføring av næringsmidler. Disse medlemmer støtter derfor
ikke å gi hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på forskrifter
hjemlet i matloven § 10 tredje ledd dersom disse forskriftene har
bestemmelser om overtredelsesgebyr slik regjeringen foreslår.
Komiteens medlemmer
fra Høyre viser til at Høyre i behandlingen av folkehelsemeldingen
støttet å vurdere flere tiltak for å verne barn og unge bedre mot markedsføring
av usunn mat og drikke, men mente at andre tiltak måtte vurderes
før eventuelle forbud.
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Høyre og Fremskrittspartiet
har problematisert konsekvensene et forbud vil ha for norske næringsaktører,
og at det vil være juridisk og praktisk vanskelig å gjennomføre. Disse medlemmer viser til Regelrådets
uttalelse datert 13. november 2024 om forskrift om forbud mot markedsføring
av visse næringsmidler rettet mot barn og ny hjemmel i matloven
om overtredelsesgebyr. Disse medlemmer viser
til at Regelrådet mener at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet,
og at høringsnotatet til forskriften inneholder mange ubesvarte
spørsmål. Regelrådet problematiserer også konsekvensene dette har
for norske næringsaktører, og hvordan forbudet juridisk og praktisk
skal gjennomføres. Disse medlemmer viser
til Regelrådets anbefaling:
«Regelrådet vil anbefale at mindre byrdefulle
alternativer enn det markedsføringsforbudet som departementet foreslår
blir grundigere utredet. Et slikt alternativ kan for eksempel være
å videreutvikle selvreguleringsordningen Matbransjens faglige utvalg
(MFU). På denne bakgrunn mener Regelrådet at målene ikke kan nås
til en relativt sett lav kostnad for næringslivet i denne saken.»
Disse medlemmer viser
til at Regelrådet er et faglig og politisk uavhengig forvaltningsorgan
underlagt Nærings- og fiskeridepartementet.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Kristelig Folkeparti
og Pasientfokus viser til proposisjonens forslag og forskriften
som regjeringen har fremmet. Disse medlemmer viser
til at reklame virker sterkt på barn, og at barn er en svært sårbar
forbrukergruppe. Disse medlemmer viser
også til at barn og unge selv svarer i undersøkelser at de mottar
for masse reklame, særlig i sosiale media. Disse
medlemmer viser til at barn allerede har et særskilt vern mot
reklame i lovverket etter markedsføringsloven. I markedsføringsloven
§ 19 står det krav om å vise særlig varsomhet overfor barns påvirkelighet,
manglende erfaring og naturlige godtroenhet. Etter markedsføringsloven
§ 20 andre ledd er det i dag forbudt å direkte oppfordre barn til
å kjøpe annonserte ytelser, eller å be dem overtale foreldre eller
andre voksne til å kjøpe annonserte varer eller ytelser til dem.
Uavhengig av om markedsføringen er særlig rettet mot barn, skal
markedsføring av slike produkter ikke forekomme på en måte som oppfordrer
voksne til å kjøpe produktet til barn. Det er i markedsføringsloven
§ 21 andre ledd tatt inn momenter som skal legges vekt på i vurderinger
om hvorvidt markedsføringen strider mot god markedsføringsskikk,
som for eksempel blir det vist til at det ikke lov med markedsføring
som er rettet mot barn, og som spiller på sosial usikkerhet, dårlig
selvtillit m.m.
Disse medlemmer mener
at forskriften det her er snakk om, må sees i lys av barns behov
for vern som en sårbar forbrukergruppe, og at vi som samfunn har
et særskilt ansvar for å forebygge blant barn og unge. Barn må ha
rett til å bli vernet mot å bli direkte eksponert for reklame for
varer som kan ha skadelige virkninger.
Disse medlemmer viser
til at det har vært stort engasjement for å få på plass en slik
forskriftsendring for å regulere markedsføring av usunn mat og drikke
rettet mot barn og unge. Mange organisasjoner støtter forslaget,
slik som Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet og Barneombudet. Ifølge
Nasjonalforeningen for folkehelsen sine undersøkelser er det stor
oppslutning i befolkningen om å beskytte barn mot reklame for usunn
mat og drikke.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Pasientfokus vil imidlertid
også bemerke at det det har vært negative tilbakemeldinger fra næringsliv
og aktører på selve forskriften. Disse medlemmer registrerer
at forslaget tar utgangspunkt i bransjen sin egen selvregulering, Matbransjens
Faglige Utvalg (MFU). Men selvreguleringen har dessverre ikke oppnådd
gode nok resultater for å beskytte barn. Disse
medlemmer vil påpeke at det selvsagt skal være lov å selge
slik mat og drikke, men at saken og forskriften handler om hvilken
reklame det skal være lov å rette særlig mot barn. Disse
medlemmer registrerer også at forskriften har blitt endret
på en del vesentlige punkt etter høring, som gjør den mindre inngripende
for næringslivet. Det er nå presisert at reglene ikke gjelder for
reklame rettet mot barn, men som er særlig rettet mot barn. Reglene
om plassering av produkter i butikken er ikke tatt med i forskriften.
Reglene om emballasje for produkter som ble foreslått i høringen,
er ikke tatt med i den endelige forskriften. Det er tatt inn unntak
for å bruke varemerker i forbindelse med sponsing, så lenge det
ikke er et varemerke for konkrete produkter som omfattes av produktlisten. Disse medlemmer merker seg også at departementet
skal utarbeide en veileder til forskriften, der næringsdrivende
blir invitert inn i arbeidet med utarbeiding. Disse medlemmer mener
det er viktig at det blir klarhet i detaljene rundt hva forskriften
omfatter, og praktiseringen av reglene. Disse
medlemmer mener det også er viktig å evaluere om forskriften
treffer godt nok, eller om det er utslag og konsekvenser som man
ikke har forutsett at reguleringen vil gi. Da bør det raskt kunne
justeres.
Komiteens medlem
fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet har
vært og er motstandere av den underliggende forskriften, og at det
nå foreslås en sanksjonshjemmel uten at det er gitt tydelige rammer
for hva som er lov og ikke.
Dette medlem mener
det er uklart hvilke produkter som omfattes, eksempelvis hvorvidt
matvarer som inneholder tilsatt sukker, som posteier, kaviar, makrell
i tomat eller leverpostei, med lite eller mye tilsatt sukker eller
søtstoffer, kan falle inn under forbudet, ettersom Helsedirektoratet
har skrevet at «søte pålegg» betyr alle produkter som er tilsatt
sukkerarter eller søtstoffer, uten noen nedre grenseverdi.
Dette medlem viser
til at helse- og omsorgsminister Jan Christian Vestre i Stortingets
spørretime 14. mai 2025 forklarte at eksemplene i forskriftens produktliste
skal forstås som en avgrensning, slik at produkttyper som ikke konkret
fremgår av listen, ikke omfattes av forbudet. Det bidrar i tilfelle
til noe klargjøring på dette punktet, men bør fremgå klart av forskriften.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet viser til at produktlisten i forskriften
bygger på produktlisten utarbeidet at Matbransjens Faglige Utvalg
(MFU). Begrepet «søte pålegg» stammer fra MFUs produktliste. Det
stemmer, som representanten fra Fremskrittspartiet påpeker, at forskriften
ikke fastsetter en grenseverdi for tilsatt sukker i pålegg, det
gjør heller ikke MFUs regler. Disse medlemmer vil
påpeke at forskriften, i motsetning til MFUs produktliste, gir en rekke
eksempler på hva som skal regnes som søte pålegg:
«Søte pålegg, inkludert
-
honning og sjokoladepålegg,
søte nøttebaserte pålegg og andre tilsvarende søte pålegg
-
syltetøy, prim og brunost med tilsatte
sukkerarter eller søtstoff»
Disse medlemmer mener
det er helt tydelig at selv om posteier, kaviar, makrell i tomat
og andre lignende pålegg er tilsatt sukker, så vil de ikke kunne
defineres som søte pålegg. Dette ble bekreftet, som representanten
fra Fremskrittspartiet selv påpeker, av statsråd Jan Christian Vestre
i Stortinget 14. mai 2025.
Komiteens medlem
fra Fremskrittspartiet peker også på at aldersskillet for
målgruppen skaper ytterligere uklarhet – da markedsføring særlig
rettet mot 18-åringer er tillatt, men mot 17-åringer er forbudt, og
det i praksis vil være utfordrende å skille mellom virkemidler som
retter seg mot unge voksne (20–25 +) og eldre ungdom (17–18). Samme
utfordring oppstår ikke mellom unge voksne og yngre ungdom.
Dette medlem vil
peke på at i vurderingen av om markedsføring anses særlig rettet
mot barn, åpner forskriften for en nær helt åpen skjønnsutøvelse
fra tilsynsmyndigheten, særlig ved å bruke ordet «kan» flere ganger.
Momentene som listes i § 4 tredje ledd, er etter ordlyden valgfrie,
og det kan vektlegges andre, ukjente, momenter – ettersom momentene
er noe det «blant annet kan» legges vekt på. I tillegg kommer momentene går
utover vilkåret som skal vurderes – altså hvorvidt markedsføring
«er særlig rettet mot barn». Momentene peker på hvorvidt elementer
i markedsføringen «særlig kan appellere til barn», ikke om de faktisk
gjør det.
Dette medlem mener
det er særlig problematisk at forskriften ikke klart avgrenser hvilke
produkter som omfattes, og hva som regnes som markedsføring «særlig rettet
mot barn». Det fremgår også av høringssvar at kriteriene er skjønnsmessige
og vagt formulerte, og åpner for svært ulik tolkning og håndheving.
Momentene som fremgår av forskriften for å avgjøre om markedsføring
er særlig rettet mot barn, er etter ordlyden valgfrie og åpner for
at andre, ukjente, momenter, kan vektlegges av tilsynsmyndigheten.
Dette medlem viser
videre til at markedsføring som ikke er særlig rettet mot barn,
men mot voksne, likevel forbys dersom markedsføringen forekommer
på en måte som oppfordrer voksne til å kjøpe produktet til barn.
Bestemmelsen ligger utenfor forskriftens formål i § 1, og det er
uklart hva slik oppfordring til voksne betyr i praksis og hvordan
aktørene konkret skal forholde seg til en slik utpreget skjønnsmessig
bestemmelse.
Dette medlem viser
for øvrig til at det er uklart hva som er «ideelle formål» og ikke
etter forskriftens § 5 a, hvor sponsing skal være tillatt, ettersom
det ikke er noen definisjon av begrepet. Videre er det uklart hva som
ligger i unntaket i § 5 b som gjør det ulovlig å bruke sponsors
varemerker som gjelder for konkrete produkter i vedlegg I, ettersom
alle relevante varemerker er knyttet til konkrete produkter – hvilket
er et varemerkes viktigste funksjon.
Dette medlem mener
slike uklarheter, som ikke kan rettes opp ved uttalelser fra regjeringen,
departementet eller i en veileder, gjør at lovforslaget utfordrer både
legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og forutberegnelighetskravet
i EMK art. 7, og disse bestemmelsene brytes ved innføring av overtredelsesgebyr
som sanksjon, som også risikerer å kjennes ugyldig ved rettslig
prøving.