Sammendrag

Barne- og familiedepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 17. juli 1992 nr. 99 om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner (gjeldsordningsloven). Gjeldsordningsloven har som formål å gi skyldnere med alvorlige gjeldsproblemer en mulighet til å få kontroll over sin økonomi gjennom en frivillig eller tvungen gjeldsordning med sine kreditorer.

Proposisjonen følger opp forslagene i departementets høringsnotat 11. oktober 2021 om endringer i gjeldsordningsloven og livsoppholdsforskriften.

Gjeldsordningsloven ble vedtatt i 1992. Loven har fungert godt etter sitt formål, og har vist seg å være et av de viktigste offentlige virkemidlene for å løse gjeldsproblemer i husholdninger. Gjeldsordningsloven har i de 31 årene den har virket, hjulpet over 75 000 personer med en avslutning på deres gjeldsproblemer. Den sosiale og økonomiske situasjonen hos skyldnerne har derimot endret seg siden loven trådte i kraft, med større innslag av sosiale problemer og økt forbruksgjeld i ordningene. Det har vært et økende behov for mer effektive virkemidler og forenklinger av prosessen for skyldnerne. Departementet går derfor inn for en rekke lovendringer som vil effektivisere og forenkle gjeldsordningsprosessen.

Nav-kontorene plikter å bistå skyldner med et forsøk på en frivillig utenrettslig gjeldsordning (egenforsøk) med sine kreditorer, før søknad om gjeldsforhandling kan sendes til namsmannen. Ventetiden for å komme til økonomisk rådgivning er lang flere steder, og arbeidet med egenforsøk er ressurskrevende. Departementet har særlig gjennomgått hvordan kravet til egenforsøk er praktisert, og sett at egenforsøket ikke praktiseres i store deler av landet. Den omstendelige prosessen før namsmannen kan ta en søknad under behandling, foreslås i proposisjonen forenklet slik at kravet til egenforsøk bortfaller helt.

I proposisjonen foreslås også lettelser i forbudet mot at gjeldsordninger ikke kan åpnes mer enn én gang. Praksis har vist seg å være for streng. Departementet mener det fremdeles skal være en terskel for å få gjeldsordning flere ganger, men det bør være et skille ved vurderingen av om gjeldsforhandling skal åpnes mellom de som faktisk har gjennomført gjeldsordning, men har fått gjeldsproblemer på nytt, og de som fikk opphevet den forrige gjeldsordningen, og søker på nytt uten at tidligere gjeld er slettet. Bortfall av egenforsøk og flere søknader om gjeldsordning for andre gang vil føre til noe merarbeid for namsmannen.

Videre går departementet inn for lovendringer som tar sikte på å forbedre skyldnerens evne til å gjennomføre ordningen. Risiko for mislighold og behov for endringer i ordningen øker utover i gjeldsordningsperioden. Flest endringssaker inntreffer etter tre år inn i ordningen. En oppmyking av hovedregelen om gjeldsordningsperiodens lengde for sosialt utsatte skyldnere, vil øke sannsynligheten for gjennomføring av gjeldsordningen. En annen fordel er at kortere ordninger i slike tilfeller vil avlaste namsmyndighetene og Nav-kontor med endringssaker og oppfølging av skyldnere i gjeldsordningsperioden.

Namsmannen vil også få betydelige ressursbesparelser ved innføring av en preklusjonsregel for krav fra finansforetak og foretak som driver inkassovirksomhet. Preklusjon vil si at kravet faller bort dersom det ikke blir meldt innen den kunngjorte fristen. Det forventes en betydelig nedgang i andelen endringssaker som følge av forslaget.

Forslag om bortfall av etterperioden på to år fastsetter et grunnleggende prinsipp om at en gjeldsordning skal være et endelig oppgjør. Økonomisk betyr opphevelse av etterperioden lite for kreditorene.

Forslag om en oppmyking av gjeldsordningsperioden ved sosiale forhold får betydning for dividendebetalingen til kreditorene. Det har for departementet vært nødvendig å gjøre en grundig vurdering av lovforslagenes økonomiske og administrative konsekvenser for namsmyndigheten, samt andre samfunnsøkonomiske konsekvenser.

Departementet fremmer i proposisjonen fem sentrale endringsforslag fra høringsnotatet, i tillegg til forslag til noen mindre materielle endringer i regelverket.

Det foreslås også innføring av en avvisningsgrunn i forbrukerklageloven § 9 som gjelder tilsynets plikt til å avvise en klage dersom pliktig gebyr ikke er innbetalt.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Åse Kristin Ask Bakke, Mona Nilsen og Torstein Tvedt Solberg, fra Høyre, Turid Kristensen og fungerende leder Tage Pettersen, fra Senterpartiet, Margrethe Haarr og Åslaug Sem-Jacobsen, fra Fremskrittspartiet, Silje Hjemdal, fra Sosialistisk Venstreparti, Kathy Lie, og fra Venstre, Naomi Ichihara Røkkum, viser til at Barne- og familiedepartementet legger frem proposisjon med forslag til endringer i gjeldsordningsloven med det formål å effektivisere og forenkle gjeldsordningsprosessen. Gjeldsordningsloven ble vedtatt i 1992 og er siden revidert i 2002 og i 2014. Bakgrunnen for endringsforslagene er blant annet at den økonomiske og sosiale situasjonen hos skyldnerne har endret seg. Man ser i dag en økning i sosiale problemer og økt andel forbruksgjeld. Samtidig ser man at det er behov for mer effektive virkemidler og forenkling av prosessen for skyldnere for å redusere saksbehandlingstid og gjøre det enklere for skyldnere å komme i gang med en gjeldsordning og gjennomføre den.

Komiteen viser til at komiteen avholdt åpen høring med to aktører, og at det i tillegg kom ett skriftlig innspill. I tillegg har forslag om endringer i gjeldsordningsloven vært på omfattende høring med mange instanser før det ble fremlagt for Stortinget.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Fremskrittspartiet, viser til at departementet mottok mange innspill og har i proposisjonen valgt å legge frem fem sentrale endringsforslag, samt noen mindre materielle endringer i regelverket. Flertallet viser til at det foreslås at kravet til egenforsøk bortfaller helt, og mener dette er positivt, da arbeid med egenforsøk er ressurskrevende og ventetiden for økonomisk rådgivning hos Nav er lang flere steder. Det foreslås også lettelser i forbudet mot at gjeldsordninger ikke kan åpnes mer enn en gang fordi praksis har vist seg å være for streng. Det er stor støtte for en oppmykning av regelverket hos høringsinstansene, samtidig som det advares mot at det blir for enkelt, slik at reglenes preventive effekt blir mindre. Det kan være gode grunner til at noen kommer i alvorlige gjeldsproblemer flere ganger i løpet av livet. Namsfogden i Oslo, Asker og Bærum mener det derfor kan være gode grunner til å innvilge gjeldsordning på nytt selv om forholdene ikke anses å være særegne. Alternativet kan fort bli et livslangt økonomisk uføre som hverken skyldner, kreditorene eller samfunnet er tjent med. Departementet foreslår også endringer som skal gjøre det enklere for skyldnere å gjennomføre gjeldsordningen. Blant annet foreslås det en oppmykning av hovedregelen om gjeldsordningsperiodens lengde for sosialt utsatte skyldnere, da man har sett at risikoen for mislighold og behov for endringer øker utover i gjeldsordningsperioden. En kortere ordning vil øke sannsynligheten for gjennomføring. Det foreslås også en preklusjonsordning for krav fra finansforetak og foretak som driver inkassovirksomhet, som vil bety at kravet faller bort dersom det ikke er meldt inn innen den kunngjorte fristen. Dette forventes å gi en betydelig reduksjon av endringssaker. Det fremmes også et forslag om bortfall av etterperioden på to år, noe som fastsetter et prinsipp om at en gjeldsordning skal være et endelig oppgjør.

Flertallet mener de foreslåtte endringen er hensiktsmessige og vil støtte opp om forenkling og effektivisering som hjelper mennesker som sliter med uhåndterbar gjeld til å få raskere hjelp. Dette er viktig for den enkelte skyldner, men også spesielt viktig i familier med barn som påvirkes negativt av en ustabil økonomisk familiesituasjon.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at gjeldsordningsloven har fungert godt etter sitt formål, og har vist seg å være et av de viktigste offentlige virkemidlene for å løse gjeldsproblemer i husholdninger. Gjeldsordningsloven har i de 31 årene den har virket, hjulpet over 75 000 personer med en avslutning på deres gjeldsproblemer.

Dette flertallet er særlig opptatt av at økonomiske utfordringer i stor grad henger sammen med levekårsproblemer som arbeidsledighet, uførhet, lav utdanning og lav inntekt. Dette flertallet mener derfor at det er svært viktig at man har et fleksibelt system som hensyntar flere årsaker til gjeldsproblemer. Det er også viktig for et velferdssamfunn at det finnes gode hjelpetiltak når de økonomiske problemene blir uoverstigelige. En tilgjengelig gjeldsordningslov er et slikt tiltak.

Et tredje flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er derfor svært glade for at regjeringen i denne saken legger fram flere forslag til forbedringer i gjeldsordningsloven. Dette flertallet trekker særlig fram at man i lovforslaget foreslår å fjerne kravet til egenforsøk, da dette er både tidkrevende og byråkratisk. Dette flertallet støtter å fjerne dette kravet. Dette flertallet legger også vekt på viktigheten av at man endrer loven slik at man kan få gjeldsordning flere ganger.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre støtter de foreslåtte endringene i gjeldsordningsloven som vil bidra til effektivisering og forenkling av gjeldsordningsprosessen. Disse medlemmer viser til at departementet peker på at det er viktig å opprettholde en forståelse av at en gjeldsordning ikke skal være en lettvint løsning, og at dette skal være siste utvei når andre tiltak ikke har nyttet. Disse medlemmer viser til at det er til dels stor støtte for oppmykning av regelverket blant høringsinstansene, men blant annet fra kreditorers hold blir også regelens preventive effekt trukket frem som et viktig hensyn som bør ivaretas. Disse medlemmer er enige i at det fremdeles må legges vekt på den alminnelige rettsfølelse og at en gjeldsordning ikke må oppfattes som støtende i seg selv. Det er derfor viktig at dette tillegges vekt i praktiseringen av regelverket, ikke minst når det gjelder lettelser i forbudet mot at gjeldsordninger ikke kan åpnes mer enn én gang og for oppmykningen av hovedregelen om gjeldsordningsperiodens lengde for sosialt utsatte skyldnere.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet merker seg at departementet i liten grad har tatt hensyn til kritiske høringsinnspill. Det er riktig at intensjonen i forslaget er ukontroversiell, men det er allikevel flere punkter som det rettes kritikk mot. Dette medlem mener at dagens ordning i utgangspunktet er generøs nok for de som omfattes av den. Det er derfor nødvendig å se endringsforslag som muligheter til å bevare balansen i dagens ordning med hensiktsmessige forbedringer i hvordan ordningen fungerer. Flere av de foreslåtte endringer går muligens for langt i å forrykke denne balansen.

Egenforsøk

Dette medlem mener at det kan virke støtende på alle dem som sliter med gjeld og gjeldsrenter at noen andre skal få slette sin gjeld etter enda kortere tid enn fem år, endog uten en gang å måtte forsøke å avtale en frivillig gjeldsordning. At dagens ordning fungerer dårlig i mange tilfeller, kan skyldes lav prioritering og dårlige rutiner hos Nav. Det synes også som om Nav ikke har god nok kapasitet og at gjeldsrådgivning derfor er overbelastet. Gjeldsrådgivningstjenesten bør styrkes, slik at det blir enklere å komme i konstruktiv kontakt med rådgiverne. Det er også et potensial for å i større grad få kreditorene med i kartleggingsprosessen eller utarbeidelsen av forslaget. Ved relativt enkle midler kan organiseringen av den økonomiske rådgivningen effektiviseres og dermed styrke løsningsgraden for skyldnere. Dette medlem mener egenforsøket har en tydelig egenverdi, og derfor ikke bør nedprioriteres slik regjeringen foreslår, men heller styrkes. Dette medlem vil derfor beholde § 1-3 annet og tredje ledd i gjeldsordningsloven, og vil stemme imot forslaget om opphevelse.

Gjeldsordning mer enn en gang

Dette medlem merker seg at regjeringen foreslår en begrenset adgang til å få gjeldsordning mer enn en gang. Dette skal kun være for de som har gjennomført en gjeldsordning tidligere, men ikke de som søker på nytt uten at tidligere gjeld har blitt slettet. Det er et godt prinsipp at skyldneren er innforstått med at man som hovedregel kun oppnår gjeldsordning en gang, og at dette antas å ha preventiv effekt. Dette medlem mener at dagens unntaksordning dekker det behovet som beskrives. Det er derfor ingen grunn til å utvide unntaksordningen. Dette medlem vil derfor beholde § 1-4 tredje ledd i gjeldsordningsloven slik bestemmelsen lyder i dag, og vil stemme imot lovforslaget.

Varighet

Dette medlem merker seg at regjeringen foreslår en oppmykning av regelen om fem års gjeldsordning, slik at det i enkelte tilfeller (for sosialt utsatte skyldnere) innføres en mulighet til tre års gjeldsordning. Det vises også til at det i dag fastsettes flere gjeldsordninger med mer enn fem års varighet enn de som fastsettes kortere.

Dette medlem viser til at det i noen tilfeller kan øke gjennomføringsevnen å redusere gjeldsordningen til tre år. At det også skal føre til mindre press på Nav og namsmyndighetene er mindre viktig, da det eventuelt er irrelevant for hensikten med gjeldsordningsloven.

Preklusjon

Dette medlem forutsetter at profesjonelle kreditorer klarer å forholde seg til preklusiv frist for anmelding innen frist. Samtidig mener dette medlem at krav som fremkommer av gjeldsregisteret, ikke skal omfattes av preklusivitet, da dette allerede er innmeldt og kjent. Ved å få «alle kort på bordet» vil både kreditorer og skyldnere kunne få bedre oversikt på et tidligere tidspunkt. Det vil gi mer forutsigbarhet for alle parter, og større mulighet for at gjeldsordningen blir gjennomført.

Etterperiode

Dette medlem merker seg at regjeringen foreslår bortfall av etterperioden på to år. Hovedargument er at ressurssterke personer klarer å «tilpasse seg». Dette medlem mener det vil kunne oppleves som støtende at personer som mottar større beløp kort tid etter en gjeldsordningsperiode, ikke skal måtte betale det tilbake til kreditor. Dette medlem vil derfor beholde § 6-2 fjerde ledd i gjeldsordningsloven, og vil stemme imot forslaget om opphevelse.

Næringsgjeld

Dette medlem mener at skillet mellom ulik type gjeld er kunstig. I en del tilfeller kan det også være vanskelig å definere hva som er næringsgjeld og hva som er personlig gjeld. I sitt høringssvar til departementet uttaler Namsfogden i Bergen:

«I de tilfeller næringsvirksomheten er levedyktig og kan fortsette en sunn drift og skyldner kan betjene sine økonomiske forpliktelser, vil det være i samfunnets, skyldners og kreditorenes interesse at næringsvirksomheten ikke avvikles.»

og:

«Vest PD har visse betenkeligheter hva gjelder namsmannens kompetanse og ressurser ved eventuell behandling av saker som omfatter fortsatt drift av næringsvirksomhet. Etter reglene i konkursloven opprettes det en gjeldsnemnd som skal ivareta blant annet berørte arbeidstakere og en revisor som skal gjennomgå skyldners regnskap og forretningsførsel.»

Dette medlem mener det derfor er gode grunner til å utrede nærmere om all gjeld skal likestilles i gjeldsordningen.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sende et forslag til endring i gjeldsordningsloven på høring, der personlig ansvar for gjeld som stammer fra næringsforhold, likestilles med annen gjeld, uansett kreditor, inkludert Skatteetaten.»

Evaluering

Dette medlem mener at de foreslåtte endringer bør evalueres etter to år.

Komiteen viser til komiteens åpne høring og innspill fra Kirkens Bymisjons rettshjelpstiltak Ung rettshjelp og Gatejuristen. Høringsinstansen understreker hvor viktig det er at barnets beste legges til grunn i alle saker der barn er berørt, inkludert i saker om gjeldsordning, hvor vedtak kan ha betydelig innvirkning på barna til søkeren.

Komiteen er enig og vil understreke at Barnekonvensjonens artikkel 3 og Grunnloven § 104 uttrykker en klar forpliktelse til å vurdere barnets beste. Det er uheldig dersom dette ikke vektlegges tilstrekkelig i saker som omhandler foreldres økonomi, slik høringsinstansen opplyser om at de erfarer.

Komiteen vil understreke at kravet til å vurdere barnets beste gjelder uavhengig av om kravet er listet opp i særlovgivningen eksplisitt eller ikke. Det er derfor en forutsetning at vedtak om gjeldsordning også skal ta hensyn til barnets beste i de tilfeller hvor søker om gjeldsordning har barn. Det skal ikke herske tvil om at det for komiteen er klart at namsmyndighetene i alle slike saker skal drøfte hvordan vedtak slår ut for barn, og at barnets beste må vektlegges når vedtak fattes.

Videre vil komiteen vise til at ytelser som er øremerket barn, må vurderes særskilt i denne sammenheng. Barnetrygden, som har som formål å dekke utgifter knyttet til forsørgelse av barn, jf. barnetrygdloven § 1, er et eksempel på ytelse som ved å beregnes som en del av inntektsgrunnlaget hos en som søker om gjeldsordning, vil kunne ramme barnet i strid med barnets beste. Tilsvarende vil dette ramme barnet dersom barnetrygden havner hos kreditorer, og vil derfor være noe namsmyndighetene er forpliktet til å ta med i vurderingen når vedtak om gjeldsordning fattes.

Komiteen vil videre påpeke at dersom det viser seg at praksis hos namsmyndighetene varierer stort når det kommer til hvordan barnets beste vurderes i slike saker, så påhviler det regjeringen et ansvar å sørge for at det gis nødvendig veiledning og eventuelt utformes retningslinjer.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at barnetrygden er et avgjørende og viktig tilskudd til familier som har barn, men som langt fra dekker hele kostnaden ved å ha barn. Tilsvarende dekker ikke satsene per barn i gjeldsordningen hele kostnaden det er å ha barn. Dette medlem viser til at regjeringspartiene og Sosialistisk Venstreparti i forhandlinger har blitt enige om at barnetrygden skal unntas fra satsene for sosialtjenester, og mener det er naturlig at dette også innføres for livsoppholdssatsene.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at barnetrygden unntas fra beregning av livsoppholdssatsene som benyttes i gjeldsordningsprosessen, uten at det fører til reduserte satser for barnetilleggene i ordningen.»

Dette medlem viser til at det under høringen kom innspill om at det er naturlig at barns beste legges til grunn i arbeidet med gjeldsordninger. Barn i familier med store økonomiske utfordringer er sårbare, og har behov for ekstra vern og tilpasning. Barn har ulike behov til ulike tider som kan påføre familien utgifter utover det vanlige. For eksempel kan noen barn trenge briller eller tannregulering, eller barnet skal konfirmeres og det er viktig å markere dagen.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et forslag til lovendring som sikrer at barns beste tas inn som et grunnleggende premiss i formålsparagrafen til gjeldsordningsloven.»

Dette medlem viser til at selv om det står i sentralt lovverk at barns beste skal legges til grunn i alle saker hvor barn er berørt, så er det ikke det sentrale lovverket en saksbehandler i en offentlig etat forholder seg til i sitt daglige virke. Saksbehandlere forholder seg som regel til gjeldende lovgivning på sitt saksfelt til daglig. Dette medlem mener derfor det er vesentlig at vurdering av barns beste fremkommer i alle relevante lover hvor barn blir berørt, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang av hvilke lover det er naturlig å legge inn barns beste som en del av formålet, som for eksempel sosialtjenesteloven, og komme tilbake til Stortinget med egen sak.»

Komiteen viser til at det i proposisjonen også diskuteres behov for teknologinøytralitet og digitalisering. Gjeldsordningsloven inneholder ingen regler om elektronisk kommunikasjon eller annen digitalisert eller automatisert saksbehandling. De som søker gjeldsordning i dag, må laste ned et komplisert skjema som fylles ut og sendes per post. Både Sverige og Danmark har åpnet for digital søknadsprosess. Departementet antar at det vil være en betydelig fordel om søknaden kunne leveres elektronisk og søknadsprosessen videre kunne digitaliseres. Departementet bemerker at selv om det opprettes en digital søknadsprosedyre, må det finnes alternativer for de som ikke har mulighet til å bruke digitale tjenester. Det vises til at flere prosesser kan forenkles med digitale løsninger og at det vil være hensiktsmessig i dagens digitale samfunn og i fremtiden. Samtidig problematiseres det at mange vurderinger baseres på svært private opplysninger og skjønnsmessige vurderinger, og at det er viktig at skyldnerens rettigheter ivaretas i en digitaliseringsprosess. Departementet viser til at det er viktig med et teknologinøytralt regelverk. Det foreslås derfor en adgang til å levere søknaden elektronisk og presiseres at en skriftlig erklæring også kan leveres elektronisk. Det foreslås også endring slik at kunngjøring av åpninger av gjeldsforhandlinger skal gjøres elektronisk i Brønnøysundregistrenes kunngjøringsportal i stedet for Norsk Lysningsblad. Andre steder i lovteksten er adgangen til elektronisk kommunikasjon presisert for å oppklare eventuelle uklarheter om at skriftlighet forutsetter papir.

Komiteen viser til at det også foreslås innføring av en avvisningsgrunn i forbrukerklageloven § 9. I forbrukerklageloven § 14 andre ledd står det at en klage skal avvises hvis saksbehandlingsgebyr ikke er innbetalt. Mens dette ikke er tatt inn i § 9 om Forbrukertilsynets grunner til at saker skal avvises. Departementet bemerker at denne manglende avvisningsgrunnen neppe vil ha noen betydning i praksis ettersom det allerede er innført gebyr og verdigrenser for klagebehandling for å begrense omfanget av klagesaker som gjelder små verdier. Avvisningsgrunnen foreslås likevel innført for at bestemmelsen skal være i harmoni med avvisningsgrunnen som gjelder for Forbrukerklageutvalget.