Sammendrag

Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av grunnlovsforslagene avholdt komiteen 30. mars 2023 et internt seminar i samarbeid med Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). Innledere på seminaret var direktør i NIM Adele Matheson Mestad, assisterende direktør i NIM Gro Nystuen, førsteamanuensis ved UiO Anine Kierulf og professor ved UiO Benedikte Moltumyr Høgberg.

Komiteen har videre mottatt skriftlige innspill gjennom en åpen invitasjon som ble publisert på stortinget.no 20. september 2023. Høringsfristen ble først satt til 1. november 2023, men senere utsatt til 1. februar 2024. Ved fristens utløp hadde det kommet inn om lag 80 innspill, hvorav flere likelydende. De aller fleste var kortfattede meningsytringer fra privatpersoner som var imot derogasjon av menneskerettigheter i Grunnloven.

Komiteen har også mottatt innspill fra relevante fagmiljøer som Regjeringsadvokaten, Justis- og beredskapsdepartementet, Den norske dommerforenings fagutvalg for menneskerettigheter, Norges institusjon for menneskerettigheter, professor i rettsvitenskap, Morten Walløe Tvedt, professor Marius Emberland, samt fra følgende ni vitenskapelig ansatte ved Institutt for offentlig rett ved Det juridiske fakultet, UiO: professor Benedikte Moltumyr Høgberg, professor Anne Kjersti Befring, professor Christoffer Conrad Eriksen, professor Alf Petter Høgberg, professor Malcolm Langford, professor Anders Løvlie, stipendiat Torkell Sætervadet, stipendiat Ole Boye og stipendiat Lucy Furuholmen.

Flere av høringsinstansene var positive til å grunnlovfeste derogasjon, men hadde betenkeligheter knyttet til utformingen av forslaget til bestemmelsen. Det ble blant annet vist til at unntakene ikke er bredt nok angitt og at kriteriene i vurderingene ikke er presist formulert. Stortinget ble anbefalt å utarbeide et nytt forslag til grunnlovsbestemmelse om derogasjon.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) ga i sin høringsuttalelse innspill til presiseringer komiteen kan gi gjennom sine merknader i saken.

Regjeringsadvokaten fant det ikke naturlig å ha noe synspunkt på ønskeligheten av eller behovet for å grunnlovfeste en derogasjonshjemmel, med sikte på mulig bruk i en fremtidig krigs- eller krisesituasjon, men uttalte at begge de alternative forslagene til derogasjonshjemmel i § 113 b byr på utfordringer. Det ble vist til at forslaget som bygger på Lønning-utvalget, inneholder vilkår som avviker fra EMK og SP, og hvis nærmere innhold ikke er forklart, mens forslaget som er basert på formuleringen fra Norges institusjon for menneskerettigheter (forslag 34 alternativ 1), har fått en regelteknisk utforming som gjør bestemmelsen vanskelig tilgjengelig.

Justis- og beredskapsdepartementet uttalte seg ikke om hvorvidt det bør innføres en derogasjonshjemmel i Grunnloven, men belyste enkelte tolkningsspørsmål og regeltekniske spørsmål som de foreliggende forslagene reiser.

Departementet påpekte i likhet med Regjeringsadvokaten at det når det gjelder forslaget som bygger på Lønning-utvalget, synes noe uklart om terskelen for derogasjon og nødvendighetskravet samsvarer fullt ut med derogasjonsbestemmelsene i EMK og SP. Når det gjelder forslag 34 alternativ 1, ble det vist til at forslaget reiser enkelte regeltekniske spørsmål. Innholdsmessig er bestemmelsen vanskelig tilgjengelig som følge av at den består av fire leddsetninger, og ved at rettighetene det ikke kan derogeres fra, fremgår av to setninger.

Høringsuttalelsene er publisert under kontroll- og konstitusjonskomiteens side på stortinget.no.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kari Henriksen, Frode Jacobsen og Kirsti Leirtrø, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, fra Venstre, Grunde Almeland, og fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, viser til at det er fremmet to grunnlovsforslag som gjelder en ny Grunnloven § 113 b, alternativt § 113 a, om derogasjon i Grunnloven, henholdsvis forslag 34 og forslag 37.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at forslaget grunnlovfester en bestemmelse som regulerer når og hvordan enkelte menneskerettigheter kan fravikes dersom det oppstår en nødstilstand som truer riket. Denne muligheten eksisterer allerede på ulovfestet grunnlag gjennom den konstitusjonelle nødretten. En grunnlovfesting av rammene for en slik konstitusjonell nødrett vil sikre klarere regler for når og hvordan menneskerettighetene kan fravikes, slik at den ulovfestede konstitusjonelle nødretten ikke kan benyttes for å undergrave menneskerettighetene dersom det oppstår en nødtilstand som truer riket.

Flertallet viser til at en derogasjonsbestemmelse blant annet er foreslått av Menneskerettighetsutvalget i Dokument 16 (2011–2012) side 90 flg. Etter Menneskerettighetsutvalgets syn burde grunnlovsbestemmelsen slå fast at enkelte rettigheter er av en slik karakter at de aldri kan fravikes. Dette har sammenheng med at unntak fra enkelte bestemmelser vil representere et så fundamentalt angrep på menneskeverdet og rettsstaten at ingen situasjoner kan berettige at det besluttes å gjøre unntak fra disse rettighetene. Flertallet viser til at det derfor blir foreslått å ta inn et tillegg til derogasjonsadgangen, der det presiseres hvilke bestemmelser i Grunnloven som aldri kan fravikes.

Flertallet peker på at da man vedtok menneskerettighetskonvensjonene i tiårene etter annen verdenskrig, erkjente man at ulovfestet nødrett lett kunne undergrave borgernes rettigheter. Flertallet viser til at dette var nettopp grunnen til at man vedtok derogasjonsbestemmelser. Disse reglene sier at i visse krisesituasjoner kan statene fravike menneskerettigheter, men bare på bestemte og strenge vilkår og bare noen av menneskerettighetene. Man ønsket altså å sørge for at statene hadde foretatt betryggende vurderinger av disse grunnleggende spørsmålene før en eventuell krise inntraff. Derogasjon ble innlemmet i menneskerettighetsregimene for å begrense statenes potensielle tilsidesettelse av menneskerettigheter gjennom nødrettstiltak.

Flertallet mener Grunnloven også under endrede politiske rammebetingelser skal sikre gjennomføring av rettsstatsprinsipper og menneskerettigheter. Flertallet mener videre at grunnlovfesting av derogasjonsadgangen vil skape et sterkere bolverk mot mulig nedbygging av demokrati og rettsstatsprinsipper. Det vil gi klare politiske og rettslige rammer for hva som kan og ikke kan gjøres når krisen først er ute. I dagens situasjon er det liten grunn til bekymring, men forholdene kan endres. Flertallet viser i denne sammenheng til at i en utredning fra 1953 til Stortinget understreket professor Frede Castberg at «Det ligger i dagen at prinsippet om den konstitusjonelle nødrett innebærer en stor fare for misbruk».

Flertallet viser til at dersom en derogasjonsbestemmelse ikke grunnlovfestes, er det opp til domstolene å innfortolke hva som er rammene for den konstitusjonelle nødretten. Ut fra forutberegnelighets- og tilgjengelighetshensyn er dette ikke en ideell løsning. Den står også i motstrid til et av Stortingets uttalte mål med grunnlovsreformen i 2014 – nemlig at de mest sentrale elementer i vår statsrett bør fremgå av Grunnloven selv.

Flertallet viser til Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) i et brev til daværende leder av justiskomiteen, Lene Vågslid, støttet å innta bestemmelser om derogasjon i Grunnloven. Flertallet viser videre til NIM sitt høringsinnspill til komiteen, der de ønsker presiseringer i komiteens merknader for å gjøre forslagene mer presise. Flertallet er enig med NIM i dette og vil understreke at forslaget legger opp til å følge ulovfestet konstitusjonell rett, hvilket vil si at det må være Stortinget som treffer beslutning om derogasjon, jf. prinsippene i beredskapsloven §§ 1 til 3, men at denne kompetansen, i henhold til konstitusjonell nødrett, kan tilfalle regjeringen hvis Stortinget er forhindret fra å møtes, jf. prinsippene i beredskapsloven §§ 1 til 3. Flertallet viser til at forslaget setter opp materielle skranker for hvilke rettigheter som kan fravikes, og i hvilke situasjoner, men ikke sier noe nærmere om hvor kompetansen til å derogere skal ligge. Flertallet vil derfor presisere at kompetansespørsmålet må avgjøres i henhold til ulovfestet konstitusjonell rett inklusive konstitusjonell nødrett, som innebærer at fravikelser fra rettigheter i kapittel E må besluttes av Stortinget. Kun i tilfeller hvor Stortinget er forhindret fra å møtes, vil derogasjon kunne besluttes av regjeringen. Ordlyden i forslaget om at fravikelser kun kan skje i den «utstrekning situasjonen gjør det strengt nødvendig» innebærer at fravikelsene må opphøre med en gang situasjonen ikke lenger krever det. Dette gjelder uavhengig av om det er Stortinget eller regjeringen som har vedtatt derogasjon.

På denne bakgrunn anbefaler flertallet at grunnlovsforslag 34, alternativ 2, bifalles:

«Ny § 113 b skal lyde:

Ved nødstilstand som truer riket, skal menneskerettighetene i denne grunnlov sikres ved at enhver fravikelse skal kunngjøres av statens myndigheter, at fravikelser kun skal forekomme i den utstrekning situasjonen gjør det strengt nødvendig, og at §§ 16 første punktum, 93 og 96 aldri skal fravikes. Tilsvarende gjelder for § 97 i spørsmål om straff.

–

Ved naudtilstand som trugar riket, skal menneskerettane i denne grunnlova tryggjast ved at kvart fråvik skal kunngjerast av dei statlege styresmaktene, at fråvik berre skal skje i den mon stoda gjer det strengt naudsynt, og at det aldri skal vikast av frå §§ 16 fyrste punktumet, 93 og 96. Tilsvarande gjeld for § 97 i spørsmål om straff.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet viser til at Grunnloven historisk har vist seg som et sterkt og godt fundament for lovtolkning gjennom kortfattede og klart uttrykte formuleringer knyttet til hovedprinsipper. Denne lovteknikken har gitt rom for tolkning og utfylling, uten at hovedprinsippet er tapt av syne.

Disse medlemmer har sympati med tanken bak forslagene til nye bestemmelser om derogasjon. Disse medlemmer mener likevel de innvendinger som er kommet fra faglig hold, tilsier at forslagene ikke bør vedtas i den form de nå har.

Disse medlemmer viser til at forslagene vil bryte med en grunnlovstradisjon med klart uttrykte grunnprinsipper og som understreker Grunnloven som «lex superior», altså en lov av høyere trinnhøyde enn ordinær lovgivning. Disse medlemmer frykter den utilsiktede virkningen kan bli at unntaksbestemmelsene kan svekke borgernes rettigheter der Grunnlovens idé er å gi dem konstitusjonelt vern.

Disse medlemmer vektlegger de innspillene som er kommet fra både Justis- og beredskapsdepartementet, Regjeringsadvokaten og akademiske miljøer.

Disse medlemmer viser til Regjeringsadvokatens høringsinnspill til komiteen datert 13. februar 2024, der det fremgår:

«Videre mener vi at begge de alternativene forslagene til derogasjonshjemmel i § 113b byr på utfordringer. Lønning-utvalgets forslag inneholder vilkår som avviker fra EMK og SP, og hvis nærmere innhold ikke er forklart. Forslaget som bygger på formuleringen til Norges institusjon for menneskerettigheter har fått en regelteknisk utforming som gjør bestemmelsen vanskelig tilgjengelig.»

Disse medlemmer viser videre til innspill fra seks professorer og tre stipendiater ved Institutt for offentlig rett ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo:

«Vår konklusjon er at dagens to forslag ikke er gode nok til å regulere krig og kriser. De lider av betydelige svakheter som gjør at de ikke i tilfredsstillende grad demmer opp for misbruk, enten misbruket har sitt utspring i dårlige eller gode intensjoner. Derogasjon fra menneskerettigheter kan aldri alene løse en krise, enten krisen er krig, pandemi, jordskjelv eller mangel på basisvarer som mat, vann, legemidler og elektrisitet. Derogasjon er utelukkende ett av mange virkemidler som i noen situasjoner kan ha en positiv effekt på krisehåndteringen. Vår tids utfordringer med krig, økonomiske nedgangstider, klimaendringer, færre og svekkede demokratier, migrasjon, kunstig intelligens og økt overvåking, vil kunne bidra til at selv mindre kriser (som for eksempel et for dårlig utbygd helsevesen) kan friste myndighetene til å fravike menneskerettighetene, for på den måten å skape et handlingsrom på kort sikt. På lengere sikt kan dette bli dyrkjøpt for landet, for demokratiet og for rettsstaten, både fordi prinsippene i Grunnloven svekkes og fordi befolkningen får redusert tillit og lojalitet til myndighetene.»

Og:

«Vår vurdering er altså at det vil være bedre å videreføre dagens situasjon med ikke-regulering i Grunnloven og overlate de rettslige vurderinger til den nåværende sedvanebaserte konstitusjonelle nødrett fremfor å vedta en svak regulering i Grunnloven. En svak regulering øker faren for misbruk.»

Disse medlemmer anbefaler på bakgrunn av de klare advarslene som er kommet fra fagmiljøer med stor autoritet, at grunnlovsforslag 34, begge alternativer, og 37 ikke bifalles.