1.1 Innledning

Folketrygden utgjør en hovedpilar i velferdsstaten og er det bærende elementet i det samlede pensjonssystemet. Det grunnleggende formålet er å gi den enkelte økonomisk og sosial trygghet når det ikke lenger kan forventes at man kan forsørge seg selv ved eget arbeid. Pensjonssystemet må sikre en trygg og verdig alderdom for alle, og befolkningen må ha tillit til at systemet også i fremtiden vil innfri sine pensjonsløfter. Regjeringen mener det er avgjørende at hovedelementene i pensjonsreformen ligger fast for at systemet også i fremtiden skal kunne gi økonomisk og sosial trygghet. Det er behov for tiltak som styrker den sosiale bærekraften fremover, samtidig som dette må avveies mot den økonomiske bærekraften.

Folketrygdens alderspensjon skal ivareta målet om trygghet både i form av en grunnsikring og en standardsikring. Grunnsikringen innebærer at alle er garantert et minstenivå på inntekten som pensjonist. Sammen med skattesystemet bidrar dette til sosial omfordeling og til å sikre gode levekår for alle. Dette er hensyn som står sentralt i den norske velferdsmodellen, og som har bred politisk oppslutning. Samtidig må pensjonssystemet stimulere til arbeidsdeltaking. Dette ivaretas av standardsikringen, som innebærer at pensjonen skal stå i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt. Når den enkelte får pensjonsmessig uttelling for arbeid, bidrar det også til å opprettholde legitimiteten og betalingsviljen for folketrygdens alderspensjon som bærebjelken i det samlede pensjonssystemet. Det er bred politisk enighet om at personer som har vært i jobb skal ha en høyere pensjon enn de som ikke har det.

Pensjonsreformen har vært nødvendig for å sikre fortsatt god pensjon for kommende generasjoner. Arbeidskraften er vår klart viktigste ressurs, og et viktig mål med pensjonsreformen er å stimulere til lengre yrkeskarrierer. Yrkesaktiviteten i eldre aldersgrupper har økt etter reformen i 2011, i tråd med målsettingen, selv om også andre forhold har bidratt til dette. Pensjonsreformens langsiktige hovedmålsetting er å styrke pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem, er det viktig at reformens hovedprinsipper ligger fast. Det forutsetter at systemet har bred politisk oppslutning over tid.

Forslag i stortingsmeldingen følger opp forslag fra Pensjonsutvalget som ble nedsatt for å evaluere pensjonsreformen som ble innført i 2011. Utvalget fikk i oppdrag å beskrive pensjonssystemet og evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås. Videre skulle utvalget se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft.

Pensjonsreformen ble innledet med nedsettelsen av en bredt sammensatt Pensjonskommisjon. Reformen ble vedtatt etter to brede forlik i Stortinget. Viljen og evnen til å søke slike brede, langsiktige løsninger er en styrke ved vårt felleskap. Pensjonsutvalget, satt ned av regjeringen Solberg i juni 2020, hadde en tilsvarende sammensetning som Pensjonskommisjonen. Pensjonsutvalget viser selv til at deres tilrådinger er ment som et innspill til et nytt bredt pensjonsforlik.

Pensjonsutvalget er samstemte i de fleste vurderingene og står samlet bak de fleste forslagene. I oppfølgingen av utvalgets arbeid har regjeringen lagt vekt på å bygge videre på dette, med sikte på å befeste den tverrpolitiske oppslutningen om pensjonsreformen. Forslag til endringer som skisseres i meldingen er ment som et grunnlag for et nytt bredt pensjonsforlik.

Pensjonsbeslutninger er langsiktige. Beslutninger om pensjonsregler som tas i dag, vil ofte først få virkning på lengre sikt. Langsiktigheten tilsier at konsekvenser av systemendringer bør vurderes nøye. Samtidig er samfunnet i konstant utvikling, noe som tilsier at det jevnlig vil være behov for å oppdatere kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for pensjonsreformen. Flere av Pensjonsutvalgets tilrådinger er betinget av at det følges med på utviklingen fremover. Videre peker utvalget på at det kan være hensiktsmessig med jevnlige, brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet. Pensjonsutvalgets vurdering støttes, slike evalueringer kan bidra til økt stabilitet og til å forebygge hyppige justeringer som gjennomføres uten at de langsiktige konsekvensene er belyst. Pensjonssystemet er komplisert, og endringer i én del av systemet kan ha utilsiktede konsekvenser for andre deler. Det er derfor viktig at endringer gjøres på bakgrunn av vurderinger av hvordan det vil påvirke helheten i pensjonssystemet på kort og lang sikt, for å ivareta både den sosiale og den økonomiske bærekraften.

1.2 Høring

Pensjonsutvalgets utredning ble sendt på høring 20. juni 2022, med frist 21. oktober 2022. Det kom 68 høringsinnspill fra ulike organisasjoner, i tillegg kom ni privatpersoner med innspill. Det vises til meldingens kapittel 6–10 for en mer detaljert omtale av de enkelte høringssvarene. Det vises også til meldingens kapittel 2, der det generelle inntrykket fra høringen er redegjort for.

1.3 Hovedpunkter i regjeringens forslag

I all hovedsak slutter man seg til forslagene fra flertallet i Pensjonsutvalget, men ser behov for mindre justeringer og videre utredninger på enkelte punkter. Hovedformålet med forslagene som varsles i meldingen er å styrke den sosiale profilen i folketrygdens alderspensjon, som er kjernen i det samlede pensjonssystemet. Endringene vil øke de fremtidige utgiftene, men forslagene vil gi et forbedret pensjonssystem, med en bedre balanse mellom økonomiske og sosiale hensyn.

De sentrale forslagene er:

• Aldersgrensene i pensjonssystemet økes i takt med økningen i levealder fra og med 1964-kullet. Aldersgrensen for ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, som nå er 67 år, omtales som normert pensjoneringsalder, eller normalder, og de øvrige aldersgrensene i pensjonssystemet justeres i takt med denne.

• Aldersgrensene for folketrygdens øvrige inntektssikringsordninger økes også i takt med normalderen.

• Minsteytelsene i pensjonssystemet følger velstandsutviklingen ved at minstenivåene ved normert pensjoneringsalder reguleres i takt med grunnbeløpet.

• Uføres alderspensjon skjermes for om lag to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen for å holde tritt med arbeidsføres alderspensjonsnivå.

• Det gjennomføres jevnlige, brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet.

Det legges avgjørende vekt på at forslagene vil bidra til økt sosial omfordeling og styrket grunnsikring i pensjonssystemet fremover. På sikt vil forslagene innebære at uføre alderspensjonister og mottakere av minsteytelsene vil få en vesentlig bedre pensjon enn med dagens regler. Forslaget om økte aldersgrenser vil legge til rette for lengre yrkeskarrierer, og dermed høyere pensjoner, som også vil kunne bidra til å styrke den sosiale bærekraften. Når forslagene sett under ett vil svekke den økonomiske bærekraften, må det ses i lys av at pensjonssystemets legitimitet og oppslutning, og dermed den langsiktige bærekraften, også avhenger av at systemet er sosialt bærekraftig over tid. Den økonomiske bærekraften ivaretas på en god måte ved at hovedelementene i pensjonsreformen som demper utgiftsveksten ligger fast: Både levealdersjusteringen, reglene for regulering av løpende pensjoner og nøytrale uttaksregler videreføres. Økte aldersgrenser i pensjonssystemet vil også kunne styrke den økonomiske bærekraften, i den grad forslaget bidrar til økt yrkesaktivitet blant eldre, noe som i så fall vil gi økt verdiskaping og skatteinntekter.

1.4 Bakgrunn og beskrivelse av det samlede pensjonssystemet

Pensjonsreformen innebærer en omfattende omlegging av hele det norske pensjonssystemet. Bakgrunnen for reformen var i hovedsak å tilpasse systemet til demografiske endringer og en forventning om at andelen eldre i befolkningen ville øke også fremover. Et økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem er et pensjonssystem som over tid ikke medfører for stor økonomisk belastning for de yrkesaktive. Pensjonsreformens langsiktige mål er å styrke pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft – både ved at veksten i utgiftene til alderspensjon begrenses og gjennom styrkede insentiver til arbeid. Fremover vil det være viktig å stimulere til høy arbeidsdeltakelse, og at det samlede pensjonssystemet støtter opp under målene med pensjonsreformen. Pensjonsutvalget har i NOU 2022:7 Et forbedret pensjonssystem sett på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets bærekraft – både økonomisk og sosialt.

Det vises til meldingens kapittel 2, der det er detaljert redegjort for:

• Pensjonsreformen, herunder:

  • Pensjonskommisjonen og NOU 2004:1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida

  • St.meld. nr. 12 (2004–2005) og Pensjonsforlik I, herunder:

    • Modell for alderspensjon i folketrygden

    • Tjenestepensjoner, herunder:

      - Obligatorisk tjenestepensjon

      - Samordning av tjenestepensjoner for flere foretak

      - Tilpasning av lovgivningen for tjenestepensjoner

      - Offentlige tjenestepensjoner

      Selvstendig næringsdrivende

    • AFP og tidligpensjon

    • Et bærekraftig pensjonssystem

    • Fondering av folketrygden

    • Uføre- og etterlattepensjoner

  • St.meld. nr. 5 (2006–2007) og Pensjonsforlik II, herunder:

    • Ot.prp. nr. 37 (2008–2009)

• Pensjonssystemet i Norge, herunder:

  • Alderspensjon fra folketrygden, herunder:

    • Opptjening av pensjon

    • Minstenivå på alderspensjonen

    • Levealdersjustering

    • Fleksibelt og nøytralt uttak av pensjon

    • Regulering

  • Tjenestepensjon i privat sektor, herunder:

    • Utforming av kollektive tjenestepensjonsordninger i privat sektor

    • Medlemmer og utbetalt beløp for private tjenestepensjoner

  • Avtalefestet pensjon i privat sektor, herunder:

    • Reformert AFP

  • Avtalefestet pensjon i offentlig sektor

  • Tjenestepensjon i offentlig sektor, herunder:

    • Brutto tjenestepensjon

    • Ny tjenestepensjon – påslagspensjon

    • Betinget tjenestepensjon

    • Andre pensjonselementer for personer født i 1963 eller senere

    • Alderspensjon til personer med særaldersgrenser

  • Individuell pensjonssparing

  • Skattefavorisert pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende mv.

• Pensjonsutvalget: NOU 2022:7 Et forbedret pensjonssystem, herunder:

  • Utvalgets sammensetning og mandat, herunder:

    • Pensjonssystemet og insentiver til arbeid

    • Økonomisk og sosial bærekraft

    • Aldersgrensene i folketrygden

    • Levealdersjustering

    • Minstenivå

    • Regulering av pensjoner under utbetaling

  • Forslagene, herunder:

    • Økte aldersgrenser

    • Nivået på og regulering av minsteytelsene

    • Økt pensjon til uføre i yngre årskull.

1.5 Mål og prinsipper for pensjonssystemet

Folketrygdens alderspensjon har som grunnleggende formål å gi økonomisk og sosial trygghet og å legge til rette for en fleksibel og gradvis overgang fra arbeid til pensjon. Alderspensjonen skal sikre den enkelte inntekt i alderdommen, når det ikke lenger kan forventes at man kan forsørge seg selv ved eget arbeid. Målet om trygghet omfatter både grunnsikring og standardsikring. Disse to hensynene kommer begge til uttrykk i prinsippavtalen om pensjonsreformen som ble inngått på Stortinget i mai 2005:

«Folketrygdens alderspensjon skal fortsatt bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon.

Alderspensjonen i folketrygden skal bygge på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Det må derfor være en sammenheng mellom arbeidsinnsatsen gjennom hele livet og pensjonsytelsen, og alle år må telle med. Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.»

Avtalen ble en del av finanskomiteens innstilling til St.meld. nr. 12 (2004–2005) (Innst. S. nr. 195 (2004–2005)), og ble senere omtalt som det første pensjonsforliket.

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) og i Innst. S. nr. 168 (2006–2007) er målene for pensjonssystemet etter pensjonsreformen formulert som at pensjonssystemet skal:

• Være økonomisk og sosialt bærekraftig

• Ha god fordelings- og likestillingsprofil

• Være enkelt og forståelig.

Kapittelet trekker opp et prinsipielt bakteppe for regjeringens vurderinger i øvrige deler av stortingsmeldingen. Kapittelet redegjør for hva som er hensikten med å ha et pensjonssystem, hva målene for pensjonssystemet og pensjonsreformen er og hvordan disse målene kan måtte avveies. Grunnleggende begreper som økonomisk og sosial bærekraft drøftes, og det redegjøres for hvilke fordelingseffekter som finnes i pensjonssystemet. Et sosialt og økonomisk bærekraftig pensjonssystem er avhengig av flere faktorer, utover selve regelverket, for å innfri målet om å yte sosial og økonomisk trygghet. Derfor gjennomgås sentrale forutsetninger for et bærekraftig pensjonssystem som gode insentiver til arbeid, omfordeling, legitimitet, tillit og bred oppslutning.

Det vises til meldingens kapittel 3, der det er detaljert redegjort for:

• Hovedformål og egenskaper for et godt pensjonssystem

• Økonomisk bærekraft

• Insentiver til arbeid

• Sosial bærekraft

• Fordeling, herunder:

  • Fordelingsegenskapene i folketrygden før og etter pensjonsreformen

  • Fordelingsegenskaper i det samlede pensjonssystemet

• Legitimitet og tillit

• Bred politisk oppslutning.

1.6 Insentiver til arbeid og utviklingen i yrkesaktiviteten etter pensjonsreformen

Et sentralt mål med pensjonsreformen er å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig på lang sikt. For å oppnå dette, er det lagt stor vekt på at reformen skal gi sterkere økonomisk belønning for å jobbe mer, både gjennom yrkeskarrieren og ved lengre yrkesliv. Kapittelet gir en overordnet beskrivelse av hvordan pensjonsreformen har påvirket insentivene til å arbeide.

Det er særlig tre elementer i pensjonsreformen som har påvirket insentivene til arbeid:

• 1. Nye opptjeningsregler for alderspensjon med alleårsopptjening.

• 2. Nye regler for uttak av pensjon som innebærer at en gitt opptjening gir høyere årlig pensjon desto senere den tas ut og at pensjonen ikke avkortes mot arbeidsinntekt.

• 3. Levealdersjustering som betyr at når levealderen øker, så vil en gitt pensjonsopptjening gi en lavere årlig pensjon ved en gitt alder for uttak av pensjon.

I yrkesaktiv alder er det med ny alderspensjon i folketrygden, en tydeligere og tettere sammenheng mellom arbeidsinntekt og opptjening av pensjonsrettigheter. For de som har tilbakelagt størstedelen av yrkeslivet og begynner å planlegge overgangen til pensjonisttilværelsen, er det særlig lagt vekt på å gi sterkere økonomiske insentiver til å utsette avgangen fra yrkeslivet.

Det vises til meldingens kapittel 4, der det er detaljert redegjort for:

• Økonomiske insentiver i folketrygdens alderspensjon, herunder:

  • Folketrygden før pensjonsreformen

  • Folketrygden etter pensjonsreformen, herunder:

    • Insentiver til å stå lenger i arbeid

• Økonomiske insentiver i det samlede pensjonssystemet, herunder:

  • AFP og tjenestepensjon i privat sektor, herunder:

    • Privat AFP

    • Privat tjenestepensjon

  • AFP og tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor

• Utvikling i yrkesaktivitet og avgangsalder

• Betydning av god informasjon, herunder:

  • Informasjon for å ta valg

  • Visning av informasjon i portalene

  • Pensjonsutvalgets vurderinger

  • Høringsuttalelser

  • Regjeringens vurderinger

• Andre faktorer som har betydning for pensjoneringsbeslutningen, herunder:

  • Trivsel i jobben

  • Helsetilstand

  • Familieforhold og kjønn

  • Arbeidsmarkedet for seniorer.

1.7 Pensjonssystemets økonomiske bærekraft

Folketrygden skal være en bærebjelke i velferdssamfunnet. Det fordrer at pensjonssystemet er økonomisk bærekraftig over tid. Det vil også gi trygghet for den enkeltes pensjon og alderdom.

Pensjonskommisjonen vurderte at folketrygden, før pensjonsreformen, sto overfor store utfordringer knyttet til pensjonssystemets langsiktige bæreevne. Pensjonskommisjonens rapport viste at økonomien i folketrygden vil komme under økende press som følge av svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige ytelser og stigende levealder blant pensjonistene. Pensjonskommisjonen foreslo kraftige tiltak for å bedre pensjonssystemets økonomiske bærekraft. Levealdersjustering og nye regler for å regulere løpende pensjon er innført for å dempe veksten i utgiftene til alderspensjon fra folketrygden. I kapittelet gir regjeringen en overordnet vurdering av den økonomiske bærekraften til folketrygden.

Vurderinger av pensjonssystemets økonomiske bærekraft bør gjøres ut fra en bredere tilnærming enn isolerte vurderinger av for eksempel bidragsraten eller forventede pensjonsutgifter fremover. Den må også ses i sammenheng med bærekraften i offentlige finanser generelt og andre utfordringer for velferdsstaten. Perspektivmeldingen presenterer hvert fjerde år perspektiv på utviklingen i norsk økonomi og offentlige finanser på mellomlang og lang sikt. Siste melding ble lagt frem i februar 2021, jf. Meld. St. 14 (2020–2021). Beskrivelsen av velferdsstatens samlede økonomiske bærekraft i kapittelet tar utgangspunkt i perspektivmeldingen fra 2021. Regjeringen tar sikte på å legge frem en ny perspektivmelding våren 2024, med oppdaterte langsiktige fremskrivinger for norsk økonomi.

Oppdaterte beregninger viser at bidragsraten for folketrygdens alderspensjon de nærmeste årene vil stige en del, men etter hvert stabilisere seg. Stabilisering over tid er en viktig forutsetning for et bærekraftig system. En betydelig økning i pensjonsutgiftene de nærmeste tiårene lå også til grunn for pensjonsreformen i 2009. Beregningene viser videre at uten pensjonsreformen ville bærekraften vært kraftig svekket. Levealdersjusteringen i pensjonsreglene bidrar til å dempe og stabilisere utgiftsveksten fremover.

Endringer i befolkningsfremskrivingene innebærer at forsørgelsesbyrden på lengre sikt nå anslås å bli større enn Pensjonskommisjonens fremskrivinger viste. Endringene henger sammen med betydelig oppjustering i forventet levealder. Endringene understreker behovet for å ha mekanismer i pensjonssystemet som bidrar til å dempe og/eller stabilisere slike effekter.

Pensjonsreformen og innføring av levealdersjustering har gjort pensjonssystemet langt mer økonomisk robust for endringer i levealder. Fra 1900 og frem til i dag har befolkningsvekst hovedsakelig skjedd gjennom flere i yrkesaktiv alder (20–66 år). Fremover vil antallet i denne aldersgruppen ligge stabilt for deretter å reduseres. All befolkningsvekst fremover kommer i aldersgruppen 67 år og over. Særlig vil andelen over 75 år øke.

Perspektivmeldingen 2021 tegner et krevende bilde av finansieringsgrunnlaget for velferdsstaten fremover. Vekst i pensjonsutgiftene vil konkurrere med bruk av offentlige midler til andre viktige formål.

Regjeringen mener, som Pensjonsutvalget, at nedsiderisikoen for offentlige finanser fremover bør vektlegges. Det tilsier at en bør være forsiktig med endringer i pensjonssystemet som øker utgiftene. Det vil være særlig viktig å sikre at endringer opprettholder gode insentiver til å stå i arbeid, og ikke vesentlig svekker levealdersjusteringen.

Det vises til meldingens kapittel 5, der det er detaljert redegjort for:

• Pensjonsutvalgets vurderinger

• Regjeringens vurderinger, herunder:

  • Vurdering av måloppnåelsen for pensjonsreformen, herunder:

    • Samlede utgifter til alderspensjon

    • Utvikling i bidragsraten

    • Utvikling i yrkesdeltakelse

  • Betydningen av demografi, herunder:

    • Endringen i demografianslag fra 2002 til 2022

    • Demografisk utvikling – samlet forsørgelsesbyrde

• Velferdsstatens samlede økonomiske bærekraft, herunder:

  • Hovedbudskap i Perspektivmeldingen 2021

  • Vurdering.

1.8 Levealdersjustering og fleksibel pensjon

Fleksibelt uttak og levealdersjustering er to sentrale elementer i pensjonsreformen. Levealdersjusteringen gjør at årlig pensjon blir lavere dersom levealderen øker. Fleksibelt uttak av alderspensjon gir den enkelte valget mellom å utsette uttaket av pensjon og få høyere årlig pensjon, kombinere hel eller delvis pensjon med fortsatt arbeid, eller å tre ut av arbeidslivet tidlig og ta ut en lavere årlig pensjon. Fleksibel pensjon gir altså mulighet til å kompensere for virkningen av levealdersjustering, og det er derfor en nær sammenheng mellom fleksibel pensjon og levealdersjustering. Det er avgjørende for reformens sosiale bærekraft at tilstrekkelig mange kompenserer helt eller delvis ved å jobbe lenger.

Fleksibel pensjon gir den enkelte mulighet til selv å velge pensjoneringstidspunkt mellom 62 og 75 år. Fleksibel pensjon er et gode for den enkelte. De fleksible uttaksreglene medfører at det blir relativt stor nivåforskjell på årlig utbetalt alderspensjon avhengig av om pensjonen tas ut tidlig eller sent.

Uttaksreglene er «nøytrale». Dette innebærer at den samlede utbetalingen av alderspensjon vil bli den samme uavhengig av når pensjonsuttaket starter. Det er bred enighet om at uttaksreglene i folketrygden bør være tilnærmet nøytrale. Reglene legger til rette for at alderspensjonen skal kunne kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen avkortes.

Levealdersjusteringen operasjonaliseres ved at årlig pensjon beregnes ved å fordele pensjonsbeholdningen på forventet antall gjenstående leveår. Levealdersjustering er en stabiliserende mekanisme som innebærer at når gjennomsnittlig levealder i befolkningen øker, må den enkelte arbeide noe lenger for å få samme pensjonsnivå som eldre årskull. Dette skyldes at opparbeidede pensjonsrettigheter da skal fordeles på flere år. Levealdersjusteringen gjør dermed at folketrygdens utgifter til alderspensjon blir mindre påvirket av økt levealder.

Pensjonskommisjonen la til grunn at levealdersjusteringen ville redusere årlig pensjon ved 67 år med rundt en halv pst. fra ett årskull til det neste. Forventet gjennomsnittlig levealder har økt mer enn det som ble lagt til grunn da pensjonsreformen ble innført. Levealdersjusteringen ligger derfor an til å bli sterkere enn antatt. Med anslagene fra 2023 på utviklingen i levealderen de neste årene, blir pensjonen ved 67 år for 1963-kullet – det første årskullet som i sin helhet skal få alderspensjonen med nye regler – 8,1 pst. lavere enn det Pensjonskommisjonen la til grunn. Ved uttak fra 67 år blir årlig pensjon, målt i G, for personer født i 1983 knapt 14 pst. lavere enn for en person født i 1963 som har like høy pensjonsopptjening.

Det er forventet at levealdersjusteringen vil bidra til å øke avgangsalderen, og levealdersjusteringen er dermed et viktig element for å øke arbeidstilbudet. Fleksibel pensjon har bidratt til at flere eldre står i arbeid lenger. Det vil fremover være behov for å videreføre insentivene til utsatt avgang fra arbeidslivet for å opprettholde et tilfredsstillende nivå på arbeidstilbudet. Regjeringen foreslår på denne bakgrunnen at levealdersjustering og fleksibel pensjon videreføres.

Helsetilstanden og evnen til å fortsette i arbeid varierer betydelig mellom individer og mellom grupper. Regjeringen mener det er avgjørende for at pensjonssystemet skal ha legitimitet, at det ikke er grupper som systematisk kommer dårlig ut fordi de ikke klarer å utsette avgangstidspunktet slik levealdersjusteringen legger opp til. Regjeringen vil derfor nedsette et utvalg som skal vurdere, og komme med forslag til, ulike løsninger for sliterne, og herunder forslag til en ordning i folketrygden.

Det vises til meldingens kapittel 6, der det er detaljert redegjort for:

• Pensjonsutvalgets vurderinger, herunder:

  • Oppslutning om reformen og langsiktighet i regelverksutforming

  • Utvalget mener levealdersjustering og fleksibel pensjon bør opprettholdes

• Høringsuttalelser, herunder:

  • Levealdersjustering

  • Fleksibel pensjon

  • Personer som ikke kan utsette avgangen fra arbeidslivet

  • Arbeidsinsentiver og tilrettelegging for forlenget yrkeskarriere

• Regjeringens vurderinger, herunder:

  • Videreføring av prinsippene i pensjonsreformen, herunder:

    • Levealdersjustering

    • Fleksibelt og nøytralt uttak av pensjon

  • Personer som ikke kan utsette avgangen fra arbeidslivet

  • Forebygging og tilrettelegging for forlengede yrkeskarrierer

  • Særregler for enkelte grupper, herunder:

    • Gå av tidligere enn andre

    • Høyere pensjon enn andre

    • Vurdering av særskilte ordninger for enkeltgrupper.

1.9 Regulering av pensjon

Stortinget vedtok i 2022 nye regler for regulering av alderspensjon under utbetaling. Fra og med 2022 reguleres løpende pensjoner med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Dette gjelder også reguleringen av minste pensjonsnivå og garantipensjon, samt andre lovfestede pensjonsytelser som har samme reguleringsbestemmelser som i folketrygden, eller som viser direkte til reguleringsbestemmelser i folketrygden. AFP i privat sektor reguleres i tråd med de gamle reglene.

Pensjonsutvalget fikk opprinnelig i mandat å vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling, og ev. komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet. På bakgrunn av et anmodningsvedtak fra Stortinget i februar 2021 sendte daværende Arbeids- og sosialminister 26. mars brev til utvalget med en presisering av mandatet:

«Gitt Stortingets anmodningsvedtak om at regjeringen skal legge frem et forslag om omlegging av reguleringsreglene til gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst, er det viktig at utvalget utreder et konkret forslag til hvordan en slik omlegging kan gjennomføres. Utvalget må vurdere om en slik omlegging tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet. Eksempler på forhold som utvalget må vurdere er vilkåret for å ta ut alderspensjon før 67 år, reguleringen av minsteytelsene og tiltak som kan sikre et konsistent pensjonssystem, herunder mulighetene til å opprettholde en nøytral uttaksmodell.»

Kapittelet redegjør for den historiske reguleringen av alderspensjon fra folketrygden og det vurderes hvordan reguleringen bør skje fremover. Regjeringens vurdering av reguleringen av minsteytelsene går frem av kapittel 10.5 i meldingen.

Pensjon utgjør hovedinntektskilden til de fleste eldre. Regulering av pensjoner under utbetaling står dermed sentralt for inntektsutviklingen for denne gruppen. Pensjonsrettighetene tjenes opp over lang tid, og pengene skal utbetales over lang tid. For å sikre forutsigbarhet både for den enkelte og staten, er det viktig med klare regler og prinsipper for hvordan verdien av pensjonsrettigheter skal reguleres, både mens pensjonen tjenes opp og når den utbetales.

Den årlige reguleringen av alderspensjoner har langsiktige økonomiske konsekvenser, og de ulike elementene i pensjonssystemet henger tett sammen. Dersom kortsiktige hensyn får dominere ved den årlige reguleringen, skaper det uforutsigbarhet og en fare for at årlige endringer akkumulerer seg til systemendringer som ikke er ønsket eller tilsiktet. Langsiktigheten tilsier at konsekvenser av systemendringer bør vurderes nøye og endringer i pensjonssystemet fordrer dermed et helhetlig perspektiv. For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem er det også viktig at systemet har bred politisk oppslutning over tid.

Pensjonsutvalget vurderte konsekvensene av omleggingen fra 2022, og om de nye reglene skaper skjevheter som fordrer tilpasninger i øvrig regelverk. Utvalget konkluderer med at det ikke er grunnlag for å foreta endringer nå, men anbefaler at problemstillingen løftes ved fremtidige evalueringer av pensjonssystemet. Utvalget understreker viktigheten av at endringer i pensjonssystemet gjøres på bakgrunn av grundige og helhetlige vurderinger. I den forbindelse peker utvalget på at reguleringen av pensjoner bør være fullt ut regelstyrt.

Regjeringen er tilfreds med at et samlet Storting i 2022 vedtok å legge om reguleringsreglene for løpende alderspensjoner til gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Regjeringen mener omleggingen var riktig for å forhindre at pensjonister over lengre tid kan få en utvikling i pensjonen som avviker fra gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst innebærer at pensjonistene blir skjermet fra en negativ utvikling i kjøpekraft i år med lav reallønnsvekst, samtidig som de er sikret en del av den generelle velstandsutviklingen i samfunnet. Sammenlignet med de gamle reglene er de nye reguleringsreglene gunstigere for pensjonistene i år med lav eller negativ reallønnsvekst, mens de er mindre gunstige i år med høy reallønnsvekst. Dette gir en jevnere regulering, samtidig som dagens pensjonister fortsatt bidrar til pensjonssystemets økonomiske bærekraft gjennom at pensjonene over tid reguleres lavere enn lønnsveksten. De vedtatte reglene er derfor en god måte å regulere pensjonene på.

Regjeringen mener det er viktig at reguleringsreglene sikrer forutsigbarhet for den enkelte og for staten. Regjeringen slutter seg derfor til Pensjonsutvalgets vurdering om at reguleringen av pensjoner bør være fullt ut regelstyrt og at den ikke egner seg til forhandlinger. Regjeringen støtter utvalgets vurdering av at det per i dag ikke er behov for tilpasninger i øvrig regelverk, men at problemstillingen bør vurderes i fremtidige evalueringer av pensjonssystemet.

De nye reguleringsreglene har betydning for vilkåret for rett til uttak av alderspensjon før 67 år. Denne problemstillingen vurderes i kapittelet om minsteytelser, se punkt 10.5.3 i meldingen.

Det vises til meldingens kapittel 7, der det er detaljert redegjort for:

• Prinsipper for å regulere løpende pensjoner

• Regulering av alderspensjon fra folketrygden, herunder:

  • Regulering av grunnbeløpet, herunder:

    • Reguleringen frem til 2011

    • Reguleringen av grunnbeløpet fra 2011

    • Utviklingen i grunnbeløpet

  • Regulering av alderspensjon frem til 2011, herunder:

    • Pensjonskommisjonen

    • Konsistens

    • Stabilisere pensjonsutgiftene

    • Tidligpensjon

  • Regulering av alderspensjon fra 2011 til 2021

  • Nye reguleringsregler fra 2022

• Pensjonsutvalgets vurderinger, herunder:

  • Regelstyrt regulering

  • Konsistente og nøytrale uttaksregler

• Høringsuttalelser, herunder:

  • Regelstyrt regulering

  • Konsistente og nøytrale uttaksregler

• Regjeringens vurderinger, herunder:

  • Prinsipper for å regulere løpende pensjoner

  • Regelstyrt regulering

  • Konsistente og nøytrale uttaksregler.

1.10 Aldersgrensene

Det er tre sentrale aldersgrenser i reglene for alderspensjon fra folketrygden:

• 62 år: Laveste alder for å ta ut pensjon

• 67 år: Alder der alle har en ubetinget rett til å ta ut pensjon

• 75 år: Øvre grense for opptjening av pensjon, og pensjonen øker ikke ved uttak etter 75 år

I 2011 ble den laveste alderen for å kunne ta ut alderspensjon fra folketrygden senket fra 67 til 62 år. For å kunne ta ut pensjonen før 67 år kreves det at samlet pensjon minst tilsvarer minstepensjonen for enslige.

Ved 67 år har alle en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden; også personer uten pensjonsopptjening kan ta ut alderspensjon, og minstenivåene i pensjonssystemet gjelder ved uttak ved 67 år. Etter at det ble mulig å ta ut alderspensjonen fra 62 år, er grensen på 67 år en mindre viktig grense i pensjonssystemet enn den var tidligere.

Aldersgrensen på 75 år har to funksjoner. For det første gis det pensjonsopptjening til og med det året en fyller 75 år. For det andre øker pensjonen ved utsatt uttak – for en gitt opptjening – frem til måneden etter at en fyller 75 år.

Pensjonsutvalget foreslår en gradvis økning av aldersgrensene i pensjonssystemet fra og med personer født i 1964, og de fleste høringsinstansene støtter forslaget. Utvalget mener økte aldersgrenser kan bidra til at flere vil stå lenger i arbeid.

Aldersgrensene i pensjonsordninger utenom folketrygden – avtalefestet pensjon (AFP) og tjenestepensjon i privat og offentlig sektor – er også knyttet til aldersgrensene i folketrygden. Siden disse ordningene fremover i hovedsak vil supplere alderspensjonen fra folketrygden, mener utvalget at også aldersgrensene i de supplerende ordningene bør øke. Ingen av de høringsinstansene som har uttalt seg om dette går mot forslaget.

En rekke andre aldersgrenser i folketrygden er koblet til aldersgrensene i pensjonssystemet. For eksempel er 67 år den øvre aldersgrensen for å kunne motta uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og dagpenger, mens det er en begrenset rett til sykepenger i alderen 67–70 år. Pensjonsutvalget foreslår at den øvre grensen for å kunne motta ytelser fra de andre inntektssikringsordningene i folketrygden skal øke i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet. Ingen høringsinstanser mener at grensene for å kunne motta ytelser fra de andre inntektssikringsordningene ikke bør økes dersom grensene i pensjonssystemet øker.

Aldersgrensene for stillingsvern er regulert i arbeidsmiljøloven (72 år) og aldersgrenseloven (70 år). Pensjonsutvalget har ikke vurdert disse aldersgrensene, men peker på at grensene bør økes når de vil hindre mange i å kunne oppnå en tilfredsstillende samlet pensjon.

Det foreslås at aldersgrensene i pensjonssystemet øker gradvis fra og med personer født i 1964 i tråd med Pensjonsutvalgets forslag. Gitt de nyeste prognosene på delingstall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, har Statistisk sentralbyrå beregnet hvilken utvikling Pensjonsutvalgets forslag kan gi i aldersgrensene.

Det foreslås videre at aldersgrensene i de øvrige inntektssikringsordningene i folketrygden skal øke i takt med økningen i aldersgrensene i pensjonssystemet, og mener at aldersgrensene i tjenestepensjonsordningene og ordningene med avtalefestet pensjon også bør tilpasses endringene i folketrygdens alderspensjon. For de lovfestede ordningene vil regjeringen fremme lovforslag om dette.

Muligheten til å motta dagpenger, sykepenger, arbeidsavklaringspenger (korttidsytelser) og uføretrygd frem til den normerte pensjoneringsalderen gjør at det kan være økonomisk fordelaktig å motta disse ytelsene fremfor å ta ut alderspensjon fra folketrygden. Dette har så langt ikke ført til økt bruk av disse ytelsene blant personer som har fylt 62 år. Dette kan imidlertid endre seg, og regjeringen mener det er viktig å følge med på utviklingen fremover. Dersom det blir tegn til at korttidsytelsene i økende grad brukes for å oppnå høyere alderspensjon, vil regjeringen vurdere å stramme inn ordningene.

Det vises til meldingens kapittel 8, der det er detaljert redegjort for:

• Aldersgrensene i pensjonssystemet, herunder:

  • Pensjonsutvalgets forslag

  • Høringsuttalelser

  • Regjeringens vurderinger, herunder:

    • Hvordan øke aldersgrensene?

    • Normert pensjoneringsalder – grensen på 67 år

    • Nedre aldersgrense for å ta ut alderspensjon fra folketrygden

    • Øvre aldersgrense i pensjonssystemet

• Aldersgrensene i andre pensjonsordninger, herunder:

  • Pensjonsutvalgets forslag

  • Høringsuttalelser

  • Regjeringens vurderinger

• Aldersgrensene i andre ordninger i folketrygden, herunder:

  • Pensjonsutvalgets forslag

  • Høringsuttalelser

  • Regjeringens vurderinger

• Aldersgrensene for stillingsvern, herunder

  • Pensjonsutvalgets vurdering

  • Høringsuttalelser

  • Regjeringens vurderinger.

1.11 Alderspensjon for uføre

Det foreslås i meldingens kapittel 8 at aldersgrensene for de midlertidige inntektssikringsordningene i folketrygden skal økes i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet. Dersom både øvre aldersgrense for å motta øvrige ytelser, og derfor alderen hvor en overføres til alderspensjon, og opptjeningsalderen økes i takt med levealdersjusteringen, vil en i utgangspunktet skjermes for hele effekten av levealdersjusteringen.

Uføretrygden er en varig ytelse og vil i de fleste tilfeller løpe frem til pensjonsalder eller død. Dette gjør at det kan være naturlig å tenke annerledes om alderspensjon til uføre enn de andre midlertidige folketrygdytelsene hvor mange etter endt stønadsperiode kommer tilbake i arbeid.

Pensjonsutvalget mente at for å sikre uføre et tilfredsstillende pensjonsnivå fremover, må reglene for alderspensjon til uføre justeres. Utvalget vurderte ulike måter å gjøre dette på og anbefalte en initial økning i aldersgrensen for uføres opptjening (fra dagens 62-årsgrense), og at alderen for uføres opptjening og overgang til alderspensjon økes videre fra og med 1964-kullet. Utvalgets flertall, alle unntatt Fuglevaag og Søviknes, mente at regelverket for uføres alderspensjon bør ta utgangspunkt i hvor lenge arbeidsføre faktisk står i arbeid, og at aldersgrensene og nivået på uføres alderspensjon må vurderes etter en viss tid, og da i lys av utviklingen i avgangsmønsteret blant arbeidsføre. Av forsiktighetshensyn valgte utvalgets flertall å legge opp til mindre enn «full skjerming», basert på en antakelse om at arbeidsføre ikke fullt ut vil kompensere for effekten av levealdersjusteringen gjennom å stå lenger i arbeid.

Regjeringen stiller seg bak prinsippet om at regelverket for uføres alderspensjon skal ta utgangspunkt i hvor lenge arbeidsføre står i arbeid, slik at uføres pensjonsnivå holder tritt med arbeidsføres gjennomsnittlige pensjonsnivå. Dette innebærer at uføre ikke ubetinget skal skjermes mot hele effekten av levealdersjusteringen, men at arbeidsføres fremtidige avgangsmønster skal legge føringer for nivået på alderspensjonen til uføre.

Det er i arbeidet med meldingen lagt til grunn en antakelse om at arbeidsføre i yngre årskull øker avgangsalderen slik at de kompenserer for to tredjedeler av effekten av levealdersjusteringen. Det foreslås på bakgrunn av dette foreslå en løsning hvor uføre i årskullene 1964 og yngre skjermes for om lag to tredjedeler av den videre effekten av levealdersjusteringen. Dette vil medføre at uføres alderspensjonsnivå holder tritt med arbeidsføres alderspensjonsnivå dersom gjennomsnittlig avgangsalder utvikler seg i tråd med antakelsen.

Det foreslås at uføre har overgang til alderspensjon ved normert pensjoneringsalder, og at alderspensjonen da skal beregnes med ordinære delingstall. Det foreslås at øvre alder for opptjening til alderspensjon i ny opptjeningsmodell skal økes til 65 år, men ikke automatisk øke videre med økningen i normert pensjoneringsalder. Dette vil gi uføre i årskullet 1963 en alderspensjon på linje med personer som jobber til drøyt 66 år, og årskullene 1964 og yngre skjermes for om lag to tredjedeler av den videre virkningen av levealdersjustering.

Det vises til meldingens kapittel 9, der det er detaljert redegjort for:

• Pensjonsutvalgets vurderinger

• Høringsuttalelser, herunder:

  • Virkemiddel for å øke uføres alderspensjon

  • Prinsipiell tilnærming

  • Samordning

• Regjeringens vurderinger, herunder:

  • Utvikling i avgangsalder

  • Økte aldersgrenser for opptjening av pensjon, herunder for:

    • Årskullene 1954–1963

    • Årskullene 1964 og yngre

  • Praktisk gjennomføring av skjerming

  • Automatisk mekanisme

• Utviklingen i pensjonsnivå og forholdet mellom uføres og arbeidsføres pensjonsnivå, herunder:

  • Uføres gjennomsnittlige pensjonsnivå

  • Forholdet mellom uføres og arbeidsføres gjennomsnittlige alderspensjonsnivå

• Effekter for den enkelte.

1.12 Minsteytelsene

Minsteytelsene i pensjonssystemet sikrer pensjonister en varig, grunnleggende økonomisk trygghet. Grunnsikringen innebærer at man er garantert en minste inntekt som pensjonist, som er uavhengig av tidligere inntekt eller innbetaling til en pensjonsordning, men som avhenger av trygdetid. Minstenivåene bidrar sammen med skattesystemet til sosial omfordeling og til å sikre gode levekår, uavhengig av omfang av lønnet arbeid. Hensynet til å sikre gode levekår har bred politisk oppslutning, og står sentralt i den norske velferdsmodellen.

Utformingen av pensjonssystemet er et resultat av en avveining mellom ulike hensyn. God minstesikring er ett av flere hensyn som skal ivaretas. Pensjonssystemet må også bidra til standardsikring, som innebærer at pensjonen står i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt. Når den enkelte får pensjonsmessig uttelling for arbeidsinnsats bidrar det til økt arbeidstilbud som er viktig for velferdsstatens bærekraft, og det bidrar til å opprettholde legitimiteten og betalingsviljen for folketrygdens alderspensjon som bærebjelken i det samlede pensjonssystemet. Det har vært bred politisk enighet om at personer som har vært i jobb skal ha en høyere pensjon enn de som ikke har det.

Garantipensjonen i ny alderspensjon har en annen utforming enn minste pensjonsnivå i den gamle ordningen, og de ulike egenskapene innebærer at nivåene bør vurderes ulikt. For å få full garantipensjon og fullt minste pensjonsnivå kreves det 40 års trygdetid.

I ny alderspensjon får personer med liten eller ingen pensjonsopptjening en grunnsikring i alderdommen gjennom en garantipensjon, som avkortes delvis mot opptjent inntektspensjon. Det innebærer at alle som har opptjent noe inntektspensjon gjennom arbeid, men også ved avtjening av førstegangstjeneste, omsorgsarbeid eller ved å motta trygdeytelser, vil få en samlet pensjon som er høyere enn minstenivået. Dette er en vesentlig forskjell fra den gamle ordningen, hvor selv personer med en god del arbeidsinntekt kunne ende opp som minstepensjonister, og få samme pensjonsnivå som de som aldri hadde deltatt i arbeidsmarkedet.

Etter pensjonsreformen har minsteytelsene i pensjonssystemet blitt økt en rekke ganger, utover den ordinære reguleringen. Pensjonsutvalget peker på at dette er en indikasjon på at reglene som ble innført i 2011 ikke har hatt tilstrekkelig oppslutning. Utvalget mener det er ønskelig at det etableres et nivå på minsteytelsene og et system for reguleringen av dem, som reduserer omfanget av ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst. I tråd med dette foreslår utvalget at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen reguleres i takt med den generelle velstandsutviklingen målt ved den gjennomsnittlige lønnsveksten. Pensjonsutvalget tilrår ikke en generell økning av minsteytelsene i pensjonssystemet. Utvalget viser til at de norske minstenivåene har vokst betydelig over tid, er relativt sjenerøse sammenlignet med minstenivåene i andre land, og at eldres økonomiske situasjon generelt har bedret seg vesentlig de siste tiårene. Videre vises det til at økte minsteytelser og en gunstigere regulering enn i dag kan gi vesentlig høyere pensjonsutgifter, og at det derfor er nødvendig å prioritere.

Det som i dagligtale omtales som minsteytelsene i pensjonssystemet er, på samme måte som de inntektsbaserte elementene som inntektspensjon, også elementer som opptjenes gradvis. Til forskjell fra inntektspensjonen, som opptjenes på bakgrunn av årlig pensjonsgivende inntekt (eller ulønnet omsorgsarbeid, mottak av uføretrygd mm.), tjenes garantipensjonen av fordelingshensyn opp uavhengig av inntektsnivået. Garantipensjonsnivået man har rett til avhenger av trygdetid, som opptjenes på bakgrunn av perioder man bor og/eller arbeider i Norge. I tillegg til at minstenivåene avhenger av sivilstand, er minstenivået den enkelte har rett til bestemt av antall år man har bodd og/eller arbeidet i Norge.

Beskrivelsene i kapittelet vil derfor i hovedsak være under forutsetningen om 40 års trygdetid, og der minstenivåene er tilsvarende lavere ved færre enn 40 års trygdetid.

En opptjener dermed rett til alderspensjon både gjennom elementer som varierer med pensjonsgivende inntekt og gjennom elementer som opptjenes uavhengig av inntektsnivå, men gjennom trygdetid. Pensjonsutvalget foreslo ikke endringer i dette grunnleggende trekket ved pensjonssystemet. Regjeringen vil heller ikke foreslå endringer i disse reglene, og mener at justeringer bør gjøres innenfor dette systemet.

Regjeringen mener, i tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger, at nivåene på minsteytelsene bør videreføres, samtidig som det etableres et nytt system for regulering av minstenivåene. Formålet er å sikre gode levekår også for fremtidens pensjonister, og etablere et forutsigbart system som reduserer behovet for ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst.

Det vises til meldingens kapittel 10, der det er detaljer redegjort for:

• Pensjonsutvalgets vurderinger og høringsuttalelser når det gjelder:

  • Regulering av minsteytelsene

  • Årskullspesifikk minsteytelse

  • Nivået på minsteytelsene

  • Differensiering etter sivilstand

• Regjeringens vurderinger av minstenivåene, herunder:

  • Utviklingen i minsteytelsene i folketrygdens alderspensjon, herunder:

    • Minsteytelsene 1967–2023

    • Utviklingen i realverdien av minste pensjonsnivå 1967–2023

    • Minstenivåene i ny og gammel alderspensjon

    • Internasjonal sammenligning av minstenivå

  • Differensiering etter sivilstand

  • Utviklingen i mottak av minsteytelser, herunder:

    • Hvem er «minstepensjonister»?

    • Definisjonen av «minstepensjonister» og betydningen av innfasing av ny alderspensjon

    • Antall mottakere

    • Mottakere av minsteytelser i ny alderspensjon

  • Inntektssituasjonen for eldre med lave inntekter, herunder:

    • Sammensetning av inntekt for alderspensjonister

  • Lavinntekt i ulike grupper

  • Vedvarende lavinntekt i ulike grupper

  • Oppfatning om egne økonomiske utfordringer i ulike grupper

  • Utformingen av minsteytelsene i gammel og ny alderspensjon

  • Pensjonsmessig uttelling for arbeid, herunder:

    • Pensjonsopptjening på annet grunnlag enn arbeidsinntekt

  • Muligheten til å gå av tidlig

  • Oppsummering av regjeringens vurderinger av minstenivåene

• Regjeringens vurderinger av reguleringen av minsteytelsene, herunder:

  • Regulering av minsteytelsene med velstandsutviklingen

  • Årskullspesifikk minsteytelse

  • Vilkår for tidliguttak.

1.13 Økonomiske og administrative konsekvenser

Pensjonssystemet må være økonomisk og sosialt bærekraftig. Pensjonsreformen har bidratt til å styrke den økonomiske bærekraften vesentlig, men regjeringen mener det nå er behov for å styrke den sosiale bærekraften. Forslagene i meldingen vil bidra til det: økte aldersgrenser, bedre regulering av minsteytelsene og høyere alderspensjon til uføre.

Regjeringens forslag vil gi uføre en klart høyere alderspensjon enn med gjeldende regler. Bedre regulering av minsteytelsene vil løfte pensjonsnivået til mange fremtidige pensjonister, særlig blant de som har relativt lav pensjon. Økte aldersgrenser er en naturlig videreutvikling av pensjonsreformen som vil styrke både den økonomiske og sosiale bærekraften i pensjonssystemet. Det vil gi økt sysselsetting, og mange vil få en høyere alderspensjon. Det vil også redusere kostnadene ved forslaget om bedre regulering av minsteytelsene.

Forslagene i meldingen vil etter hvert gi en vesentlig økning i folketrygdens utgifter sammenlignet med en videreføring av dagens regler. Økningen anslås til rundt 30 mrd. 2023-kroner i 2060 og om lag 66 mrd. kroner i 2080. Økningen skyldes både at nivået på gjennomsnittlig alderspensjon øker, men særlig at det blir økte utgifter til uføretrygd og andre ytelser fra folketrygden fordi disse kan mottas lenger når aldersgrensene øker og fordi flere vil bli uføre når den nedre aldersgrensen for å ta ut alderspensjon øker.

Regjeringens forslag vil også gi staten høyere inntekter. Det skyldes særlig at sysselsettingen vil øke. Det er usikkert hvor mye inntektene vil øke, men det er neppe tvil om at regjeringens forslag samlet vil bety en svekkelse av statsfinansene. Den såkalte bidragsraten som er et mål på finansieringsbyrden til pensjonssystemet, er anslått å øke med 1,2 prosentpoeng i 2060 og 2,6 prosentpoeng i 2080 sammenlignet med en videreføring av dagens regler.

Å videreføre dagens regler er ikke noe realistisk alternativ på lang sikt. Regjeringens forslag vil fortsatt gi en betydelig innsparing sammenlignet med om pensjonsreformen ikke var gjennomført, og kan bidra til å befeste reformen.

Forslagene i meldingen innebærer samlet en stor endring i pensjonssystemet som vil ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser både for Arbeids- og velferdsetaten og for andre pensjonsleverandører. Det vil blant annet kreves systemtilpasninger og det vil bli behov for opplæring og tilpasset informasjon til brukerne. Det er for tidlig å anslå hvor høye kostnadene knyttet til de administrative konsekvensene vil bli.

Det vises til meldingens kapittel 11, der det er detaljert redegjort for:

• Økonomiske konsekvenser, herunder:

  • Effekter på sysselsettingen og antallet som mottar alderspensjon og uføretrygd

  • Garantipensjon og garantipensjonister

  • Pensjonsnivåer og fordelingskonsekvenser

  • Konsekvenser for folketrygdens økonomi

  • Samlet vurdering

• Administrative konsekvenser.