1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i følgende lover:

• lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• lov 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv.

• lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• lov 6. mai 1966 om pensjonsordning for Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• lov 21. mai 1982 nr. 25 om tillegg til lov 28. juli 1949 om Statens pensjonskasse.

Forslagene i proposisjonen følger opp anmodningsvedtak fra stortingssesjonen 2020–2021, samt en flertallsmerknad i Innst. 175 L (2022–2023), jf. Representantforslag 53 L (2022–2023) fra stortingsrepresentantene Dagfinn Henrik Olsen, Gisle Meininger Saudland, Erlend Wiborg, Sylvi Listhaug, Morten Wold og Himanshu Gulati om å avvikle samordningsfellen.

Det foreslås en justering i regelverket for levealders.justering av alderspensjon (brutto tjenestepensjon) som samordnes med ny folketrygd for personer født i årene fra 1954 til og med 1962. Det foreslås at nedre grense på delingstall ved beregning av brutto alderspensjon som samordnes med ny folketrygd oppheves. Endringen vil styrke insentivene til utsatt avgang fra arbeidslivet i perioden hvor delingstallet er lavere enn 13,42.

Det vises til proposisjonens kapittel 2, der bakgrunn for lovforslagene er detaljert redegjort for, herunder:

• Ny alderspensjon fra folketrygden

• Lønnsoppgjøret 2009 og tilpasningene i offentlig tjenestepensjon

• Tilpasningene i offentlig tjenestepensjon for årskull som får ny alderspensjon fra folketrygden.

Det vises til proposisjonens kapittel 3, der gjeldende rett om levealdersjustering av offentlig tjenestepensjon for personer som er født før 1963, er redegjort for.

Når det gjelder effekter for den enkelte, er dette detaljert redegjort for og illustrert i proposisjonens kapittel 5.

1.2 Departementets vurderinger og forslag

Det ble ikke oppnådd enighet mellom regjeringen Stoltenberg II og partene i offentlig sektor i 2009 om en omlegging av offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor med sikte på at pensjonsordningene for offentlig ansatte fullt ut skulle tilpasses pensjonsreformen. Den eksisterende tjenestepensjonsordningen ble avtalt videreført. AFP i offentlig sektor ble avtalt videreført som en tidligpensjonsordning.

Tjenestepensjonsregelverket ble likevel avtalt tilpasset levealdersjusteringen og ny regulering av alderspensjon under utbetaling. Videre ble samordningsregelverket avtalt tilpasset at årlig alderspensjon fra folketrygden blir høyere jo senere den tas ut, og at den fritt kan kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting av pensjonen. Dette ble blant annet avtalt gjennomført slik at tjenestepensjonen ikke kompenserer for lavere årlig alderspensjon fra folketrygden, dersom denne tas ut før man fratrer offentlig stilling.

Av Stortingets vedtak i 2005 følger det at alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger skal levealdersjusteres. Det ble derfor avtalt at dette kan motvirkes ved at nivået på brutto tjenestepensjon blir høyere dersom man kompenserer for effekten av levealdersjusteringen ved å stå i jobb utover 67 år. Effekten gjelder bare frem til man har fullt ut kompensert for effekten av levealdersjusteringen.

Avtalen ble fulgt opp med Prop. 107 L (2009–2010) Lov om avtalefestet pensjon, jf. Innst. 360 L (2009–2010). I konkretisering av avtalen i høringsnotatet og lovproposisjonen går det frem at det ikke skal gjelde en tilsvarende begrensing for beregning av samordningsfradraget for ytelsen fra folketrygden. Det betyr at tjenestepensjonen reduseres for dem som står i jobb etter at de har kompensert for effekten av levealdersjusteringen. Stortinget fattet vedtak i tråd med departementets forslag.

Alderspensjon fra folketrygden øker jo senere den tas ut, frem til fylte 75 år.

Offentlig tjenestepensjon garanterer for et samlet nivå på pensjonen (66 pst. av sluttlønn pluss såkalte samordningsfordeler), og nødvendig påslag fra tjenestepensjonsordningen blir derfor gradvis lavere jo lenger man står i jobb. Det blir ikke utbetalt tjenestepensjon dersom folketrygden alene sikrer det garanterte pensjonsnivået.

Reglene for levealdersjustering og samordning av offentlig tjenestepensjon som gjaldt fra 2011 er en innstramming sammenlignet med reglene de siste årene før pensjonsreformen.

Det er mulig å ta ut alderspensjon fra folketrygden før man slutter i arbeid. Etter pensjonsreformen innebærer dette at man fordeler opptjent pensjon på flere år som mottaker av pensjon, og årlig pensjon blir derfor lavere. I tråd med avtalen fra 2009 kompenserer ikke tjenestepensjonen for at årlig pensjon fra folketrygden blir lavere hvis den tas ut før man fratrer stillingen. Samlet årlig pensjon, inkludert tjenestepensjon, blir derfor også lavere dersom man tar ut alderspensjon fra folketrygden før man slutter i arbeid. Dette gjelder ansatte både i privat og offentlig sektor.

Det spesielle for ansatte i offentlig sektor er at for års.kull født før 1963 er tjenestepensjonen ikke fullt ut tilpasset pensjonsreformen, med gode insentiver til å stå lenge i arbeid. For disse garanterer tjenestepensjonsordningen for et samlet nivå på alderspensjon fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordningen. Fordi utbetalt tjenestepensjon blir lav for dem som står lenge i arbeid, og i noen tilfeller null, blir regelverket av mange oppfattet som urimelig. Effekten har blitt omtalt som «samordningsfellen».

I avtalen fra 2018, og i Stortingets etterfølgende lovvedtak, er det to elementer som demper effekten av den såkalte samordningsfellen for de som fullt ut er omfattet av bruttomodellen i offentlig tjenestepensjon og som har alderspensjon fra folketrygden delvis opptjent etter nye regler, det vil si årskullene 1954–1962.

Det første elementet er at selv om det ble videreført såkalte samordningsfordeler, det vil si at ikke all alderspensjon fra folketrygden går til fradrag i tjenestepensjonen, blir deler av verdien av samordningsfordelene videreført som et netto tjenestepensjonselement etter samordning. Dette er særlig til gunst for dem som har lav sluttlønn, og det sikrer at alle med offentlig tjenestepensjon som er født i 1954 eller senere får utbetalt tjenestepensjon etter samordning, også de som står svært lenge i jobb.

Det andre elementet henger sammen med at levealdersjusteringen er sterkere i ny alderspensjon enn i gammel alderspensjon fra folketrygden, noe som gjør at offentlig ansatte født i 1954 må stå ett år lenger i arbeid enn 1953-kullet for fullt ut å kompensere for levealders.justeringen. 1954-kullet har 90 pst. av pensjonen knyttet til de gamle reglene, og for å unngå at tjenestepensjonen i størstedelen av pensjonen blir lavere før man fullt ut har kompensert for den fulle effekten av levealders.justeringen, ble det avtalt og senere vedtatt av Stortinget, at effekten av det som senere har blitt omtalt som «samordningsfellen» først slår inn når hele effekten av levealdersjusteringen er kompensert for. Dette forlenger perioden etter 67 år der også offentlig ansatte har insentiver til å stå lenger i arbeid, og øker samlet pensjonsnivå for offentlig ansatte født i 1954–1962 som jobber etter å ha kompensert for effekten av levealdersjusteringen i gammel alderspensjon. Effekten på samlet pensjon er størst for de eldste av disse årskullene, som har den høyeste andelen opptjent i gammel alderspensjon fra folketrygden.

Det vises til at justeringer i samordningsregelverket for dem som er født etter 1953 var et tema i prosessen med partene i offentlig sektor som ledet frem til avtalen 3. mars 2018.

Endringene som ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av Prop. 61 L (2017–2018) Endringer i lov om Statens pensjonskasse, lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser og enkelte andre lover (tilpasning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning til alderspensjon fra folketrygden opptjent etter nye regler – levealdersjustering og samordning), jf. Innst. 343 L (2017–2018), innebærer at offentlig ansatte født i årskullene 1954–1962 har bedre insentiver til å fortsette i jobb etter 67 år enn eldre årskull.

Insentivene til å jobbe etter 67 år har vært dårlige for årskullene 1943–1953 ved at det har vært en begrenset tid etter 67 år hvor utsatt uttak gir økt årlig samlet pensjon. Dette er en følge av at man i 2009 ikke lyktes å bli enige om en omlegging til et system hvor de som står lenge i jobb premieres og i stedet avtalte å videreføre et system med små konsekvenser for samlet pensjon ved å gå av tidlig.

Aldersgrensen i offentlig sektor er 70 år og det er svært få som står i ordinær jobb i offentlig sektor etter 70 år. De som gjør det, jobber hovedsakelig på pensjonistvilkår hvor en ikke meldes inn i pensjonsordningen. Slikt arbeid påvirker derfor ikke beregningen av tjenestepensjonen, og pensjonsreglene svekker dermed ikke arbeidsinsentivene. Å endre regelverket for denne gruppen, vil følgelig ha en svært beskjeden effekt på arbeidstilbudet, og ville primært gi endret pensjon for de som allerede er gått av med pensjon. Mange av de berørte vil også ha vært pensjonister i lang tid. Regelverket bør derfor ikke endres for personer født før 1954. Anmodningen fra Stortinget gjelder tiltak som kan styrke insentivene til utsatt avgang. Regelendringer som primært vil gi høyere pensjon til personer som har gått ut av arbeidslivet svarer dårlig på Stortingets anmodning.

Mange personer født mellom 1954 og 1962 er fremdeles i jobb, og kan velge å stå lenger dersom de får bedre uttelling for dette. Det vurderes derfor at endret regelverk som forsterker arbeidsinsentivene for denne gruppen vil være mer i tråd med Stortingets anmodning. Det vises til at levealdersjusteringen virker sterkere i ny alderspensjon enn i gammel alderspensjon, men at dette må ses i sammenheng med at alleårsopptjeningen i ny alderspensjon bidrar til at det er enklere å motvirke effekten av levealdersjustering ved å stå lenger i arbeid. Offentlig ansatte født i perioden 1954–1962 er i tråd med avtalen fra 2018 og Stortingets etterfølgende vedtak, i gradvis større grad omfattet av denne sterkere levealdersjusteringen i ny alderspensjon fra folketrygden. Opptjening av tjenestepensjon skjer imidlertid i sin helhet i en modell der man ikke får opptjening utover 30 år. I tillegg er denne tjenestepensjonen en bruttopensjon, der økt opptjening i folketrygden også gir økt samordningsfradrag, slik at samlet årlig pensjon i hovedsak ikke påvirkes av folketrygdens nye opptjeningsmodell. Det kan derfor argumenteres for at offentlig ansatte født 1954–1962 får ulempene med sterkere levealdersjustering, og at tjenestepensjonsordningen motvirker fordelene med en opptjeningsmodell der det er enklere å kompensere for levealdersjusteringen.

Fra og med 1963-kullet vil det bli langt gunstigere å stå i jobb til ordinær aldersgrense og utover denne. For dem som står svært lenge i jobb, til 70 år eller lenger, blir det svært store forskjeller i pensjonsnivåene mellom 1962- og 1963-kullet.

Å fjerne den særskilte nedre grensen på delingstallet ved beregning av den delen av brutto alderspensjon med sterkere levealdersjustering, det vil si den delen som levealdersjusteres med delingstall og som samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden, vil styrke arbeidsinsentivene til årskullene som gradvis blir berørt av den sterkere levealdersjusteringen. En slik regel.endring svarer dermed på Stortingets anmodning. Dette vil innføre full fleksibilitet etter 67 år, der tjenestepensjonen blir høyere jo senere den tas ut, for den delen av tjenestepensjonen som er knyttet til ny alderspensjon fra folketrygden. Med en slik løsning vil fleksibiliteten fases gradvis inn fra og med 1954-kullet, og vil gjelde 90 pst. av pensjonen for 1962-kullet, slik at man får en gradvis overgang til de nye reglene som gjelder fullt ut fra og med 1963-kullet.

Det er også argumenter mot en slik regelendring. Det vedtatte regelverket er fullt og helt i tråd med eksplisitte elementer i en inngått avtale med partene i offentlig sektor, der samtlige parter har måttet avveie ulike hensyn og foreta prioriteringer for å få gjennomslag. Det kan argumenteres for at det er urimelig at det skjer lettelser i regelverket i etterkant av avtalen, uten motsvarende innrømmelser motsatt vei. Insentivproblemene etter 67 år for årskullene 1954–1962 er beskjedne. Disse årskullene får økt samlet pensjon ved å stå i jobb opp mot aldersgrensen i offentlig sektor.

Det har blitt lagt vekt på at mange blant 1954–1962 kullene fortsatt står i jobb og kan forlenge sin arbeidsinnsats i offentlig sektor dersom den pensjonsmessige uttellingen blir bedre, også i høy alder. Etter en samlet vurdering foreslås det derfor å øke uttellingen for den delen av tjenestepensjonen som samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden og som levealdersjusteres med delingstall. Det foreslås derfor at begrensingen på justeringstallet som avledes av delingstall oppheves.

Forslaget har ikke vært på høring. Det er vurdert om forslaget først burde sendes på alminnelig høring før det fremmes en lovproposisjon. En høringsrunde vil forsinke ikrafttredelse av endringsforslaget. Videre vurderes det at saken er godt opplyst gjennom tidligere behandlinger på Stortinget og at det derfor kan forsvares at forslaget ikke har vært sendt på høring. De som berøres av forslaget vil entydig få høyere samlet pensjon enn med gjeldende regler. Dette taler også for at lovforslaget kan fremmes uten en høring.

Departementet er også bedt om å vurdere kravet til innbetaling av premie fra det tidspunkt den enkelte har kompensert for levealdersjusteringen, jf. vedtak 238.

Innbetalt medlemspremie til offentlig tjenestepensjonsordning dekker langt mer enn det som bidrar til høyere alderspensjon, blant annet uføredekning og etterlattedekning. Det er i dag ingen differensiering av medlemspremien etter hvor stor del av inntekten som bidrar til økt tjenestepensjon. Tjenestepensjonen gir et mye høyere bidrag i årlig opptjening for høye inntekter enn for lave inntekter. Det er også mange som har full opptjening i bruttoordningen lenge før fylte 67 år. For dem som har full opptjening, får man ingen pensjonsmessig uttelling av å utsette uttaket av pensjon etter fylte 62 år. Endelig vil de som ikke har full opptjening likevel ha pensjonsmessig uttelling også etter at de har kompensert for levealdersjusteringen. Å knytte kravet til premiebetaling til hvorvidt det er kompensert for levealdersjusteringen eller ikke, vil altså være svært lite målrettet dersom formålet er at det ikke skal betales medlemspremie for tjenestetid som ikke bidrar til økt alderspensjon. Det vil også gjøre regelverket mer komplisert. Regelverket for innbetaling av premie bør derfor ikke endres.

Det vises til lovforslaget:

• lov om Statens pensjonskasse § 24 tredje ledd tredje punktum

• lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 8 a tredje ledd tredje punktum

• lov om pensjonsordning for sykepleiere § 10 a tredje ledd tredje punktum

• lov om pensjonsordning for Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 2 fjerde ledd nytt andre punktum

• lov om tillegg til lov 28. juli 1949 om Statens pensjonskasse § 3 andre ledd nytt andre punktum.

Det foreslås at loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det legges opp til at endringen trer i kraft så raskt som mulig og med virkning fra 1. januar 2023.

1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske konsekvensene av forslaget vil avhenge av det fremtidige avgangsmønsteret og hvorvidt regelendringen påvirker avgangsmønsteret.

Basert på dagens uttaksmønster anslås regel.endringene å øke tjenestepensjonen for om lag 200–1 000 personer per årskull blant Statens pensjonskasses medlemmer født i perioden 1954–1962.

Utgiftene over statsbudsjettet anslås å øke med under 1 mill. kroner i 2024, inkludert tilbakevirkning fra 2023. De årlige merutgiftene vil øke gradvis frem til et toppunkt i 2037, og vil da utgjøre om lag 54 mill. kroner. Dersom avgangsalderen øker moderat anslås merutgiftene i 2037 i stedet til om lag 85 mill. kroner.

Dersom den øvre aldersgrensen på 70 år økes til 72 år, anslås merutgiftene i 2037 til om lag 94 mill. kroner.

Det forutsettes at tilsvarende endring gjennomføres i tjenestepensjonsordningene som gjelder for kommuner, fylkeskommuner og helseforetak, og utgiftene anslås, på usikkert grunnlag, å øke i samme størrelsesorden som i Statens pensjonskasse. De administrative konsekvensene antas å være små.

Forslaget vil kun påvirke de som står lengre i jobb. Denne gruppen har gjennomgående høyere pensjonsgrunnlag enn de som slutter tidligere i jobb og er i større grad menn enn kvinner.