1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i:

• lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs

• lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• lov 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv.

• lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser

• lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• lov 1. juli 1994 nr. 49 om avtalefestet pensjon for arbeidstakere med rett til medlemskap i Pensjonsordning for apotekvirksomhet mv.

• lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd

• lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor (AFP-tilskottsloven)

• lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse.

Det vises til proposisjonens kapittel 11, der disse lovendringene er nærmere redegjort for.

Forslagene gjelder i hovedsak ny avtalefestet pensjon (AFP) i offentlig sektor for ansatte som er født i 1963 eller senere. Forslagene følger opp punkt 3 i avtalen som ble inngått 3. mars 2018 mellom Arbeids- og sosialdepartementet, LO, Unio, YS, Akademikerne, KS og Spekter om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor.

Lovforslaget er knyttet til lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse. Det fremmes altså ingen felles lov for alle med offentlig AFP. Reglene for kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordninger og tjenestepensjonsordninger for helseforetakene fremgår av tariffavtale eller vedtekter. Det legges til grunn at lovendringer som vedtas av Stortinget, følges opp i regelverket som gjelder for disse ordningene.

Personer med tilstrekkelig opptjening kan med gjeldende regelverk ta ut alderspensjon fra folketrygden fra 62 år, og pensjonsavtalen forutsetter at ny AFP skal kunne tas ut fleksibelt fra 62 til 70 år.

I Pensjonsutvalgets utredning NOU 2022:7 Et forbedret pensjonssystem foreslås det en gradvis økning av aldersgrensene i pensjonssystemet fra og med 1964-kullet. Utvalget skriver at aldersgrensene bør økes også for tjenestepensjoner og i AFP-ordningene, men presiserer at dette må vurderes nærmere av de som forvalter regelverket for de ulike ordningene.

Regjeringen foreslår i Meld. St. 6 (2023–2024) Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil, at aldersgrensene i pensjonssystemet økes i tråd med økningen i levealder fra og med 1964-kullet. Det foreslås at aldersgrensen for ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden skal omtales som normert pensjoneringsalder, eller normalder, og de øvrige aldersgrensene i pensjonssystemet justeres i takt med denne. Det er lagt gjeldende aldersgrenser i pensjonssystemet til grunn i arbeidet med regelfesting av ny offentlig AFP, og regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av aldersgrensene for AFP-ordningen i lys av den videre oppfølgingen av forslaget om økte aldersgrenser.

Det vises til proposisjonens kapittel 2 der det er redegjort for bakgrunnen for lovforslaget, herunder:

• Ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor

• Pensjonsreformen

• Avtale om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor.

I proposisjonens kapittel 3 er det gjort greie for gjeldene AFP-ordning for offentlig ansatte.

Forslag til endringer i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse og enkelte andre lover ble sendt på høring 17. november 2022 med frist 17. februar 2023. I høringsnotatet ble det foreslått regler for AFP-ordningen som er beskrevet i avtalen 3. mars 2018. I proposisjonens kapitel 4 er det redegjort for det generelle inntrykket fra høringen. Ellers vises det til høringsinstansenes syn, som er redegjort for innledningsvis under de ulike kapitelene i proposisjonen.

1.2 Ny AFP – overordnede og prinsipielle spørsmål

1.2.1 Innledning

Det vises til proposisjonens kapittel 5.1 der høringsinstansens syn er redegjort for, herunder:

• Ny AFP etter mønster av privat AFP

• Medregning

• Overføringsavtalen og virkeområde.

1.2.2 Departementets vurderinger

1.2.2.1 Ny AFP etter mønster av privat AFP

Avtalen må forstås som at kvalifikasjonsreglene bør være mest mulig like i privat og offentlig sektor. Det vises til at et sentralt mål med omleggingen av AFP-ordningen i offentlig sektor er at AFP-ordningene i privat og offentlig sektor skal fungere godt sammen. Det er et tungtveiende hensyn å legge best mulig til rette for en varig løsning med gjensidig medregning, dersom gjeldende AFP-ordning i privat sektor videreføres.

Det foreslås at medregnet tid tilknyttet privat AFP skal vilkårsprøves etter regelverket for offentlig AFP. Lempeligere regler for offentlig AFP vil da kunne åpne for at arbeidstakere som ikke oppfyller vilkårene til privat AFP bytter til stilling med offentlig AFP for å oppfylle vilkårene. Regelverket for offentlig AFP bør ikke åpne et rom for strategiske tilpasninger basert på vesentlige forskjeller i kvalifikasjonsregler. Ved en eventuell varig løsning for gjensidig medregning, vil også vesentlige forskjeller i kvalifikasjonsregler mellom AFP-ordningene i offentlig og privat sektor være forstyrrende for mobiliteten, ved at skifte av jobb mellom AFP-virksomheter i offentlig og privat sektor da kan føre til at en oppnår eller mister rett til AFP.

Det foreslås noen endringer i lovforslaget sammenlignet med høringsnotatet, og deler av lovforslaget utdypes. Videre gis det noen føringer for hvordan vilkårene skal forstås. Ytterligere presiseringer og detaljer bør gis i forskrift. Det tas sikte på at forslag til forskrifter blir sendt på høring våren 2024.

Det er forutsatt at ny AFP i offentlig sektor skal legges tett opp til regelverket som gjelder i privat AFP. Dette vil også bli vektlagt i forskriftsarbeidet. Samtidig er det viktig at reglene skal legge til rette for god og effektiv samhandling mellom leverandørene, og at regelverket legger til rette for automatisert saksbehandling.

Det bør være et mål å unngå ulik praksis og leverandørspesifikke fortolkninger i vurderinger av retten til ny AFP. Det vurderes som hensiktsmessig at tjenestepensjonsleverandørene involveres i en prosess der en ser på den praktiske vilkårsprøvingen, for å sikre en mest mulig enhetlig praksis og legge til rette for den praktiske vilkårsprøvingen.

1.2.2.2 Medregning

Privat sektor var ikke part i pensjonsavtalen og er derfor ikke bundet av avtalens formuleringer om gjensidig medregning av kvalifikasjonstid. Det er partene i privat sektor som beslutter hvorvidt det skal være medregning i privat AFP. Det er tatt initiativ overfor partene i privat sektor til en prosess med mål om at tid fra offentlig sektor skal kunne medregnes som ansiennitetstid for privat AFP. På denne bakgrunn ble det i høringsnotatet kun foreslått at ansiennitet fra virksomheter i privat sektor med AFP-avtale kan medregnes i vurderingen av om ansiennitetsvilkåret ved 62 år er oppfylt for ny offentlig AFP.

Partene i privat sektor har utredet en reformert AFP-ordning hvor medregning av tid mellom sektorene ikke er relevant. I påvente av en avklaring av eventuelle endringer i AFP-ordningen i privat sektor, foreslås det i proposisjonen en midlertidig løsning for gjensidig medregning for årskullene 1963–1965.

I høringsnotatet ble det bedt om innspill til hvordan gjensidig medregning eventuelt kan utformes. Innspillene vil bli tatt med i det videre arbeidet med mål om å etablere et system for gjensidig medregning og refusjoner, dersom reformert AFP ikke blir en realitet.

1.2.2.3 Overføringsavtalen og virkeområde

Det ligger til Statens pensjonskasse, som administrator av overføringsavtalen, å ta stilling til om ny offentlig AFP bør være et obligatorisk element for avtaler under overføringsavtalen. En ny offentlig AFP trenger ikke å være et obligatorisk element under overføringsavtalen.

Når det gjelder høringsinnspillene knyttet til Høyesteretts medlemmer og folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner, vises det til at disse må være omfattet av en tariffavtale om AFP for å omfattes av virkeområdet for AFP. Til sammenligning er det for dommere i lagmannsretten og tingretten inngått en egen protokoll i 1999 mellom daværende Arbeids- og administrasjonsdepartement og hovedsammenslutningene i staten, om at dommerne gis rett til avtalefestet pensjon på de samme vilkår som er avtalt i hovedtariffavtalen i staten. Det vises for øvrig til omtale i proposisjonens kapittel 7.4.2.

1.2.2.4 Pensjonsordningen for sykepleiere

Det er i høringsnotatet ikke foreslått å lovfeste ny offentlig AFP for medlemmer i sykepleierpensjonsordningen, noe som har blitt kritisert.

Det fremheves at lov om pensjonsordning for sykepleiere er en tjenestepensjonsordning med obligatorisk medlemskap for sykepleiere som jobber i privat, kommunal, fylkeskommunal eller statlig virksomhet omfattet av spesialisthelsetjenesten eller helseforetak. Medlemmene i sykepleierpensjonsordningen kan også ha rett til AFP, men dette er en tariffavtalt ytelse, og vilkårene for rett til ytelsen og hvordan den blir beregnet, følger av tariffavtalen.

AFP er regulert i ulike tariffavtaler i statlig, kommunal og privat sektor, og er dermed pensjonsordninger som tilhører partene i arbeidslivet. I statlig sektor er AFP i tillegg regulert i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer i Statens pensjonskasse, mens lov om statstilskott for arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon supplerer den tariffavtalte ordningen i privat sektor. I lovbestemmelsene vises det til at loven kun gjelder for arbeidstakere som har en tariffavtale om AFP.

Det vises til at den største gruppen sykepleiere er ansatte i kommuner og helseforetak som har tariffavtale om AFP. For denne gruppen vil ikke manglende lovfesting ha betydning. Private arbeidsgivere vil, som i dag, kunne avbøte manglende AFP ved å tegne private pensjonsordninger for sine ansatte, eventuelt inngå tariffavtale om AFP.

Ny offentlig tjenestepensjon (fra og med 1963-kullet) er tredelt og består av livslang påslagspensjon, AFP og alderspensjon fra folketrygden. Ny offentlig AFP vil derfor ha en større økonomisk betydning for den enkelte enn det «gammel» AFP hadde. Personer som ikke oppfyller vilkårene for AFP, får rett til betinget tjenestepensjon. Dette vil gjelde blant annet sykepleierne som ikke er omfattet av AFP.

AFP er en tariffavtalt ytelse og er regulert i ulike tariffavtaler i statlig, kommunal og privat sektor. En lovfesting av AFP for sykepleiere omfattet av pensjonsordningen for sykepleiere vil medføre at både private og offentlige arbeidsgivere blir pålagt en tariffbasert pensjonsordning for sykepleiere. Dette er det feil å gjøre. Det vises til at partene står fritt til å inngå tariffavtale om AFP på vanlig måte dersom det er ønskelig.

1.3 Beregnings- og uttaksregler for ny AFP

1.3.1 Bakgrunn – pensjonsavtalen

Det fremgår av pensjonsavtalen fra 3. mars 2018 at AFP for ansatte i offentlig sektor skal legges om fra en tidligpensjonsordning til en livsvarig påslagsordning som kommer i tillegg til alderspensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen. Den årlige pensjonsgivende inntekten i folketrygden vil danne grunnlaget for beregningen av ny AFP. Ny AFP skal baseres på pensjonsgivende inntekt i folketrygden opp til 7,1 G for alle år i alderen 13 til 61 år. Også opptjeningssatsen for ny AFP på 4,21 pst. fremgår av pensjonsavtalen.

Ny AFP skal kunne tas ut fleksibelt fra 62 til 70 år, og ved uttak beregnes årlig AFP ved å benytte folketrygdens delingstall. Ny AFP skal reguleres på samme måte som alderspensjon fra folketrygden.

Det vises til proposisjonens kapittel 6.2 og 6.3 der forslagene i høringsnotatet og høringsinstansenes syn blir redegjort for, herunder:

• Grunnlaget for beregning av AFP

• Beregning av pensjonen

• Uttaksregler

• Regulering.

1.3.2 Departementets vurdering og forslag

1.3.2.1 Generelt

Forslagene til beregnings- og uttaksregler følger enten direkte av avtalen fra 3. mars 2018 eller av at ny AFP skal utformes etter mønster av privat AFP.

De foreslåtte nye reglene er plassert som et nytt kapittel 2 i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse. Det blir presisert i § 7 første ledd at kapittelet gjelder avtalefestet pensjon til arbeidstakere i stilling som gir rett til medlemskap i Statens pensjonskasse når dette er bestemt i tariffavtale hvor staten er part eller i tariffavtale godkjent av departementet, og at bestemmelsene gjelder for arbeidstakere som er født i 1963 eller senere.

Det vises til lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 7 første ledd.

1.3.2.2 Grunnlaget for beregning av AFP

Det følger direkte av avtalen fra 2018 at AFP i offentlig sektor beregnes som 4,21 pst. av årlig pensjonsgivende inntekt opp til 7,1 G i alderen 13–61 år.

Når det gjelder tilvekst av grunnlaget for kalenderåret vedkommende fylte 61 år, bør metoden fremgå av nye regler ved at det i lovforslaget henvises til folketrygdloven § 20-17. Tilveksten som tilføres AFP-beholdningen etter uttak, regnes om til årlig pensjon ved hjelp av delingstallet på omregningstidspunktet, og legges til pensjonen som allerede er tatt ut.

Det vises til lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 10 og § 11 første ledd.

1.3.2.3 Uttaksregler

Årlig AFP skal beregnes ved at AFP-beholdningen divideres med folketrygdens delingstall. Dersom uttaket skjer etter fylte 70 år, benyttes delingstallet ved fylte 70 år.

Ny AFP skal kun kunne tas ut fra den 1. i måneden. Lovbestemmelsen er utformet etter mønster av folketrygdloven § 22-12, og det fremgår av bestemmelsen at AFP tidligst kan utbetales fra og med måneden etter fylte 62 år, og tidligst fra og med måneden etter den måneden da kravet ble satt frem.

Det foreslås at pensjonen ikke kan tas ut gradert, og at den fritt kan kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen avkortes. Arbeidstakeren må selv sette frem krav om AFP og krav om pensjon kan tidligst settes frem fire måneder før ønsket uttaksdato. Det kan ikke søkes om uttak av AFP med tilbakevirkende kraft. Det foreslås også at det fastslås at pensjonen kan utbetales i utlandet uten begrensninger. AFP ytes til og med måneden da pensjonisten dør. Pensjonen kan stanses fra et tidligere tidspunkt dersom pensjonisten ber om det, men pensjonen kan i slike tilfeller ikke senere gjenstartes.

Det skal presiseres i loven at saker om tilbakekreving ved feilutbetaling av ny AFP fra SPK skal behandles av SPK, jf. lovforslaget i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 13 første ledd og § 16.

Det legges til grunn at leverandørene har best forutsetninger for å vurdere hvordan de informerer sine medlemmer på en god måte. Det vil være viktig med god informasjon fra leverandørene til arbeidstakere som nærmer seg 62 år.

Det vises til lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 11 og § 16.

1.3.2.4 Regulering

Ny AFP skal reguleres som i folketrygden, det vil si med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Det foreslås at ny AFP skal reguleres på samme måte, og fra samme tidspunkt, som alderspensjon fra folketrygden.

Det vises til lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 12.

1.4 Ny AFP – kvalifikasjonsregler

1.4.1 Bakgrunn – pensjonsavtalen

Det foreslås å innføre kvalifikasjonsregler for ny offentlig AFP etter mønster av AFP i privat sektor. Alle vilkårene må være oppfylte for at en kan motta AFP.

Det fremgår av pensjonsavtalen fra 3. mars 2018 at ny AFP skal innføres for ansatte født i 1963 eller senere. De første som vil kunne ta ut ny AFP, er de som fyller 62 år i januar 2025 og kan få utbetalt ny AFP fra februar 2025. Ansatte født i 1962 eller tidligere skal beholde dagens AFP-ordning. I avtalen står det at kvalifikasjonsreglene for ny AFP skal fases gradvis inn for ansatte født i 1963–1966 som har en tjenestetid på minst ti år. Ansatte født i 1967 eller senere har ordinære kvalifikasjonsregler.

Avtalen forstås slik at det er ansiennitetsvilkåret ved 62 år som fases gradvis inn. De øvrige kvalifikasjonsreglene vil gjelde fullt ut fra og med 1963-kullet. Begrepet «kvalifikasjonstid» i avtalen forstås som ansiennitetsperioden og vilkårene knyttet til den. Ansiennitetsperioden er de siste ni årene før man fyller 62 år.

Det vises til proposisjonens kapittel 7.2 og 7.3 der forslagene i høringsnotatet blir redegjort for og høringsinstansenes syn blir gjengitt, herunder:

• Vilkår som må være oppfylt ved 62 år, herunder:

  • Øvrige inntekter

  • Ytelser uten arbeidsplikt

  • AFP og uføretrygd

  • AFP og uførepensjon

• Vilkår som må være oppfylt på uttakstidspunktet, herunder:

  • Ansatt og reell arbeidstaker

  • Inntektskrav ved uttakstidspunktet

  • «Særalderspensjon»

  • Kriterier for om en kvalifiserer for offentlig eller privat AFP

  • Uttak av AFP og alderpensjon fra folketrygden

• Overgangsregler, herunder:

  • Gradvis innfasing av ansiennitetskrav

• Medregning av kvalifikasjonstid tilknyttet privat AFP

• Utestasjonerte arbeidstakere.

1.4.2 Departementets vurdering og forslag

1.4.2.1 Innledning

Det legges til grunn at ny AFP skal utformes mest mulig likt som gjeldende ordning i privat sektor.

Det er behov for at lovforslaget utdypes og detaljeres. Det vises til proposisjonens kapittel 7.4, der lovforslaget utdypes på enkelte punkter og det gis noen føringer for hvordan vilkårene skal forstås. Ytterligere presiseringer og detaljer bør gis i forskrift. Det foreslås også noen endringer i lovforslaget sammenlignet med høringsnotatet.

Det vurderes som hensiktsmessig at tjenestepensjonsleverandørene involveres i en prosess der en ser på den praktiske vilkårsprøvingen, for å sikre en mest mulig enhetlig praksis innenfor offentlig AFP.

1.4.2.2 Vilkår som må være oppfylt ved 62 år

Forslagene fra høringsnotatet når det gjelder vilkår som må være oppfylt ved 62 år, opprettholdes, men det foreslås at «stilling som gir rett til medlemskap i Statens pensjonskasse» og «stilling hos arbeidsgiver med pensjonsordning omfattet av overføringsavtalen» bør erstattes med «arbeidstaker hos en arbeidsgiver med tariffavtale hvor staten er part eller med tilsvarende tariffavtale om avtalefestet pensjon».

Et spørsmål er om lovens vilkår bør skille mellom om arbeidsforholdet er eller ikke er omfattet av avtale om AFP. Det sentrale er at arbeidsforholdet er omfattet av avtale om offentlig AFP, og ikke tilknytningen til overføringsavtalen. Lovforslaget er derfor justert for dette.

Forslaget innebærer at det vil være grupper som har arbeidsgiver med offentlig tjenestepensjon, men som ikke vil få ansiennitet til offentlig AFP for dette arbeidet siden arbeidsgiver ikke har tariffavtale om offentlig AFP. Dette gjelder for eksempel sykepleiere som arbeider for enkelte private arbeidsgivere, høyesterettsdommere og folkevalgte med offentlig tjenestepensjon.

Sykepleiere som arbeider for enkelte private arbeidsgivere

Sykepleiere med offentlig tjenestepensjon som jobber for privat arbeidsgiver, kan ha tariffavtale om privat AFP, og vil da kunne få ansiennitet gjennom privat AFP. Dersom ansiennitet knyttes til hvorvidt en arbeidsgiver har en pensjonsordning som er med i overføringsavtalen, vil både private og offentlige arbeidsgivere bli pålagt en tariffavtalebasert offentlig AFP. Dette er feil å gjøre. Det vises til at partene står fritt til å inngå tariffavtale om AFP på vanlig måte dersom det er ønskelig.

Folkevalgte med offentlig tjenestepensjon

Folkevalgte er ikke ansatt eller omfattet av en tariffavtale, men kan likevel ha offentlig tjenestepensjon. Det er kommunestyret eller fylkestinget som avgjør hvilken pensjonsordning som skal gjelde for de folkevalgte. Det er i dag opp til kommunen eller fylkeskommunen å avgjøre om folkevalgte med ordinær offentlig tjenestepensjon skal ha rett til AFP. Det legges til grunn at tilsvarende vil gjelde for ny AFP. Folkevalgte i kommuner eller fylkeskommuner som har valgt å melde sine folkevalgte inn den særskilte ordningen for folkevalgte, har høyere opptjeningssatser enn i den ordinære offentlige pensjonsordningen (6,03 pst. for opptjeningsgrunnlag opp til 7,1 G og 24,13 pst. av opptjeningsgrunnlag mellom 7,1 og 12 G).

Høyesterettsdommere

Godtgjøringen av dommerne i Høyesterett fastsettes av Stortinget, og hovedtariffavtalen i staten omfatter ikke dommerne. Høyesterettsdommere som er utnevnt etter 1. januar 2011, er medlemmer i den ordinære tjenestepensjonsordningen i Statens pensjonskasse. Høyesterett har i høringen pekt på at avviklingen av den særskilte ordningen for medlemmer av Høyesterett ble begrunnet med at det er «nødvendig og riktig at statlige embetsmenn, herunder høyesterettsdommere, har en lik pensjonsordning». Siden Høyesteretts medlemmer ikke er omfattet av hovedtariffavtalen i staten, vil de ikke være omfattet av den nye AFP-ordningen og dermed ikke ha lik pensjonsordning som øvrige statsansatte, slik Stortinget forutsatte da den særskilte ordningen ble avviklet. Det er opp til Stortinget å vurdere eventuell AFP-rett for høyesterettsdommere. En mulig praktisk gjennomføring er å vurdere å inngå tilsvarende protokoll som for dommere i lagmannsrett og tingrett.

Det vises til lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 8.

Det vises for øvrig til proposisjonens kapittel 7.4.2 der den nye ordlyden for vilkårene som må være oppfylt ved 62 år er redegjort for og der de ulike elementene som inngår i disse vilkårene er nærmere vurdert, herunder:

• Krav til arbeidsforhold som gir ansiennitet i ny AFP, jf. lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 8 første ledd bokstav a

• Annen inntekt, jf. lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 8 første ledd bokstav b

• Andre ytelser, jf. lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 8 første ledd bokstav c

• AFP og uføretrygd, jf. lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 8 tredje ledd

• AFP og uførepensjon, jf. lovforslaget, lov om Statens pensjonskasse § 28, lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 11 og lov om pensjonsordning for sykepleiere § 13.

1.4.2.3 Vilkår som må være oppfylt på uttakstidspunktet

Forslagene fra høringsnotatet når det gjelder vilkår som må være oppfylt på uttakstidspunktet, opprettholdes i hovedsak. Det vises til vurderingene under proposisjonens kapittel 7.4.2. Vurderingene gjelder også for vilkår som må være oppfylt på uttakstidspunktet.

Det vises til lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 9.

Det vises for øvrig til proposisjonens kapittel 7.4.3 der den nye ordlyden for vilkårene som må være oppfylt på uttakstidspunktet er redegjort for og der de ulike elementene som inngår i disse vilkårene er nærmere vurdert, herunder:

• Ansatt og reell arbeidstaker, jf. lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 9 første ledd bokstav a

• Unntak fra kravet om ansatt og reell arbeidstaker, jf. lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 9 andre og tredje ledd

• Inntektskrav ved uttakstidspunktet, jf. lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 9 første ledd bokstav b

• Arbeidstakeren kan ikke være eller ha vært mottaker av privat AFP, betinget tjenestepensjon eller særalderspensjon, jf. lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 9 første ledd bokstav c og lov om avtalefestet pensjon for arbeidstakere med rett til medlemskap i Pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 3 andre ledd.

• Kriterier for om en kvalifiserer for offentlig eller privat AFP

• Uttak av AFP og alderspensjon fra folketrygden.

1.4.2.4 Overgangsregler

1.4.2.5 Medregning av kvalifikasjonstid tilknyttet privat AFP

Tjenestepensjonsordningene innenfor overføringsavtalen har vurdert en annen løsning enn forslaget i høringsnotatet.

I dette forslaget er det siste ordning som foretar vilkårsvurderingen også av tid i privat AFP. Ansiennitet fra privat sektor håndteres som om den var opptjent i offentlig AFP og behandles etter offentlig sektors regler. Medlemmet vil da bare måtte forholde seg til siste ordnings behandling av sin sak, både ved vilkårsvurderingen og ved eventuelle klager på vedtaket. Lovforslaget er endret for å gjenspeile dette.

I påvente av en avklaring av eventuelle endringer av AFP-ordningen i privat sektor, foreslås det en midlertidig løsning for gjensidig medregning av ansiennitet mellom AFP-ordningene i offentlig og privat sektor for årskullene 1963–1965.

Det legges til grunn at de som har siste del av ansiennitetsperioden i privat sektor vil søke om privat AFP. De som tilhører de aktuelle årskullene, og som får avslag på privat AFP på grunn av at de ikke oppfyller kravet om minst 7 av 9 år i ansiennitetsperioden, kan orienteres om at de kan søke om offentlig AFP fra SPK dersom de har jobbet i offentlig sektor i ansiennitetsperioden. Disse kan behandles på lik linje med ordinær offentlig AFP.

Det vil ikke være medregning i treårskravet som gjelder på uttakstidspunktet i den midlertidige løsningen for årskullene 1963–1965. Det vil si at en må oppfylle treårskravet i privat sektor for å få medregnet tid fra offentlig sektor.

Det presiseres at den midlertidige løsningen for årskullene født i perioden 1963–1965 også gjelder arbeidstakere som har vært tilknyttet offentlig AFP gjennom andre tariffområder enn det statlige. Disse vil få AFP fra Statens pensjonskasse, mens øvrig offentlig tjenestepensjon kan komme fra den kommunale tjenestepensjonsleverandøren. Det utelukkes ikke at i den praktiske gjennomføringen kan AFP fra Statens pensjonskasse i disse tilfellene utbetales via den kommunale tjenestepensjonsleverandøren.

Forslaget om at tid i private virksomheter med AFP-avtale skal kunne medregnes i vurderingen av om ansiennitetsvilkåret ved 62 år er oppfylt for ny offentlig AFP, opprettholdes. Tid i private virksomheter med AFP-avtale skal ikke medregnes i vurderingen av om vilkårene knyttet til uttakstidspunktet er oppfylt.

Ny offentlig AFP skal utformes mest mulig likt som privat AFP. Ordningene i privat og offentlig sektor vil likevel ikke være helt identiske, og det bør være en form for minstegrense for hvor kort tid en har vært i en ordning for å ha rett til ny AFP. Det bør også være kriterier for om en kvalifiserer for den private eller offentlige AFP-ordningen, blant annet fordi privat AFP gir om lag 7–9 pst. høyere årlig ytelse sammenlignet med ny offentlig AFP. Privat og offentlig AFP vil fortsatt være to forskjellige ordninger, som kan utvikle seg på forskjellig måte i tiden fremover. Vilkårene ved uttakstidspunktet er i tillegg reparerbare, og oppfyllelse av vilkårene vil kunne oppnås ved å stå lenger i arbeid. Kravet om tre år sammenhengende som ansatt og reell arbeidstaker ved uttakstidspunktet er etablert i privat AFP, og det er derfor naturlig å ha tilsvarende krav i den offentlige ordningen.

Å ikke ha medregning i vilkårene ved uttakstidspunktet vil kunne ha uheldige konsekvenser for dem som blir omfattet av virksomhetsoverdragelser, og som dermed flyttes mellom AFP-ordningene i privat og offentlig sektor utenfor deres kontroll.

Ansatte i private AFP-virksomheter, som gjennom virksomhetsoverdragelse blir offentlig ansatte, vil få medregnet ansienniteten de har i privat AFP når retten til ny offentlig AFP skal vurderes. Tilsvarende sikrer den midlertidige løsningen for gjensidig medregning for årskullene 1963–1965 at arbeidstakere som går fra offentlig sektor til en privat virksomhet med AFP-avtale, kan søke om offentlig AFP og få med seg ansiennitet fra begge sektorer.

Det foreslås ikke generell medregning mellom sektorene når det kommer til vilkårene ved uttakstidspunktet.

Det vil være vanskelig å finne en varig løsning sammen med partene i privat AFP på utfordringen med virksomhetsoverdragelser, før eventuelle endringer i den private AFP-ordningen er avklart. Med den midlertidige løsningen for gjensidig medregning som er foreslått, vil arbeidstakeren få med seg ansienniteten mellom AFP-ordningene i begge retninger (ansiennitetskravet ved fylte 62 år). Det foreslås at man i den midlertidige løsningen for gjensidig medregning også tar med en særbestemmelse om virksomhetsoverdragelse, der man medregner tid fra begge sektorer også i vilkårene ved uttakstidspunktet. Dette vil sikre at de første årskullene som er omfattet av ny offentlig AFP ikke mister retten til AFP ved å være omfattet av en virksomhetsoverdragelse, forutsatt at virksomhetene har AFP-avtale.

Tid i private virksomheter med AFP-avtale skal ikke medregnes i de særskilte ansiennitetskravene for årskullene 1963–1966. Ansatte i årskullene 1963–1966 kan enten oppfylle det ordinære ansiennitetsvilkåret, inkludert eventuelt medregnet ansiennitet fra privat sektor, eller oppfylle det særskilte ansiennitetsvilkåret for sitt årskull uten medregnet ansiennitet fra privat sektor.

Det vises til lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 7 andre ledd, § 8 første ledd bokstav a, § 9 fjerde ledd og AFP-tilskottsloven § 18 fjerde ledd.

1.4.2.6 Utestasjonerte arbeidstakere

Det er ikke særskilte problemstillinger knyttet til utestasjonerte arbeidstakere. Det avgjørende for å kvalifisere for ny AFP knytter seg til hvorvidt en jobber for en virksomhet som har tariffavtale om AFP. AFP er en tariffavtalefestet pensjonsordning.

1.5 Ny AFP og forholdet til betinget tjenestepensjon

1.5.1 Innledning

Det fremgår av pensjonsavtalen fra 2018 at det skal innføres en ordning med betinget tjenestepensjon. Betinget tjenestepensjon blir et tillegg til alderspensjonen for dem som ikke kvalifiserer for ny AFP, og gir økt sikkerhet for den fremtidige samlede pensjonen for dem som ikke kvalifiserer for ny AFP.

Opptjeningsregler for betinget tjenestepensjon er innført fra 2020 for ansatte som er født i 1963 eller senere, jf. Prop. 87 L (2018–2019) Endringer i lov om Statens pensjonskasse, samordningsloven og enkelte andre lover (ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor) og Innst. 314 L (2018–2019). Regler for betinget tjenestepensjon går frem av kapittel 5 a i lov om Statens pensjonskasse.

I høringsnotatet fulgte departementet opp enkelte uavklarte punkter knyttet til forholdet mellom ny AFP og betinget tjenestepensjon. Det vises til proposisjonens kapittel 8.1, der forslagene i høringsnotatet er redegjort for, og kapittel 8.2, der høringsinstansenes syn fremkommer, herunder:

• Informasjon ved avslag av AFP

• Betinget tjenestepensjon skal ikke komme i tillegg til privat AFP.

1.5.2 Departementets vurdering og forslag

Det vil komplisere regelverket uforholdsmessig dersom man kan bytte mellom offentlig AFP og betinget tjenestepensjon. Det vil kreve særskilte regler for avkorting eller samordning. Uføre og personer med særaldersgrense som går av med særalderspensjon vil være hovedgruppen av dem som ikke vil kvalifisere til ny AFP.

Det må foreligge avslag på offentlig AFP for å få betinget tjenestepensjon. Et krav om avslag på offentlig AFP, sammen med god informasjon om grunnlaget for avslaget, kan forhindre at betinget tjenestepensjon blir tatt ut til ugunst for den enkelte i tilfeller der rett til AFP er oppnådd eller kan oppnås.

En mulig løsning for å unngå at søknadsprosessen blir for omstendelig, er at pensjonsinnretningen automatisk vurderer om personen har rett til offentlig AFP ved en søknad om betinget tjenestepensjon.

Informasjons- og opplysningsplikt for tjenestepensjonsleverandørenes ved avslag på AFP støttes. Innspill om at avslagsvedtak bør fremgå av lov eller forskrift støttes ikke, da dette ligger innunder den alminnelige informasjons- og opplysningsplikten som pensjonsleverandørene har.

Betinget tjenestepensjon skal ikke komme i tillegg til privat AFP. Tjenestepensjonsleverandørene og Arbeids- og velferdsetaten må etablere en hensiktsmessig informasjonsutveksling for å forhindre at betinget tjenestepensjon utbetales i tillegg til privat AFP. Det mangler hjemmel for å stanse betinget tjenestepensjon ved uttak av privat AFP, og det foreslås derfor en slik hjemmel. Det foreslås imidlertid ikke regler om tilbakebetaling av betinget tjenestepensjon dersom mottaker på et senere tidspunkt innvilges privat AFP.

Enkelte vil kunne oppnå en positiv økonomisk effekt dersom de først innvilges betinget tjenestepensjon og senere innvilges privat AFP. Det er partene i AFP i privat sektor som bestemmer hvilke ytelser som skal være diskvalifiserende for uttak av privat AFP. Det er grunn til å vurdere endringer i regelverket for privat AFP i lys av avtalen om ny offentlig tjenestepensjon, hvor det heter at betinget tjenestepensjon ikke skal komme i tillegg til ny AFP. Ny AFP må også omfatte den private AFP-ordningen. Det tas sikte på en videre prosess med partene i privat AFP, med mål om lov- eller vedtektsendringer som begrenser retten til privat AFP for personer som mottar eller har mottatt betinget tjenestepensjon.

Om det bør gis regler i forskrift som gir et mulighetsrom i tilfeller der det er blitt gjort feil som medlemmet/ordningen ikke hadde mulighet til å forutse eller forstå, vil vurderes i forskriftsarbeidet som skal gjøres.

Det vises til lovforslaget, lov om Statens pensjonskasse § 26 f og lov om pensjonsordning for sykepleiere § 11 f.

1.6 Ny AFP – organisering

1.6.1 Innledning

Pensjonsavtalen omtaler ikke hvordan ny offentlig AFP skal organiseres. Det er gitt få føringer for dette i høringsnotatet. Det vises til proposisjonenes kapittel 9.1 og 9.2, der forslagene i høringsnotatet og høringsinstansenes syn er redegjort for, herunder:

• Hjemler

• Vedtaksmyndighet og klagebehandling.

1.6.2 Departementets vurdering og forslag

Det foreslås at søknad om AFP skal rettes til tjenestepensjonsleverandørene og at de skal vurdere om den enkelte søker oppfyller vilkårene for AFP. Det legges opp til at leverandørene selv vurderer en hensiktsmessig måte å organisere ansvarsfordeling seg imellom på.

Det er vesentlig at tjenestepensjonsleverandørenes praktisering av regelverket ved behandling av søknader og beregning er mest mulig likt. Det legges opp til at tjenestepensjonsleverandørene i samråd finner en hensiktsmessig måte å samhandle på.

Ansvarsfordelingen mellom Arbeids- og velferdsetaten og Statens pensjonskasse (SPK) for AFP mellom fylte 62 og 65 år følger i dag av lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 5.

Denne bestemmelsen foreslås endret, slik at det fremgår at AFP i den nevnte perioden administreres av Arbeids- og velferdsetaten for så vidt gjelder innvilgelse, beregning og utbetaling av AFP til medlemmer født i 1962 og tidligere. Dagens § 5 første ledd tredje punktum foreslås opphevet. Det fremgår av bestemmelsen at spørsmålet om en arbeidstaker er omfattet av tariffavtalen avgjøres av departementet. Det foreslås at det i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer i Statens pensjonskasse § 13 lovfestes at ny offentlig AFP administreres av SPK, og at søknader om AFP for medlemmer født i 1963 og senere, skal sendes SPK. SPK skal behandle søknaden og beregne størrelsen på AFP-en ved en innvilgelse, mens Arbeids- og velferdsetaten utbetaler pensjonen.

Det foreslås at det fremkommer av lov om avtalefestet pensjon for medlemmer i Statens pensjonskasse at Arbeids- og velferdsetaten (NAV) skal utlevere nødvendige opplysninger om forhold som etaten forvalter, og som er nødvendige for vilkårsprøving og beregning av AFP, samt for premieberegning og beregning av forventet pensjon. Videre foreslås det at Arbeids- og velferdsetaten skal utbetale AFP for de ordningene som etaten utbetaler AFP for i dag.

Videre foreslås det at Arbeids- og velferdsetaten må utlevere pensjonsbeholdningen beregnet etter reglene i folketrygdloven kapittel 20. Etaten må ettersende tilvekst i opptjeningen for år til og med året pensjonisten fyller 61 år.

Etaten kan utveksle opplysninger om beholdningen direkte, og SPK kan selv omregne dette grunnlaget til en AFP-beholdning med satsene som går fram av loven.

Det legges opp til at Arbeids- og velferdsetaten utveksler informasjon med SPK om mottak av ytelser som etaten har oversikt over og som er nødvendig for vilkårsprøving av ny AFP. Taushetsplikten i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 er ikke til hinder for dette.

Videre foreslås det i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 13 at SPK har rett til å innhente de opplysninger om arbeidstakerens eller pensjonistens arbeids- og inntektsforhold fra arbeidsgivere og tidligere arbeidsgivere som er nødvendige for å forvalte og beregne avtalefestet pensjon. De som blir pålagt å gi opplysninger, plikter å gjøre dette uten godtgjørelse og uten hinder av taushetsplikt.

Det foreslås også lovfestet at ved søknad om avtalefestet pensjon, plikter søker å gi de opplysninger som er nødvendige for at SPK skal kunne vurdere om vedkommende har rett til AFP. Mottaker av pensjonen plikter å opplyse SPK om endringer som kan ha betydning for pensjonens størrelse og for om vedkommende fortsatt har rett til pensjonen.

Det foreslås at det også for AFP for dem som er født i 1962 og tidligere, lovfestes en plikt til å gi de opplysninger som er nødvendige for at SPK og Arbeids- og velferdsetaten skal kunne vurdere om vedkommende har rett til AFP og størrelsen på pensjonen. Forslaget til endring i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 5 gjelder i perioden mellom fylte 62 og 65 år. For AFP i perioden mellom fylte 65 og 67 år fremgår tilsvarende opplysningsplikt av lov om Statens pensjonskasse § 45.

Det følger også av lov om Statens pensjonskasse § 45 at SPK har hjemmel til å innhente nødvendige opplysninger for å forvalte de ordningene SPK administrerer fra blant annet arbeidsgiver, offentlig myndighet og institusjon som administrerer annen pensjons- eller trygdeordning uten hinder av taushetsplikt. SPK har nødvendig hjemmel for behandling av personopplysninger i lov om Statens pensjonskasse § 45 b. Lovforslaget er på bakgrunn av disse hjemlene noe endret sett i forhold til høringsforslaget.

Det foreslås at SPKs vedtak om AFP kan ankes inn for Trygderetten. Dette er en videreføring av gjeldende regler.

Det er i dag ikke er noen bestemmelse av administreringen av AFP i Pensjonsordning for apotekvirksomhet i lov om avtalefestet pensjon for arbeidstakere med rett til medlemskap i Pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. Det foreslås derfor endringer i lov om avtalefestet pensjon for arbeidstakere med rett til medlemskap i Pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 3 nytt tredje ledd. Bestemmelsen er utformet på tilsvarende måte som etter § 5 første ledd i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse.

Når det gjelder at tjenestepensjonsleverandørene mangler tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for informasjonsutveksling som er nødvendig for å kunne behandle søknader om AFP, vises det til at Finansdepartementet har igangsatt et arbeid med et høringsforslag med sikte på å få nødvendig hjemmelsgrunnlag på plass før 2025. Det vil så bli vurdert om det er behov for ytterligere hjemmelsgrunnlag i regelverk som departementet selv har ansvar for, blant annet i forskrift om Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret.

Det vises til lovforslaget, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 5 og § 13 og lov om avtalefestet pensjon for arbeidstakere med rett til medlemskap i Pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 3 tredje ledd.

1.7 Ny AFP – finansiering

1.7.1 Innledning

I dag er AFP i offentlig sektor ulikt finansiert i de ulike ordningene. Ordningene er delvis forhåndsfinansiert, delvis løpende finansiert og delvis finansiert med engangspremier. Graden av utjevning av premien for AFP varierer i dag mellom aktørene, og før og etter 65 år.

Det vises til proposisjonens kapittel 10, der beskrivelsen i høringsnotatet og høringsinstansenes syn er nærmere beskrevet, herunder:

• Premieberegning og grad av forhåndsfinansiering

• Refusjon internt i offentlig sektor

• Refusjoner mellom ordninger som ikke er part i overføringsavtalen

• Regnskapsføring.

1.7.2 Departementets vurderinger

1.7.2.1 Generelt

De fleste høringsinstansene støtter beskrivelsen av finansieringen som må på plass. Det legges til grunn at tjenestepensjonsleverandørene finner hensiktsmessige måter å finansiere ny AFP på innenfor eksisterende regelverk.

1.7.2.2 Regnskapsføring

Når det gjelder regnskapsreglene for foretak som følger regnskapsloven, vises det til regnskapslovens system med regnskapsprinsipper som utfylles av hhv. norske og internasjonale regnskapsstandarder. Regnskapsstandardene har definisjoner av «innskuddsbaserte ordninger», mens ordninger som ikke oppfyller disse kriteriene anses som ytelsesbaserte.

Veiledningen fra Norsk Regnskapsstiftelse gir blant annet anvisning på klassifiseringen av de ulike AFP-ordningene.

Regnskapsreglene for kommuner mv. følger av kommuneloven og standarder fra GKRS (God kommunal regnskapsskikk).

De statlige regnskapsstandardene (SRS) gjelder kun for virksomheter som er en del av staten som juridisk person.

Det vises til at tolkning av forsikringsvirksomhetsloven § 3-24 bør rettes til Finansdepartementet som ansvarlig departement for loven.

1.8 Forholdet til EØS-avtalen

1.8.1 Trygdeforordningen

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 av 29. april 2004 om koordinering av trygdeordninger (trygdeforordningen) er en del av EØS-avtalen. Forordningen er inkorporert gjennom folketrygdloven § 1-3 a, hvor det fremgår at forordningen gjelder som lov.

Det er vurdert om ordningen med offentlig AFP er omfattet av trygdeforordningens saklige virkeområde, og man har konkludert med at offentlig AFP ikke er «lovgivning» i trygdeforordningens forstand og dermed faller utenfor trygdeforordningens saklige virkeområde, jf. artikkel 3 nr. 1, jf. artikkel 1 bokstav l. Det vises til proposisjonens kapittel 12 der dette er detaljert begrunnet.

1.8.2 EØS-avtalens hoveddel

Bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel gjelder, med visse modifikasjoner, som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) § 1. Særlig relevant for offentlig AFP er retten til fri bevegelighet.

Det er i proposisjonen vist til Artikkel 28 og 29.

En sentral problemstilling synes å være om EØS-avtalens hoveddel krever at det i visse tilfeller skjer medregning av relevant tid i andre EØS-land, ved vurderingen av om vilkårene for AFP er oppfylt. Det legges til grunn at uavhengig av om EØS-avtalens hoveddel skulle kreve slik medregning av tid, ville det bare vært aktuelt å se hen til ordninger som har tilstrekkelig like formål og tilhørende vilkår, riktignok slik at mindre forskjeller som ikke har betydning for oppnåelsen av formålet med ordningen ikke kan utelukke medregning.

Man er ikke kjent med ordninger i andre EØS-land som er tilstrekkelig like norsk offentlig AFP med hensyn til formål og tilhørende vilkår, og det vurderes derfor at spørsmålet om medregning av tid ikke kommer på spissen.

1.9 Mulig reformert AFP i privat sektor og pensjonsavtalen

Pensjonsavtalen fra 3. mars 2018 sier at dersom det skjer store, uforutsette endringer i forutsetningene for pensjonsavtalen, for eksempel endringer i AFP-ordningen i privat sektor, kan partene endre avtalen. LO og NHO ble i tariffoppgjøret 2018 enige om å utrede alternativer til dagens AFP-ordning i privat sektor.

Utredningen ble sluttført våren 2021, jf. «Utredning av en mulig reformert AFP-ordning i privat sektor».

I rapporten beskrives en skisse til en modell som et utgangspunkt for forhandlinger om en reformert AFP-ordning. Dette ble imidlertid ikke løftet inn i tariffoppgjøret våren 2022.

På bakgrunn av LO-kongressens pensjonspolitiske vedtak fra juni 2022 og at Fellesforbundet på landsmøter høsten 2023 vedtok en pensjonspolitisk uttalelse, hvor de «avviser LOs forslag til reformert AFP», og at landsmøtet vil «ta utgangspunkt i dagens ordning og forbedre denne», kan det ikke utelukkes at LO og NHO avtaler større endringer i AFP-ordningen i privat sektor i forbindelse med tariffoppgjøret 2024, selv om det er usikkert om eventuelle endringer vil ta utgangspunkt i gjeldende ordning eller reformskissen fra utredningen 2021.

Det er behov for å regelfeste den AFP-ordningen som er beskrevet i pensjonsavtalen fra 3. mars 2018, og partene i offentlig sektor må vurdere sin AFP-ordning på ny dersom det blir enighet i privat sektor om en omlegging. Skissen til reformert AFP som er utredet i privat sektor kan ikke virke parallelt med AFP-ordningen som er avtalt i offentlig sektor uten tilpasninger. Det vil kunne være behov for å vurdere en mulig omlegging til reformert AFP også i offentlig sektor. Det vil ikke være mulig å regelfeste og iverksette en eventuelt reformert AFP i tide slik at ytelsen kan utbetales til 1963-kullet som fyller 62 år i 2025.

1.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ny AFP var inkludert i anslaget på økonomiske konsekvenser som ble presentert i Prop. 87 L (2018–2019) om ny offentlig tjenestepensjon. Det er krevende å vurdere de økonomiske konsekvensene knyttet til omleggingen av pensjonsordningene i offentlig sektor, siden deler av pensjonsreformen – levealdersjustering og nye regler for regulering av pensjon under utbetaling – allerede var innført.

Det er ikke formålstjenlig å anslå de økonomiske konsekvensene av omleggingen av AFP-ordningen isolert sett – både fordi det er vanskelig å se for seg en omlegging av AFP-ordningen, samtidig med en videreføring av den gamle bruttoordningen, og fordi opptjeningssatsene i de ulike elementene av offentlig tjenestepensjon henger sammen og er fastsatt simultant. Det vises derfor til Prop. 87 L (2018–2019) om ny offentlig tjenestepensjon for en samlet vurdering av de økonomiske konsekvensene av omleggingen av offentlig tjenestepensjon.

Pensjonsavtalen legger til grunn medregning av ansiennitet mellom privat og offentlig sektor. Merutgiftene er anslått til 116 mill. kroner i 2030, 265 mill. kroner i 2040, og 372 mill. kroner i 2050. De årlige merutgiftene når ordningen er fullt innfaset, rundt 2060, er anslått til om lag 415–430 mill. kroner. Dette utgjør om lag 2–3 pst. av de anslåtte utgiftene til ny offentlig AFP. Beregningene tar ikke hensyn til at ensidig medregning kan påvirke overgangsratene fra privat til offentlig sektor, og kostnadene kan øke dersom overgangsratene øker som følge av regelendringene.

Selv om AFP-utgiftene kun øker med 2–3 pst. som følge av medregning, vil en større andel enn 2–3 pst. av de offentlig ansatte få innvilget AFP som følge av medregning av ansiennitet fra privat sektor. Offentlig ansatte som ikke har rett til AFP, vil få betinget tjenestepensjon. Dette demper konsekvensene for den enkelte av å falle ut av AFP-ordningen, og vil samtidig medføre at de merutgiftene til ny offentlig AFP som følger av medregning, motsvares av mindreutgifter til betinget tjenestepensjon.

På lengre sikt, når ordinære ansiennitetsvilkår er fullt innfaset, vil medregning av tid fra privat sektor øke AFP-utgiftene (ekskl. betinget tjenestepensjon) i offentlig sektor med 4–5 pst. Dette indikerer at om lag 5 pst. av offentlige ansatte vil ha behov for medregning av ansiennitet fra privat sektor for å få rett til AFP i offentlig sektor.

De årlige merutgiftene knyttet til den midlertidige ordningen for gjensidig medregning for årskullene 1963–1965 er anslått til 20 mill. kroner i 2025, 47 mill. kroner i 2026, og 73 mill. kroner i 2027. De årlige merutgiftene kan forventes å flate ut på om lag 85 mill. kroner i 2028, og vil etter hvert reduseres gradvis mot null frem til omtrent 2060.

Merutgiftene knyttet til at kravet om 10 års tjenestetid gjøres reparerbart vil være lave, og kun knyttet til årskullene 1963–1966, som er omfattet av særskilte kvalifikasjonskrav.

Fremskriving av pensjonsutgiftene mange tiår frem i tid er usikre. Særaldersgrensene bidrar også til økt usikkerhet.

Forslaget til ny offentlig AFP er kjønnsnøytralt. Gjennomsnittlig utbetalt pensjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene er høyere for menn enn for kvinner. Dette skyldes primært faktorer utenfor pensjonssystemet. Kjønnsnøytrale delingstall medfører på den andre siden at kvinner – som har høyere forventet levealder enn menn – får høyere samlet pensjon enn det de ville fått dersom delingstallene skulle reflektert den forventede gjenstående levealderen for hvert kjønn for seg.

Det er flere kvinner enn menn i offentlig sektor, og kvinner benytter seg i større grad av gjeldende AFP-ordning. Tatt ut fra 62 år vil ny offentlig AFP for flertallet gi noe lavere utbetaling sammenlignet med AFP-ordningen slik den er utformet for årskullene til og med 1962. En omlegging til ny AFP er en ulempe for dem som uansett ville sluttet i arbeid ved 62 år. Med utgangspunkt i dagens avgangsmønster vil det være en høyere andel kvinner som slutter i arbeid ved 62 år og som dermed taper på omleggingen. Samtidig må ny offentlig AFP ses som et delelement i en helhetlig pensjonsløsning for offentlig ansatte, og det er ikke åpenbart om og ev. hvordan en kan vurdere de likestillingsmessige konsekvensene av ny offentlig AFP isolert fra de øvrige regelendringene som allerede er vedtatt.

Det vises til Prop. 87 L (2018–2019) om ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor der det ble redegjort for hvordan de nye ordningene vil slå ut for den enkelte.

Utgiftene til gjeldende AFP-ordning anslås til om lag 12 mrd. kroner i 2022. Til tross for at kvinner i gjennomsnitt har lavere opptjening enn menn, utgjør kvinners andel om lag 70 pst. av AFP-utgiftene i offentlig sektor. Når AFP-ordningen i offentlig sektor gjøres om til en supplerende ordning som ikke er betinget av at en slutter helt eller delvis i arbeid, er det forventet at kvinners andel av AFP-utgiftene vil reduseres noe. Beregninger anslår at de årlige utgiftene til ny AFP og betinget tjenestepensjon vil utgjøre om lag 20 mrd. 2022-kroner mot slutten av århundret, når betinget tjenestepensjon er fullt innfaset. De årlige utgiftene for kvinner vil utgjøre om lag 65 pst., mot 35 pst. for menn. Kjønnsubalansen i årlige utgifter skyldes i stor grad at fremskrivingene legger til grunn at det også i fremtiden vil være en høyere andel kvinner som jobber i offentlig sektor.

En høyere andel kvinner i offentlig sektor motsvares av en høyere andel menn i privat sektor. Kjønnsforskjellene mellom sektorene vil også påvirke i hvilken grad hhv. kvinner og menn drar nytte av medregning av tid mellom offentlig og privat sektor. Beregninger viser at merutgiftene som følger av medregning av ansiennitet fra private AFP-virksomheter, vil være høyere for menn enn for kvinner. Når de ordinære ansiennitetsvilkårene er fullt innfaset, vil medregning øke de årlige utgiftene til offentlig AFP, inkl. betinget tjenestepensjon, med om lag 4 pst. for menn, mot i underkant av 2 pst. for kvinner.

Ny AFP vil ha administrative konsekvenser for tjenestepensjonsleverandørene, Arbeids- og velferdsetaten og Fellesordningen for AFP i privat sektor. Det er for tidlig å gi et kvalifisert anslag på kostnadene knyttet til utvikling og drift av nødvendige tjenester for ny AFP.