Bakgrunn

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2024 med forslag til en avgift på alt restavfall, også det som sendes ut av landet.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, lederen Eigil Knutsen, Tellef Inge Mørland, Nils Kristen Sandtrøen, Bjørnar Skjæran og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Tina Bru, Mahmoud Farahmand, Heidi Nordby Lunde og Vetle Wang Soleim, fra Senterpartiet, Lars Vegard Fosser, Kjerstin Wøyen Funderud og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til at finansministeren har uttalt seg om forslaget i brev av 15. desember 2023 som følger vedlagt innstillingen.

Komiteen viser til Dokument 8:34 S (2023–2024) om å redusere søppeleksporten. Komiteen viser til at avgiften på forbrenning av avfall ble innført i statsbudsjettet for 2021. Formålet med innføring av avgiften var å bidra til en kostnadseffektiv reduksjon av klimagassutslipp fra avfallsforbrenning.

Komiteen viser til at i statsbudsjettet for 2024 ble avgiften økt fra 476 til 882 kroner per tonn fossil CO₂. Det har blitt reist spørsmål ved om den eksisterende avgiften faktisk har ført til redusert avfallsproduksjon og økt grad av resirkulering, som var forutsetningen for innføring av avgiften. Ifølge flere av høringsinstansene vil avgiften ikke føre til økte insentiver til å investere i karbonfangst og -lagring (CCS).

Komiteen viser til at forbrenningsanleggene i Sverige har en langt lavere pris på sine tjenester enn Norge. Dette bl.a. fordi det er stor overkapasitet i det svenske fjernvarmemarkedet, men også andre faktorer spiller inn. Derfor er svenske forbrenningsanlegg prissettere i markedet og det er vanskelig for norske forbrenningsanlegg å velte avgiften videre over på sine kunder. Komiteen viser til at manglende mulighet til å prise tjenesten på en måte som påvirker leveransene til forbrenning, kan føre til svekket måloppnåelse.

Komiteen er opptatt av at klima- og miljøavgifter som ilegges varer eller tjenester faktisk bidrar til å nå klima- og miljømålene som er satt.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen evaluere dagens avgift på avfallsforbrenning og hvordan sikre likere konkurransevilkår mellom norske og utenlandske anlegg, utrede hvordan prising av avfall mest mulig effektivt kan bidra til å redusere globale utslipp, utrede konsekvensene for fjernvarme, resirkulering og utslippsreduserende tiltak ved forbrenningsanlegg i Norge samt kostnader for forbrukerne, og komme tilbake til Stortinget senest i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2025.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at det i Klimakur 2030 oppgis at formålet med en forbrenningsavgift er at den skal gi større insentiver for å redusere avfallsforbrenningen blant annet gjennom økt materialgjenvinning og redusert avfallsproduksjon. Det var også lagt til grunn at en slik avgift ville bidra til å øke insentivene til å investere i karbonfangst og -lagring (CCS).

Flertallet viser derfor til at for å lykkes med å kutte i klimagassutslippene fra avfallsforbrenning er det viktig at avgiften faktisk bidrar til å øke materialgjenvinningen og redusere avfallsproduksjonen for at utslippene skal reduseres.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Rødt og Miljøpartiet De Grønne, viser til at formålet med avgiften på forbrenning av avfall er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av klimagasser, og at avgiften også skal bidra til å redusere andre miljøskader fra avfall og bidra til forsvarlig håndtering av farlig avfall.

Dette flertallet mener det er viktig at avgiften er innrettet på en måte som sikrer like konkurransevilkår mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige anlegg. Videre er det viktig at innretningen ikke blir til hinder for utvikling av og investering i karbonfangst og -lagring på slike anlegg, slik flere av høringsinstansene viser til.

Dette flertallet viser til at selv om også svenske og danske forbrenningsanlegg er underlagt EUs kvotesystem, og derfor står overfor sammenlignbare rammevilkår i stort, er det, som høringen i saken viser, en stor nok forskjell i de faktiske og opplevde rammebetingelsene mellom spesielt norske og svenske anlegg til at norske anlegg i dag opplever en konkurranseulempe og at avfall sendes ut av landet. Dette flertallet viser til at det i høringen spesielt ble pekt på kapasiteten i de svenske anleggene og tildeling av frikvoter som årsak.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at «forurenser betaler»-prinsippet er viktig, også når det gjelder avfallsforbrenning. Forbrenning av industriavfall har i flere år vært priset gjennom EUs kvotesystem. Forbrenning av husholdningsavfall var derimot ikke priset før regjeringen Solberg innførte en CO₂-avgift i 2021 på 149 kroner per tonn. EU-kommisjonen vurderer å innlemme all avfallsforbrenning i kvotemarkedet innen 2028, som da vil erstatte avgiften. Avfallsanleggene vil derfor måtte betale for utslipp gjennom kvotesystemet på sikt.

Disse medlemmer viser til at kraftsystemet vårt vil være avhengig av både mer fornybar kraft, men også mer effekt og kapasitet, om vi skal nå klimamålene våre og lykkes med å fase ut fossil energi. I tillegg vil energieffektivisering være viktig for å oppnå dette. Her kan og bør fjernvarme spille en større rolle enn i dag. Fjernvarme bruker varme fra forbrenningsanleggene. Prisregulering begrenser fjernvarmeanleggenes mulighet til å betale for brensel, som blir dyrere på grunn av CO₂-avgiften. Sammenhengen mellom massestrømmer, verdiflyt, regulerte priser og avgifter er kompleks. Disse medlemmer mener derfor det kan være hensiktsmessig å evaluere dagens avgift og utrede om den kan forbedres.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti ønsker utredet om dagens avgift fører til redusert avfallsproduksjon, økt resirkulering og dermed lavere klimagassutslipp.

Disse medlemmer ønsker samtidig vurdert hvorvidt alternative innslagspunkt for avgiften sammen med forslag om å utvide avgiften slik at også avfall til eksport ilegges en avgift i større grad vil bidra til ønsket målsetting om å redusere klimagassutslipp fra avfallsforbrenning.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2024 med forslag til en avgift på alt restavfall, også det som sendes ut av landet.»

Komiteens medlemmer fra Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede effektene på resirkulering, avfallsproduksjon og klimagassutslipp av dagens avgift på forbrenning av avfall, og komme tilbake til Stortinget med resultatene senest i statsbudsjettet for 2025.»

«Stortinget ber regjeringen utrede alternative innretninger på avgift på forbrenning av avfall, deriblant at avgiften ilegges avfallsbesitter og ilegges alle typer avfall, inkludert avfall som eksporteres, og komme tilbake til Stortinget med forslag til forbedring av dagens avfallsforbrenningsavgift senest i statsbudsjettet for 2025.»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag som utjevner forskjeller i CO₂-kostnader mellom forskjellige avfallsanlegg som følge av at noen av anleggene i dag er inkludert i EUs kvotesystem. Forslaget forutsettes fremmet senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2025.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til partiets forslag i sine alternative statsbudsjetter for 2021, 2022 og 2024, hvor Fremskrittspartiet for 2021 gikk imot innføringen av avgiften, og deretter gikk imot økningene av avgiften på forbrenning av avfall i statsbudsjettene for 2022 og 2024.

Disse medlemmer ser det ikke som hensiktsmessig å bøte på mangelfulle og uheldige virkninger av en innført avgift med nye avgifter. Disse medlemmer legger vekt på at når utslipp av CO₂ skal prises, må dette gjøres på en måte som reelt reduserer globale utslipp og ikke skaper ubalanser i markedet som aktørene opererer i. For eksisterende avgift på avfall kan det synes som om forholdet er det motsatte: ingen påviselig effekt på globale utslipp, men betydelig negativ påvirkning på markedet og svekkelse av en viktig samfunnsfunksjon i Norge.

Disse medlemmer viser videre til høringsuttalelsen fra Norsk Industri, hvor det fremgår at klimagassutslipp fra forbrenning av norsk restavfall som eksporteres til svenske anlegg, allerede prises gjennom EUs kvotesystem og at forslaget om en avgift på restavfall som eksporteres i realiteten vil bety å prise kvotepliktige utslipp flere ganger.

Disse medlemmer viser til at EU forventes å gjøre all avfallsforbrenning kvotepliktig fra 2028, og at dette blir gjort gjeldende også innen EØS. Disse medlemmer støtter i mellomtiden ikke nye eller høyere særnorske avgifter på gjenvinning av avfall til energi – avgifter som også rammer aktørenes evne til innovasjon og investeringer i renseteknologi. Avgiftene må også forventes å ytterligere økte utgiftene for norske forbrukere og næringsliv.

Komiteens medlem fra Rødt mener at det bør være et mål at mer avfall skal gå til forbrenning i Norge, for å skape nye arbeidsplasser i den sirkulære økonomien, og for å sikre forsyningssikkerheten for fjernvarme og holde strømforbruket nede. Dette medlem viser til at med dagens vilkår er det langt mer lønnsomt å sende avfallet til Sverige, som har bygd ut langt mer infrastruktur for avfallsforbrenning enn Norge og har mye ledig kapasitet.

Dette medlem mener at det er uklart om en avgift, slik den er skissert i representantforslaget, er riktig virkemiddel. Å ilegge en avgift ved eksport vil ikke i seg selv gi et insentiv til å velge miljøvennlig sortering. Økte avgifter kan gjøre at man velger mindre miljøvennlige alternativer i andre deler av verdikjeden. Om avgiften kun ilegges ved eksport til forbrenning, kan den omgås ved at avfall deklareres annerledes, men går til forbrenning likevel. Hvilke sideeffekter nye handelshindringer mellom Norge og Sverige kan ha, virker også uklart.

Dette medlem understreker at det viktigste må være et avgiftssystem som motiverer til klimavennlige investeringer for fangst og lagring av CO₂ og gjenvinning av plast, tekstiler etc. Det er tvilsomt om dagens avgiftssystem fører til dette. Dette medlem viser til Rødts budsjettforslag for 2024, hvor CO₂-avgiften på avfallsforbrenning ble fryst på 2023-nivå. Dette medlem mener at det nå trengs en skikkelig evaluering av skatten, som også regjeringen er usikker på effekten av. I Grønn bok skriver regjeringen at effekten av økningen av avgiften er beregnet til om lag 50 000 tonn CO₂-ekvivalenter, og at det er stor usikkerhet i denne beregningen.