Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, lederen Eigil Knutsen, Tellef Inge Mørland, Nils Kristen Sandtrøen, Bjørnar Skjæran og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Tina Bru, Mahmoud Farahmand, Helge Orten og Michael Tetzschner, fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Ole André Myhrvold og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til Prop. 29 LS (2023–2024) Lov om suppleringsskatt på underbeskattet inntekt i konsern (suppleringsskatteloven) og skriftlige innspill mottatt 6. desember i år fra NHO og Norges Rederiforbund.

Komiteen viser videre til Innst. 160 S (2023–2024) for behandling av forslaget i proposisjonen om endring i Stortingets skattevedtak § 3-3.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, merker seg at lovforslaget har bakgrunn i et omfattende og langvarig internasjonalt samarbeid som Norge har vært en del av. I perioden 2013 til 2015 gjennomførte OECD- og G20-landene BEPS-prosjektet (Base Erosion and Profit Shifting), som ledet til enighet om en rekke tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget. I 2016 ble Inclusive Framework on BEPS (Inclusive Framework) opprettet for å følge opp dette arbeidet. Inclusive Framework består i dag av over 140 medlemsland, hvor Norge er et av deltakerlandene. I oktober 2021 oppnådde medlemslandene politisk enighet om endring i rammeverket for skattlegging av flernasjonale konsern.

Flertallet er fornøyde med at det er oppnådd en historisk enighet mellom mer enn 140 land for å hindre overskuddsflytting og uthuling av nasjonale skattegrunnlag. Globalisering og digitalisering gir nye utfordringer for landenes skattesystemer, og et bredt internasjonalt samarbeid er viktig for å redusere utfordringene med internasjonal skattetilpasning og skadelig skattekonkurranse. Flertallet merker seg at felles internasjonale regler på dette området har som formål å etablere en effektiv selskapsskatt på minimum 15 pst. Landene står fremdeles fritt til å sette selskapsskatten på det nivået de selv ønsker, men reglene som er etablert av Inclusive Framework har som hensikt å sørge for at effektiv skattesats blir minimum 15 pst. og at det dermed blir lite interessant å sette satsen lavere enn dette nivået.

Flertallet merker seg at suppleringsskatteloven tar utgangspunkt i det fremforhandlede modellregelverket med tilhørende kommentarer og administrativ veiledning utarbeidet av Inclusive Framework. Det er en forutsetning for å oppnå formålet med reglene at de er like i de landene som innfører dem, og modellreglene med tilhørende kommentarer og administrativ veiledning er sentrale kilder ved tolkningen av de norske reglene.

Flertallet viser til at suppleringsskatt skal beregnes for konsern som har en årlig omsetning på minst 750 mill. euro i minst to av de fire siste regnskapsårene. Suppleringsskatt skal beregnes når slike konsern har selskap eller fast driftssted i en jurisdiksjon med en lavere skattesats enn 15 pst. Hensikten er at slike konsern skal bli skattlagt med en skattesats på minimum 15 pst. i alle land hvor de er etablert.

Flertallet viser videre til at det fremforhandlede regelverket består av to pilarer. Pilar 1 gjelder fordeling av beskatningsrett til selskapsoverskudd mellom land, og vil bety en omfordeling av beskatningsretten til selskapsoverskudd i store og særlige lønnsomme flernasjonale konsern. Omfordeling skjer ved at konsern skattlegges for en del av sitt globale overskudd i marked de har inntekt i, uavhengig av fysisk tilstedeværelse i markedet. Digitalisering og globalisering har gjort dette mer aktuelt, og internasjonale regler på dette området vil bidra til å sikre et skattegrunnlag i de landene hvor inntektene opptjenes. Flertallet registrerer at pilar 1 ikke er foreslått innført nå, men vil bli vurdert når det internasjonale arbeidet med utformingen av regelverket gir grunnlag for det.

Flertallet merker seg at pilar 2-omhandler regler for suppleringsskatt og danner grunnlaget for suppleringsskatteloven. Modellreglene ble ferdigstilt og offentliggjort i desember 2021, og det er i tiden etter blitt arbeidet med utfyllende innhold og tekniske løsninger. Forslaget til suppleringsskattelov innebærer at modellregelverket for pilar 2 blir implementert i norsk rett, med de materielle løsningene som følger av modellreglene med etterfølgende kommentarer og veiledninger.

Flertallet merker seg videre at pilar 2-regelverket inneholder to sentrale elementer som skal virke sammen. Det ene er skatteinkluderingsregelen som innebærer at morselskaper blir skattepliktige for suppleringsskatt. Det andre er skattefordelingsregelen som skal brukes hvis beregnet suppleringsskatt fra underbeskattede enheter ikke fanges opp av hovedregelen om skatteinkludering. Flertallet legger til grunn at forslaget til suppleringsskattelov i denne omgang omfatter regler for skatteinkludering, og at medlemslandene i Inclusive Framework har behov for mer tid før det er aktuelt å implementere reglene for skattefordeling.

Flertallet merker seg at modellregelverket åpner for at land kan innføre regler om nasjonal suppleringsskatt og at regjeringen foreslår det i Prop. 29 LS (2023–2024). Det innebærer at reglene om suppleringsskatt gjelder for alle enheter som er lokalisert i Norge og som inngår i et konsern som omfattes av regelverket, selv om konsernets morselskap er lokalisert i et annet land. Det skal sikre at landet med nasjonal suppleringsskatt selv får skatteinntektene fra suppleringsskatten, ved at nasjonal suppleringsskatt avregnes mot beregnet suppleringsskatt i morselskapslandet. Flertallet merker seg videre at det legges opp til at reglene får anvendelse også på rene nasjonale konsern, som skal sikre at reglene likebehandler grenseoverskridende og innenlandske situasjoner.

Flertallet legger til grunn at Norge har en selskapsskatt på 22 pst., som er godt over effektiv minimumssats på 15 pst. Formålet med reglene er å forhindre overskuddsflytting til land med en effektiv selskapsskatt som er lavere enn 15 pst. Når det innføres en nasjonal suppleringsskatt, er det viktig å unngå uheldige utslag for norske selskaper som kommer inn under ordningen og som forholder seg til norske skatteregler. Intensjonen med suppleringsskatteloven er ikke å legge til rette for merbeskatning av selskaper i land som allerede har en skatteprosent over 15 pst., men at morselskaper som har selskaper i land med en skatteprosent som er lavere enn 15 pst. skal beskattes for differansen. Flertallet ber regjeringen følge opp dette i det videre arbeidet.

Flertallet merker seg at flere av høringsinstansene er bekymret for de administrative kostnadene ved innføringen av suppleringsskatteloven, både for de bedriftene som blir omfattet og for Skatteetaten. Suppleringsskatteloven er en helt ny form for internasjonal beskatning, og det er viktig at regler og forskrifter utformes så enkelt og oversiktlig som mulig. Det er rimelig å anta at det ved innføring av en helt ny skatt kan være behov for presiseringer og tilpasninger, og at det må gjøres på en måte som ivaretar intensjonen i loven og ikke påfører bedriftene eller Skatteetaten uforholdsmessige merbelastninger. Det må legges vekt på at loven og forskriftene kan gjennomføres med minst mulig byråkrati og uten å påføre bedriftene unødige merkostnader til oppfølging og rapportering.

Flertallet understreker at det har vært kort tid til å behandle lovforslaget, og at det er flere forhold som departementet skal arbeide videre med. I dette arbeidet er det viktig at regjeringen holder god kontakt med berørte parter.

Flertallet vil av den grunn be regjeringen komme tilbake med en status for implementeringen av suppleringsskatteloven og tilhørende forskrifter i forbindelse med regjeringens forslag til statsbudsjett for 2025.

Flertallet viser til at Norges Rederiforbund i sin høringsuttalelse peker på en utfordring der enkelte eiendeler og ansatte regelmessig vil befinne seg utenfor jurisdiksjonen til konsernenheten de knytter seg til. Norske rederier kontrollerer en av verdens største offshoreflåter, hvor dette er en aktuell problemstilling og hvor disse rederiene ikke kan anvende det substansbaserte inntektsfradraget for fartøy og mannskap som opererer globalt. I proposisjonen blir det påpekt at Inclusive Framework vil vurdere en forenklet beregningsmekanisme for næringer som har en vesentlig andel av sine ansatte og eiendeler lokalisert utenfor jurisdiksjonen store deler av regnskapsåret. Flertallet vil anmode regjeringen om å ta et initiativ overfor de andre medlemslandene i Inclusive Framework med sikte på å få på plass en løsning for denne type virksomheter.

Flertallet merker seg at mange av medlemslandene har vedtatt eller er i gang med å implementere reglene om suppleringsskatt i henhold til enigheten i Inclusive Framework. EU har besluttet at medlemslandene skal implementere reglene med virkning fra 2024. Flertallet vil påpeke at det er viktig at flest mulig land innfører reglene om suppleringsskatt for at det skal ha den ønskede effekten.

Flertallet slutter seg til regjeringens forslag til ny lov om suppleringsskatt på underbeskattet inntekt i konsern (suppleringsskatteloven) samt forslag til endringer i skatteloven, skattebetalingsloven, merverdiavgiftsloven og skatteforvaltningsloven.

Flertallet viser til at innføringen av suppleringsskatteloven med virkning fra 1. januar 2024 kan reise spørsmål om tilbakevirkning og forholdet til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Bakgrunnen er at skatten innføres med virkning fra 1. januar 2024, som er før tidspunktet for siste gangs lovbehandling og vedtakelse i Stortinget.

Flertallet viser til at det kan stilles spørsmål ved om forslaget får tilbakevirkende kraft all den tid andre gangs behandling og endelig vedtakelse i Stortinget først gjøres etter det tidspunktet loven skal ha virkning fra. Flertallet viser imidlertid til at første gangs behandling gjøres før ikrafttredelse, at andre gangs behandling er berammet til svært kort tid etter årsskiftet, at rammene for regelverket og den forestående introduksjonen av disse har vært kjent over tid for selskapene som omfattes, og at proposisjonen har en løsning for de selskaper som eventuelt måtte ha avvikende regnskapsår. Flertallet viser også til at det er et bredt flertall bak forslaget til vedtak.

Flertallet er av den oppfatning at innføring av suppleringsskatt med virkning for inntektsåret 2024 ikke er i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Komiteens medlemmer fra Høyre merker seg at provenyeffekten av suppleringsskatten er usikker. Det er antatt at landene vil tilpasse seg den globale minstesatsen på 15 pst., og at suppleringsskatten vil gi et begrenset proveny. På sikt er det forventet at regelverket kan styrke skattegrunnlaget og redusere potensialet for overskuddsflytting. Det antas å være en fordel for land som Norge, som har en høyere selskapsskatt. Disse medlemmer er av den oppfatning at intensjonen med suppleringsskatten ikke er å øke beskatningen av norske bedrifter, men redusere grunnlaget for overskuddsflytting og skatteplanlegging. Dersom suppleringsskatten likevel skulle gi et positivt proveny, er det naturlig at det går til å redusere annen næringsrettet beskatning, for eksempel formuesskatten på aksjer. Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge til rette for at et eventuelt proveny fra innføringen av suppleringsskatteloven benyttes til å redusere andre næringsrettede skatter.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til at EU Tax Observatory anslår at Norge taper minst 13 mrd. kroner i skatteinntekter på grunn av multinasjonale selskapers overskuddsflytting.

Disse medlemmer mener at reglene om global minimumsskatt som man har blitt enige om i OECD, er et steg i riktig retning. Reglene er likevel ikke tilstrekkelige til å sørge for at multinasjonale selskaper betaler en rettferdig andel av sine overskudd i skatt til landene de opererer i.

Disse medlemmer viser til at det tidlig i prosessen ble lagt opp til at den globale minimumsskatten skulle være 21 pst. Disse medlemmer mener at 15 pst. er for lavt. Til sammenligning var skatten på selskapers overskudd i Norge 28 pst. så seint som i 2013.

Disse medlemmer viser til høringsinnspillet fra Tax Justice Norge, og mener at Norge bør arbeide for at den globale minimumsskatten blir hevet til 25 pst. Independent Commission for the Reform of International Corporate Taxiation (ICRICT) går også inn for denne prosentsatsen.

Disse medlemmer viser til at forslaget vil medføre betydelig ressursbruk for Skatteetaten. Skatteetaten er allerede i dag underfinansiert. Økt ressursbruk på kontroll i Skatteetaten vil øke fellesskapets skatteinntekter mange ganger mer enn kostnaden. Skatteetaten bør derfor tilføres mer midler i framtiden.

Disse medlemmer viser til at minimumsskatten skal gjelde for konserner med inntekt over 750 mill. euro i minst to av de siste fire regnskapsårene. Dette gjør at kun de aller største selskapene blir omfattet av reglene, og disse medlemmer mener at Norge bør jobbe for å senke terskelen.

Disse medlemmer mener at internasjonale skatteregler ideelt sett bør vedtas av FN. OECD representerer kun en liten del av verden, og består hovedsakelig av rike land. Fattige land rammes ofte hardest av multinasjonale selskapers overskuddsflytting, og FN er en mer representativ institusjon når land skal bli enige om globale skatteregler.

Disse medlemmer vil påpeke at det fortsatt vil være mulig for multinasjonale selskaper å oppnå en effektiv skatterate på mindre enn 15 pst. Disse medlemmer peker på at dette særlig er på grunn av substansbaserte inntektsfradrag (substance based carve-outs), som reduserer grunnlaget for suppleringsskatten ved at konsernenheter får mulighet til å trekke fra lønnskostnader og visse fysiske eiendeler. Dette innebærer at selskaper kan redusere sin totale skatt til mindre enn 15 pst. i et land, uten at andre land kan skatte mellomlegget. Disse medlemmer viser til at begrunnelsen for fradragene er å skjerme en viss avkastning fra suppleringsskatt, men at dette gir et insentiv til å flytte økonomisk virksomhet til skatteparadis. Disse medlemmer viser til at dette vil redusere forventet proveny med 29 pst. det første året, ifølge EU Tax Observatory.

Disse medlemmer vil også problematisere de såkalte Safe Harbour-reglene i lovforslaget. Disse medlemmer viser til at bakgrunnen for disse reglene er å redusere etterlevelseskostnadene ved det nye regelverket, men disse medlemmer peker på at dette også innebærer en risiko for at selskaper kan slippe unna med lavere effektiv skattesats enn 15 pst. Disse medlemmer mener derfor Norge ikke burde søke å bli en «Safe Harbour» på kvalifisert nasjonal suppleringsskatt.

Disse medlemmer mener også det er problematisk at minimumsskatten for eksempel ikke vil påvirke nullskatteregimet i den norske rederiskatteordningen. Disse medlemmer mener derfor Norge må jobbe videre med å tette slike skattehull.

Disse medlemmer mener også det er uheldig at skattefordelingsregelen (UTPR) er utsatt. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av å raskt få på plass dette for å sikre at selskaper beskattes selv om enkeltland ikke innfører minimumsskatten.

Disse medlemmer mener det er problematisk at Subject to Tax Rule (STTR) har vært fraværende i prosessen med å etablere en global minimumsskatt i Norge. Disse medlemmer peker på at dette er den viktigste delen av topilaravtalen for utviklingsland. Disse medlemmer viser til at STTR er viktig fordi den omfatter betalinger som ofte går underbeskattet eller brukes til kunstig overskuddsflytting og representerer store skattetap for utviklingsland. Disse medlemmer mener Norge må signere konvensjonen til STTR og prioritere implementeringen av denne.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er enige i at det er behov for internasjonale skatteregler og fordelingsmekanismer for skatten mellom land for store og spesielt lønnsomme multinasjonale konserner som opererer digitalt i mange land uten lokal representasjon, i proposisjonen omtalt som pilar 1. Disse medlemmer viser til prinsippene i Fremskrittspartiets program om at verdiskapning skal beskattes der den oppstår. Disse medlemmer ser ikke at det er redegjort tilstrekkelig for i hvilken grad de enkelte deler av bestemmelser under pilar 2 utgjør en forutsetning for gjennomføring av pilar 1.

Disse medlemmer viser til at det under betegnelsen pilar 2 foreslås å innføre et helt nytt skatteregime med svært kort behandlingstid, med uavklarte virkninger og med betydelige administrative kostnader både i form av økt ressursbruk i Skatteetaten og i form av sterkt økte etterlevelseskostnader for skattyterne.

Disse medlemmer mener den prosessen det her legges opp til fra Finansdepartementet er uforsvarlig og uakseptabel, og deler også vurderingen som gis i NHOs høringsinnspill:

«NHO mener dette er en svært uheldig lovgivningsprosess. Selv om det er en viktig politisk sak internasjonalt, så bør det ikke gjøres unntak for alminnelige regler som skal sikre gode lovgivningsprosesser slik at alminnelige rettssikkerhetsprinsipper ivaretas. Nå innføres det regler basert på et internasjonalt modellregelverk som ennå ikke er ferdigstilt. Risikoen er generelt stor for at resultatet blir ulike regler i de ulike land når et omforent regelverk skal implementeres i nasjonal rett. Risikoen blir enda større når det internasjonale regelverket ikke en gang er på plass.»

Videre viser disse medlemmer til at det foreslås innføring av en nasjonal suppleringsskatt som innebærer at om lag 200 konsern i Norge kan få beregnet en effektiv skattesats under 15 pst. beregningsteknisk i henhold til suppleringsskattereglene. Selv om disse konsernene i dag svarer selskapsskatt etter gjeldende norske skatteregler, kan de komme i skatteposisjon for suppleringsskatt. Disse medlemmer viser til at det i proposisjonen kommer frem usikkerhet rundt konsekvensene dette vil ha.

Innføringen av en nasjonal suppleringsskatt synes primært motivert av å tilpasse Norge til bestemmelsene i EU-direktivet om global minimumsskatt, og Fremskrittspartiet deler ikke Arbeiderpartiets og Senterpartiets vurdering av at denne EU-tilpasningen forsvarer konsekvensene gjennomføringen som er foreslått i proposisjonen kan få for norske bedrifter.

Disse medlemmer kan ikke stå bak innføring av et helt nytt skatteregime basert på en uforsvarlig prosess. Prosessen burde som minimum også omfatte høringer i finanskomiteen og bedre muligheter for å stille spørsmål til Finansdepartementet. Disse medlemmer påpeker at Stortingets behov for forsvarlig saksbehandling her utfordres av at proposisjonen, med sine mange uavklarte forhold, sendes fra Finansdepartementet tett opp til foreslått ikrafttredelse og med kun få arbeidsdager igjen av året. Ansvaret for mulige konsekvenser av dette for behandlingsprosessen tilligger alene departementet, ikke Stortinget.

Disse medlemmer viser til sitt brev til finanskomiteens leder den 7. desember 2023 om å legge til rette for en forsvarlig saksbehandling, selv om dette vil medføre at loven ikke kan tre i kraft fra 1. januar 2024.

Disse medlemmer viser til at saken også reiser prinsipielle spørsmål. Disse medlemmer legger prinsipielt til grunn at stater er i sin fulle rett til å innrette sin økonomi, herunder sammensetningen av person- og selskapsskatter, avgiftssystemer og andre inntekter den enkelte stat måtte ha grunnlag for. Tilsvarende gjelder dette utgiftssiden, hvor en stats innretning av og fordeling av økonomien mellom statlig og privat sektor må være opp til den enkelte stat å avgjøre. Samlet vil dette avgjøre statens behov for inntekter, herunder behovet for skatteinntekter fra næringslivet. Stater konkurrerer med forskjellige virkemidler om å tilrettelegge for næringsetablering og etter disse medlemmers syn vil det være feil å trekke ut ett enkeltelement i denne sammensatte problemstillingen og regulere selskapsskatten med et minimumsnivå. Høringsuttalelsene i saken viser også eksempler på at det er et press for å sette minimumssatsen langt høyere enn 15 pst. Konseptet med internasjonal suppleringsskatt får derved også et element av skattemoralisme, hvor det bak ligger en forventning til suverene stater om omfanget av offentlig tjenestenivå og andel av økonomien. En slik overnasjonal føring på suverene staters nivå og innretning på sin økonomi er ikke et tiltak disse medlemmer støtter. Disse medlemmer ser problemstillingene som reises som følge av at enkelte land ønsker å posisjonere seg som lavskatteland, med påfølgende overskuddsflytting osv., men peker også på at differensiert beskatning kan virke disiplinerende på land som gjerne legger seg høyest mulig i skattenivå. Disse medlemmer viser også til at skatteplanlegging i form av å innrette seg innenfor gjeldende regelverk ikke er ulovlig.

Disse medlemmer kan uansett ikke stille seg bak lovforslagene i saken da prosessen oppfattes som uforsvarlig, og med uklarheter og rettssikkerhetsmessige utfordringer som følge av en hastebehandling som disse medlemmer ikke kan se at det er grunnlag for. Det er heller ikke redegjort tydelig nok for eventuelle forutsetninger under pilar 2 som må være oppfylt for å gjennomføre pilar 1, og disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortingets behandling av Prop. 29 LS (2023–2024) Lov om suppleringsskatt på underbeskattet inntekt i konsern (suppleringsskatteloven) utsettes.»