1.1 Innleiing

Humanitær bistand har vore eit satsingsområde for norske regjeringar over lang tid. I perioden 2016–2021 gjekk i underkant av 12 pst. av all norsk bistand til humanitær hjelp. Det overordna målet med den norske humanitære innsatsen er å bidra til at menneske i naud får nødvendig vern og hjelp i tråd med det humanitære imperativet og dei humanitære prinsippa humanitet, nøytralitet, upartisk framferd og sjølvstende, jf. Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles fremtid – bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk.

Borgarkrigen i Syria har ført til store humanitære lidingar, og svært mange menneske er drivne på flukt. Sjølv om krigshandlingane i perioden 2016–2021 har minka i omfang, har den humanitære situasjonen stadig blitt verre. Ifølgje rapporteringa frå Tryggingsrådet frå april 2022 er dei humanitære behova i Syria på sitt høgaste nivå sidan konflikten starta i 2011. Mange menneske er internt fordrivne, og det er store øydeleggingar på byar og infrastruktur. Samtidig har nabolanda Libanon, Jordan og Tyrkia utfordringar med å handtere det store talet på syriske flyktningar som har kome dit. I fleire år har Syria vore det landet som får mest norsk bistand. Noreg har gjeve til saman 12,5 mrd. kroner til Syria og nabolanda i perioden 2016–2021.

Mange humanitære kriser blir langvarige. Syria-krisa er eit døme på dette. Slike langvarige kriser krev eit betre samspel mellom humanitær og langsiktig utviklingsinnsats. Omgåande humanitære behov må sjåast i samanheng med meir berekraftige og langsiktige løysingar, gjennom såkalla heilskapleg innsats, jf. Innst. 440 S (2016–2017) til Meld. St. 24 (2016–2017). Føremålet med heilskapleg innsats er å redusere og førebyggje framtidige humanitære behov.

Det er eit mål at norsk bistand skal vere effektiv. I 2016 slutta Noreg seg til Grand Bargain-erklæringa, der hovudmålet er å effektivisere den humanitære bistanden. Dette målet er særleg viktig i samband med Syria-krisa, fordi det er store udekte humanitære behov. Det gjer det endå viktigare at bistandsmidlane blir brukte mest mogleg effektivt, slik at flest mogleg menneske får nødvendig hjelp.

Det er stor risiko knytt til å gje bistand til konfliktområde. Risikoen handlar både om etterlevinga av dei humanitære prinsippa og om bistanden er effektiv og bidreg til å dekkje behovet til befolkninga, både på kort og lengre sikt.

Undersøkinga til Riksrevisjonen har teke utgangspunkt i mellom anna desse vedtaka og føresetnadene frå Stortinget:

• budsjettproposisjonane for Utanriksdepartementet i perioden 2016–2022 med tilhøyrande innstillingar, jf. Innst. 7 S

• St.meld. nr. 40 (2008–2009) Norsk humanitær politikk, jf. Innst. S. nr. 307 (2008–2009)

• Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles fremtid – bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk, jf. Innst. 440 S (2016–2017)

• Meld. St. 27 (2018–2019) Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid, jf. Innst. 145 S (2019–2020)

• lov om arkiv (arkivlova), 2022

Målet med undersøkinga har vore å vurdere om Utanriksdepartementet sørgjer for at den norske bistanden til Syria-krisa er effektiv og i tråd med humanitære prinsipp. Undersøkinga omfattar bistand til Syria og nabolanda Jordan og Libanon. For Syria har undersøkinga lagt vekt på dei humanitære prinsippa, medan det for Jordan og Libanon har blitt undersøkt om bistanden er relevant og effektiv. Undersøkinga omfattar i all hovudsak perioden 2016–2021, men det er også henta inn data frå før og etter denne perioden.

Rapporten var ferdig før jordskjelvet som ramma Tyrkia og Syria 6. februar 2023. Dette har ytterlegare aktualisert problema med å få fram humanitær bistand til Syria, særleg til ikkje-styresmaktskontrollerte område. FN har etter jordskjelvet inngått ein avtale med syriske styresmakter om å mellombels nytte to ekstra grenseovergangar frå Tyrkia der hjelp kan kome inn til Nordvest-Syria.

Rapporten blei presentert for Utanriksdepartementet ved brev av 14. februar 2023. Departementet har i brev av 14. mars 2023 gjeve kommentarar til rapporten. Kommentarane er i hovudsak innarbeidde i rapporten og i Dokument 3:13 (2022–2023).

Rapporten, oversendingsbrevet frå riksrevisorkollegiet til departementet 25. april 2023 og svaret frå statsråden 10. mai 2023 er lagt ved dokumentet.

1.2 Konklusjonar

• Utanriksdepartementet har jobba aktivt for å sikre etterlevinga av dei humanitære prinsippa i Syria, men kommunikasjonen om utfordringar og dilemma har vore for lite tydeleg.

• Bistanden til nabolanda Jordan og Libanon har i liten grad vore langsiktig innretta, og dei oppnådde resultata er ikkje godt nok dokumenterte.

• Fleksibilitet og auka bruk av fleirårige avtalar hos Utanriksdepartementet legg til rette for meir effektiv bistand.

• Dei vurderingane departementet gjer av resultat og risiko i prosjekta er mangelfulle

• Det er for lite sporbarheit i forvaltninga av bistanden til Syria-krisa.

1.3 Overordna vurdering

1.4 Utdjuping av konklusjonar

1.4.1 Utanriksdepartementet har jobba aktivt for å sikre etterlevinga av dei humanitære prinsippa i Syria, men kommunikasjonen om utfordringar og dilemma har vore for lite tydeleg

Humanitær bistand er forankra i det humanitære imperativet om å redde liv og i dei fire humanitære prinsippa om humanitet, nøytralitet, upartisk framferd og sjølvstende – sjå forklaring i faktaboks 1. Ifølgje Prop. 1 S (2016–2017) er føremålet med å leggje desse prinsippa til grunn å nå fram mest mogleg effektivt med naudhjelp for å redde liv og lindre naud hos menneske med humanitære behov, med minst mogleg påverknad frå aktørar med andre føremål. Humanitær bistand skil seg dermed frå annan type bistand som kan gjevast for å støtte bestemte grupper basert på politiske, religiøse, ideologiske eller militære omsyn.

Undersøkinga viser at alle aktørane som har blitt intervjua, opplever at det er vanskeleg å etterleve dei humanitære prinsippa når det blir gjeve bistand til Syria. Sjølv om det har blitt noko lettare å gje humanitær hjelp til Syria dei siste åra, peikar både FN, Røde Kors-rørsla og sivilsamfunnsorganisasjonar på at det framleis er krevjande å få tilgang til å gje humanitær bistand i alle delar av landet. Dei humanitære prinsippa, og eventuelle brot på dei, er eit sensitivt tema. Alle Riksrevisjonen har intervjua, er gjennomgåande forsiktige med å svare på kva part i konflikten det er som hindrar tilgang til å gje hjelp, eller med å peike på konkrete hendingar i tid og stad som kunne ha blitt karakteriserte som eit brot på dei humanitære prinsippa. Utanriksdepartementet presiserer at det ikkje finst noko eintydig svar på kva som er ein respons basert på dei humanitære prinsippa, og på kva for eit punkt prinsippa kan seiast å vere «brotne».

Samla sett viser undersøkinga at Utanriksdepartementet har jobba aktivt for at bistanden til Syria skal vere i tråd med dei humanitære prinsippa, mellom anna gjennom å utarbeide nytt rettleiingsmateriell i nært samarbeid med norske humanitære organisasjonar. Riksrevisjonen vurderer dette som positivt. Det er viktig at støtta som blir gjeven, byggjer på tillit til partnarar og mottakarorganisasjonar.

Det er likevel også viktig at Utanriksdepartementet følgjer opp om praksisen til partnarane er i tråd med forventningane. Undersøkinga viser at departementet i liten grad har følgt opp og dokumentert korleis dei humanitære prinsippa blir etterlevde i enkeltprosjekt. Departementet kunne også ha vore tydelegare i kommunikasjonen til Stortinget om utfordringar med å følgje dei humanitære prinsippa i praksis. I Prop. 1 S til Stortinget for dei siste åra skriv departementet berre generelt om humanitære prinsipp. Det kjem ikkje fram om det faktisk er tilfelle om hjelp er gjeven i tråd med dei humanitære prinsippa, eller at det er forhold som har vore utfordrande.

1.4.1.1 Utanriksdepartementet har utarbeidd ei rettleiing for humanitære prinsipp, men ho er i liten grad brukt i oppfølginga av enkeltprosjekt

Rettleiinga frå Utanriksdepartementet om humanitære prinsipp skal gje støtte til dei norske humanitære organisasjonane i å etterleve dei humanitære prinsippa. Dei norske humanitære organisasjonane Riksrevisjonen har intervjua – Norwac, Flyktninghjelpen og Norges Røde Kors – er alle godt kjende med rettleiinga, og dei var alle med på å gje innspel til rettleiinga før ho blei utarbeidd i 2017. Organisasjonane har også uformelle møte med Utanriksdepartementet der humanitære prinsipp er eit tema som blir teke opp.

Riksrevisjonen har gjort ein saksgjennomgang av sju prosjekt i Syria, som blir støtta med til saman 1,37 mrd. kroner i perioden 2016–2021. Gjennomgangen viser at departementet i liten grad formelt har følgt opp og vurdert korleis dei humanitære prinsippa blir etterlevde i enkeltprosjekt. Departementet har berre for eitt av sju prosjekt vurdert risiko som er knytt til dei humanitære prinsippa. Det er heller ikkje dokumentert at dei humanitære prinsippa er diskuterte i referata frå dei formelle møta med organisasjonane. Utanriksdepartementet opplyser at det er utstrekt og kontinuerleg dialog med partnarane om humanitære prinsipp og dei dilemmaa som følgjer med. Likevel vil Riksrevisjonen peike på at det går fram av rettleiinga frå departementet at relevant kommunikasjon med partnarane om spørsmål knytt til humanitære prinsipp skal dokumenterast.

1.4.1.2 Utanriksdepartementet har ikkje etablert tydelege rammer for korleis dei skal følgje opp humanitære prinsipp i multilaterale organisasjonar

Om lag halvparten av den norske bistanden til Syria går til FN-organisasjonar. Rettleiinga frå Utanriksdepartementet for dei humanitære prinsippa omfattar likevel ikkje den multilaterale bistanden til FN-organisasjonane. Departementet har førebels ikkje sett eit stort behov for eit slikt verktøy som omfattar FN. Det er dermed ikkje etablert noka form for rammer som legg føringar for korleis departementet skal følgje opp dei multilaterale organisasjonane.

Utanriksdepartementet opplyser at departementet i dei multilaterale organisasjonane jobbar gjennom det regulære styrearbeidet og deltek aktivt i dialogen om dei humanitære prinsippa på styrenivå. Det må ifølgje departementet vere ein annan grad av tillit til dei multilaterale organisasjonane enn til sivilsamfunnsorganisasjonane. Utanriksdepartementet viser også til at dei ikkje skal ha den same detaljkunnskapen og detaljoppfølginga av FN-organisasjonane fordi Noreg er medlemsland i FN. Riksrevisjonen vil i den samanhengen peike på at FN har fått mykje kritikk for å ikkje i tilstrekkeleg grad sikre dei humanitære prinsippa i Syria. Til dømes har FN-organisasjonane i Damaskus blitt kritisert for å jobbe for tett med syriske styresmakter. I tillegg viser evalueringar som omfattar Syria, at tilsette i FN-organisasjonane Unicef og Verdsprogrammet for matvarer (WFP) ikkje har god nok forståing av kva prinsippa inneber i praksis.

Riksrevisjonen har forståing for at departementet ikkje kan ha den same detaljerte oppfølginga av FN-organisasjonane som av sivilsamfunnsorganisasjonane. Samtidig er det grunn til å peike på at dei multilaterale organisasjonane har fått om lag halvparten av den norske støtta til Syria i perioden 2016–2021. Tydelegare rammer ville, slik Riksrevisjonen vurderer det, ha lagt eit betre grunnlag for oppfølging av dei humanitære prinsippa i norskstøtta prosjekt til multilaterale organisasjonar.

Undersøkinga viser også at Utanriksdepartementet har vore utydeleg i sin kommunikasjon om korleis dei handterer dilemma knytt til støtta til multilaterale organisasjonar. Utanriksdepartementet opplyser at det er eit grunnleggjande prinsipp for den norske bistanden til Syria at det ikkje blir gjeve midlar til syriske styresmakter. Samtidig gjev Noreg midlar som går til syriske styresmakter via Unicef. På spørsmål om korleis ein kan gje støtte til syriske styresmakter via ein FN-organisasjon, svarar departementet at det er Unicef som tek risikoansvaret når det er dei som har direkte kontakt med styresmaktene. Det er, ifølgje departementet, eit dilemma organisasjonane står i, fordi det er styresmaktene som leverer tenester, og organisasjonane ønskjer ikkje å byggje opp parallelle system. I utgangspunktet har departementet derfor stor tillit til at Unicef har gjort grundige vurderingar og kome fram til at denne støtta var nødvendig.

1.4.2 Bistanden til nabolanda Jordan og Libanon har i liten grad vore langsiktig innretta, og dei oppnådde resultata er ikkje godt nok dokumenterte

Ifølgje Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles fremtid – bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk krev langvarige kriser nye og meir integrerte tilnærmingar i den humanitære responsen, og dessutan styrkte koplingar til langsiktig utvikling. Ved behandlinga av meldinga uttalte utanriks- og forsvarskomiteen at det er viktig for Noreg å byggje bru mellom humanitær og langsiktig innsats, jf. Innst. 440 S (2016–2017). Det var ifølgje komiteen viktig å styrkje humanitær bistand og utviklingsbistand overfor sårbare statar og bidra til å setje desse statane betre i stand til sjølve å ta hand om tryggleik og velferd for sine eigne innbyggjarar.

Det er ein vanskeleg situasjon i Jordan og Libanon, der krisa også har vart i lang tid. Det store talet på flyktningar, i tillegg til pandemi og økonomisk krise, har skapt ekstra utfordringar for bistandsinnsatsen. Samtidig viser undersøkinga at bistanden i liten grad har vore langsiktig innretta, og at dei oppnådde resultata ikkje har vore godt nok dokumenterte.

1.4.2.1 Den norske bistanden til Jordan og Libanon har i liten grad vore langsiktig innretta

For at bistanden skal vere relevant, må han rettast inn slik at han svarar på behovet til befolkninga, jf. evalueringskriteria frå OECD. Ein sentral del av dette inneber å jobbe langsiktig for å redusere sårbarheit og humanitære behov, slik at dei som får bistand i år, ikkje treng å få bistand i framtida. Å skape betre samspel mellom humanitær bistand og langsiktig utviklingsinnsats er eit av hovudmåla i Grand Bargain-erklæringa som Noreg har slutta seg til. Dette er også vektlagt i både strategi for norsk humanitær politikk og i strategisk rammeverk for innsats i sårbare statar og regionar. Syria-konflikten starta i 2011, og Noreg har i heile perioden bidrege i den humanitære innsatsen.

Noreg forplikta seg til å gje 10 mrd. kroner til Syria og nabolanda i perioden frå 2016 til 2019. Ein stor del av dette har vore humanitære midlar.

I 2016 peika Norad-evalueringa av Syria-krisa på at den langvarige flyktningkrisa i nabolanda til Syria fordrar meir langsiktig innretning av bistanden til desse landa. Som nemnt ovanfor viser Meld. St. 24 (2016–2017) til at det er viktig å byggje bru mellom humanitær og langsiktig innsats. Denne ambisjonen er også lagt til grunn i budsjettproposisjonar, mellom anna i Prop. 1 S (2017–2018) og Prop. 1 S (2018–2019), der det blei lagt vekt på stabiliseringsstøtte. Først frå 2020 begynte Noreg å prioritere meir langsiktig støtte i form av stabiliseringsbistand til nabolanda til Syria. Riksrevisjonen meiner derfor at det er grunn til å peike på at den svake vektlegginga av slike midlar til nabolanda før 2020 ikkje samsvarar godt med ambisjonen i Meld. St. 24 (2016–2017) om å oppnå ein betre samanheng mellom humanitær og langsiktig bistand.

Det er samla for perioden 2016–2021 gjeve mest humanitær bistand til Jordan og Libanon, men stabiliseringsstøtta til begge land har auka mykje etter 2020. Auka satsing på stabiliseringsbistand går også fram av den interne handlingsplanen til Utanriksdepartementet for 2020–2021.

Undersøkinga viser at det også er andre forhold som indikerer at norsk bistand til Jordan og Libanon har vore lite langsiktig. Til dømes er det få norskstøtta prosjekt som har aktivitetar som gjennomgåande handlar om å møte langsiktige behov. Dette gjeld berre 3 av dei 19 prosjekta som er undersøkte i perioden 2016–2021. Som Utanriksdepartementet peikar på, er det ikkje eit mål at alle prosjekt skal ha eit element av langsiktig perspektiv, men talet er likevel lågt, særleg når det sjåast i samanheng med Meld. St. 24 (2016–2017), der Utanriksdepartementet seier at dei i den humanitære bistanden til Syria-krisa i aukande grad har søkt å støtte program og prosjekt med langsiktige verknader, både innanfor matvaretryggleik, jobbskaping, utdanning og husly.

At støtta i liten grad har vore langsiktig, blir også reflektert i kva organisasjonar som har fått norsk støtte. For perioden 2016–2021 har FNs utviklingsprogram (UNDP), som er den mest sentrale organisasjonen i FN for langsiktig utviklingsarbeid, fått under to pst. av støtta i både Jordan og Libanon. Både FNs utviklingsprogram (UNDP) og FNs høgkommissær for flyktningar (UNHCR) i Jordan seier at dei finn det utfordrande å få til eit godt samspel mellom humanitære og langsiktige tiltak for å betre forholda for flyktningane.

Situasjonen i Jordan og Libanon er noko ulik. Libanon er vertsland for langt fleire syriske flyktningar enn Jordan. Libanon har også opplevd ei økonomisk krise som har ført til ein auke i behovet for humanitær bistand, i tillegg til at den politiske situasjonen er meir ustabil. Dette har skapt dårlegare føresetnader for den langsiktige utviklingsbistanden i Libanon. Samtidig viser undersøkinga at Libanon i liten grad har fått midlar frå fondet GCFF – som gjev gunstige lån til land som blir ramma av flyktningkriser – fordi landet ikkje har vore i stand til å nyttiggjere seg av mekanismen. Det inneber at langsiktige midlar som Noreg har gjeve felles til Jordan og Libanon gjennom GCFF, i langt større grad har blitt gjevne til Jordan, sjølv om behova i Libanon er større. Den norske støtta til GCFF har derfor i mindre grad vore tilpassa behova til Libanon.

Til liks med undersøkinga peikar også midtvegsevalueringa av den humanitære strategien frå 2022 på at Noreg har slite med å leggje til rette for eit betre samspel mellom humanitær og langsiktig utviklingsbistand. Evalueringa omfatta all norsk humanitær bistand. Ifølgje departementet er heilskapleg innsats vanskeleg å få til i praksis.

Utanriksdepartementet og ambassadane har også i liten grad involvert Norad og brukt kompetansen deira i samband med planlegging og oppfølging av prosjekta i Libanon og Jordan. Departementet kunne, slik Riksrevisjonen vurderer det, i større grad ha involvert Norad, som har den faglege kompetansen på langsiktig utviklingsbistand, i arbeidet med heilskapleg innsats i Jordan og Libanon. Det er også eit mål i Strategisk rammeverk for norsk innsats i sårbare stater og regioner frå 2017 at Norad skal trekkjast meir inn i arbeidet som fagetat på tematiske område som er relevante for arbeidet i sårbare statar og regionar.

Flyktningkrisa i nabolanda til Syria hadde i starten av undersøkingsperioden i 2016 allereie vart i fleire år og er framleis ein realitet sju år seinare. Aktørane Riksrevisjonen har snakka med, meiner at det er behov for å prioritere langsiktige initiativ, særleg i Jordan. Utanriksdepartementet har i mange år vore klar over at flyktningkrisa ville bli langvarig, men først frå 2020 skjer det ei dreiing i retning av meir vekt på å møte langsiktige behov. Samla vurderer Riksrevisjonen at bistanden frå Noreg til Libanon og Jordan kunne vore meir langsiktig og strategisk innretta.

1.4.2.2 Den norske bistanden til Jordan og Libanon har hatt mangelfull måloppnåing, og for fleire prosjekt er ikkje resultata dokumenterte godt nok.

Over halvparten av dei 19 prosjekta Riksrevisjonen har sett på i Jordan og Libanon, har ikkje nådd dei overordna måla sine. Viktige forklaringar er pandemi og underfinansiering av prosjekta. I Libanon er også økonomisk krise og hamneeksplosjonen i Beirut i 2020 medverkande til den låge måloppnåinga. Til dømes viser dokumentasjonen frå FNs høgkommissær for flyktningar, Unicef, verdsbankfondet GCFF og Flyktninghjelpen at dei nemnde utfordringane har ført til at ei rekkje aktivitetar har blitt utsette eller ikkje er gjennomførte. Riksrevisjonen har forståing for at det er vanskeleg å oppnå gode resultat i alle prosjekt på grunn av dei krevjande rammevilkåra.

Som ein del av undersøkinga besøkte Riksrevisjonen Zaatari flyktningleir, som er den største flyktningleiren i Jordan. Her hadde Riksrevisjonen samtalar med tilsette i organisasjonane som driv leiren, frivillige og utdanningspersonell. Dei skildra utfordringar i leirane, men verken her eller andre stader på revisjonsreisa fekk Riksrevisjonen høyre at hjelpa ikkje kom fram. Saman med Verdsprogrammet for matvarer (WFP) besøkte vi også to familiar som fekk kontantstøtte. Dei fortalde at kontantstøtta dei fekk frå matvareprogrammet, var strengt nødvendig, og at dei ikkje hadde klart seg utan.

Departementet har eit ansvar for å sikre god resultatinformasjon, også når situasjonen er krevjande. Dette følgjer av økonomiføresegnene. Undersøkinga viser likevel at dokumentasjonen av resultat ikkje er god nok. Det er stor skilnad i kvaliteten på sjølve resultatrapporteringa. For nokre prosjekt var det derfor i saksgjennomgangen vanskelegare å vurdere måloppnåinga. For fire av prosjekta var ikkje måla realistiske fordi finansiering mangla. Tilskotsmottakarane hadde altså planlagt med meir midlar enn dei fekk. For ytterlegare sju av prosjekta viser gjennomgangen at resultata ikkje er godt dokumenterte.

Eit døme på mangelfull dokumentasjon er resultatrammeverket for fondet GCFF, som har vore ueigna til å måle resultat. Dette peika Utanriksdepartementet på allereie før Noreg valde å bli ein del av fondet i 2016. Då skreiv departementet til Verdsbanken at resultatrammeverket manglar substans, rekkjevidd og ambisjonar. Resultatrammeverket målte kor mykje pengar som kom inn til GCFF, i staden for å måle kva fondet fekk ut av pengane. Likevel valde departementet å støtte fondet. Først i rapporteringa for 2022 måtte fondet samla sett rapportere på talet på flyktningar som blir nådde. Tilsvarande kritikk av resultatrapporteringa frå andre verdsbankfond kom også i Riksrevisjonens undersøkelse av norsk bistand til Verdensbankens fond frå 2021, jf. Dokument 3:4 (2021–2022). Riksrevisjonen konstaterer at Noreg gjekk inn i eit fond utan høve til å få vite kva fondet samla oppnådde for dei syriske flyktningane i Libanon og Jordan.

Også det jordanske fleirgjevarfondet for utdanning, som Noreg er med på å støtte saman med mellom andre USA, EU, Tyskland og Storbritannia, viser store manglar i resultatrapporteringa. Resultatrapportane har i liten grad omtalt eller dokumentert forbetringar i kapasitet eller kvalitet i utdanninga. Gjevarane meiner at prosjektet har hatt resultat når det gjeld å betre tilgangen til utdanning, men set samtidig spørsmålsteikn ved tala på registrerte syriske elevar som er førte opp. Riksrevisjonens undersøking av informasjon om resultat av bistand til utdanning, jf. Dokument 3:10 (2018–2019), viste også at resultatrapporteringa til utdanningsbistand ofte ikkje var påliteleg. Riksrevisjonen registrerer at det også i denne undersøkinga er fleire tilfelle der resultatinformasjonen ikkje er tilstrekkeleg til at prosjekta kan følgjast opp på ein god måte.

1.4.2.3 Barn er prioritert, men det er ikkje mogleg å vite om andre særleg sårbare grupper er nådde

Inkludering og vern av særleg sårbare grupper er ein grunnleggjande premiss for den humanitære innsatsen. Særleg sårbare grupper kan ifølgje Prop. 1 S (2017–2018) for Utanriksdepartementet vere barn, eldre, personar med nedsett funksjonsevne eller lesbiske, homofile, bifile, trans- og intersex-personar (LHBTI). Det er eit vilkår for støtte frå det humanitære budsjettet at tilskotsmottakarane og partnarane deira inkluderer sårbare grupper i alle fasar av prosjektarbeidet, frå behovsvurdering og planlegging til prosjektgjennomføring og evalueringar, ifølgje budsjettproposisjonen.

Saksgjennomgangen viser at barn er ei prioritert gruppe i norsk bistand til Jordan og Libanon, særleg gjennom utdanningstiltak. Riksrevisjonen meiner dette er positivt.

Mangelfulle data gjer det likevel vanskeleg å vurdere kor godt bistanden har treft andre sårbare grupper enn barn. Slik Riksrevisjonen vurderer det, er det nødvendig med meir disaggregerte data – såkalla opplysningar om dei ulike gruppene. Slik status er i dag, er det ikkje mogleg å vurdere kor godt bistanden har treft med å nå målet som er fastsett i Prop. 1 S om å inkludere særleg sårbare grupper i alle fasane av prosjekta.

1.4.3 Fleksibilitet og auka bruk av fleirårige avtalar hos Utanriksdepartementet legg til rette for meir effektiv bistand

I St.meld. nr. 40 (2008–2009) Norsk humanitær politikk blir det lagt vekt på at den humanitære bistanden skal halde oppe fleksibilitet og evne til å handle raskt for å møte skiftande behov. Samtidig var det ønskjeleg å gjere situasjonen meir føreseieleg for sentrale tilskotsmottakarar, gjennom auka bruk av ikkje-øyremerkte rammetildelingar og fleirårige avtalar. Dette er i tråd med måla i mellom anna Grand Bargain-erklæringa frå 2016. Strategi for norsk humanitær politikk (2018) legg også vekt på at tilskotsmottakarane skal få føreseielegheit og fleksibilitet, samtidig som det skal stillast krav til kvalitet og resultat.

I krisesituasjonar som i Syria kan behova og rammevilkåra endre seg raskt. Derfor er det viktig at tilskotsmottakarane kan endre planane sine i tråd med skiftande behov. Samtidig er føreseieleg finansiering også viktig for tilskotsmottakarane.

Undersøkinga viser at Utanriksdepartementet har gjeve tilskotsmottakarane fleksibilitet til å gjere endringar i aktivitetane undervegs i avtaleperioden. I dei fleste prosjekta vi har sett på, er midlane i utgangspunktet ikkje øyremerkte til spesifikke aktivitetar. For nokre av prosjekta er det også avtalefesta eit høve til å omdisponere midlar undervegs i året. I tillegg viser undersøkinga gjennomgåande at tilskotsmottakarane set pris på at Noreg er ein fleksibel og føreseieleg gjevar.

Tidlegare tildelte Utanriksdepartementet ofte humanitære midlar gjennom eittårige avtalar. Dei siste åra har departementet i større grad brukt fleirårige avtalar med både norske og multilaterale organisasjonar. Ei særleg viktig endring departementet har gjort, er å innføre strategiske partnarskap med eit avgrensa tal norske sivilsamfunnsorganisasjonar. Fleirårige avtalar gjer situasjonen meir føreseieleg for tilskotsmottakarane. Ifølgje Utanriksdepartementet har dei strategiske partnarskapa også gjort forvaltninga meir effektiv, og kostnadene ved å følgje opp avtalane har blitt mindre. Dømet med dei strategiske partnarskapa viser at godt strukturerte system for forvaltninga av bistand legg til rette for at oppfølginga av bistanden også blir enklare. I sum ser Riksrevisjonen positivt på dreiinga mot auka fleksibilitet i finansieringa og fleirårige avtalar, og meiner dette vil bidra til å gjere bistanden meir effektiv.

1.4.4 Dei vurderingane departementet gjer av resultat og risiko i prosjekta er mangelfulle

Undersøkinga viser at Utanriksdepartementet i liten grad vurderer resultat og risiko i dei gjennomgåtte prosjekta, verken i forkant eller undervegs i gjennomføringa. Dette gjeld særleg midlane til FN-organisasjonar.

1.4.4.1 Utanriksdepartementet gjer sjeldan systematiske vurderingar av resultata av bistanden til Syria-krisa, noko som kan føre til mindre effektiv bruk av bistanden

Etter økonomiføresegnene skal departementet hente inn informasjon frå tilskotsmottakaren eller andre kjelder som gjer det mogleg å vurdere graden av måloppnåing for ordninga. Alle tilskotsmottakarar skal utarbeide ein resultatrapport. Departementet skal kontrollere rapportane som tilskotsmottakaren sender inn om måloppnåinga. Kontrollen skal tilpassast til kvar enkelt tilskotsordning og skal dokumenterast på ein tilfredsstillande måte. Krav om oppfølging går også fram av rettleiinga Grant Management Assistant (GMA) frå Utanriksdepartementet. Ifølgje GMA skal saksbehandlaren hente inn og vurdere rapportering frå tilskotsmottakaren og dokumentere denne vurderinga. Vurderinga av resultat skal innebere å samanlikne rapporterte resultat med planlagde resultat og hente inn meir informasjon om nødvendig.

For at bistandsmidlane til Syria-krisa skal kunne brukast mest mogleg effektivt, er det viktig at departementet veit kva resultat ein oppnår med midlane. I undersøkinga finn Riksrevisjonen likevel få spor av at Utanriksdepartementet har følgt opp og vurdert resultata for prosjekta. Utanriksdepartementet har gjort skriftlege vurderingar av resultat på landnivå i berre 3 av 25 prosjekt som vi har sett på. I dei 22 attståande prosjekta er ingen slike vurderingar skriftleggjorde. Også før tildeling av prosjektmidlar har Utanriksdepartementet berre i 10 av 25 prosjekt vurdert korleis tilskotsmottakaren skal følgje opp resultata for prosjekta.

Formelle møte utgjer ein annan del av oppfølginga til departementet av tilskotsmottakarane. Relevante tema å behandle i formelle møte er ifølgje GMA framdrift og resultat, risikostyring og forbruk i forhold til budsjett. Saksgjennomgangen viser at det er svært få tilfelle der det kjem fram av møtereferata Riksrevisjonen har fått, at Utanriksdepartementet har teke opp resultat i Syria, Libanon eller Jordan med tilskotsmottakaren i årlege møte. Saksgjennomgangen viser også at departementet gjer tilnærma inga vurdering av budsjettet til tilskotsmottakaren i over halvparten av dei 25 prosjekta vi har sett på.

Den vurderinga Utanriksdepartementet gjer av resultat, er særleg svak for støtta til multilaterale organisasjonar. Undersøkinga viser at Utanriksdepartementet ikkje i nokon av dei 13 prosjekta til FN-organisasjonar som vi har gått gjennom, har gjort systematiske vurderingar av forventa resultat før tildeling av midlar. Dette er prosjekt som er forvalta av departementet i Oslo, og som i undersøkingsperioden har inngått avtalar om støtte på i overkant av 2 mrd. kroner. Departementet har heller ikkje gjort skriftlege vurderingar av resultat på landnivå i oppfølgingsfasen. Slik Riksrevisjonen vurderer det, er det viktig at departementet går gjennom og vurderer resultatinformasjonen som dei får frå FN-organisasjonane, for å vite kva som blir oppnådd med midlane.

Det går ei vesentleg mengd norske bistandsmidlar til Syria-krisa. Utanriksdepartementet har eit ansvar for å følgje opp tilskotsmidlane dei forvaltar, på ein forsvarleg måte. Samtidig er situasjonen i regionen svært alvorleg, og den internasjonale bistanden er stadig meir underfinansiert. Det er derfor viktig at gjevarar som Noreg sikrar at dei bistandsmidlane som blir gjevne, blir brukte mest mogleg effektivt. Slik Riksrevisjonen vurderer det, har departementet ikkje sikra seg god nok dokumentasjon av resultat frå alle tilskotsmottakarane. Departementet har heller ikkje gjort systematiske vurderingar av resultata for prosjekta, verken i forkant eller undervegs i gjennomføringa av prosjekta. Dette er, slik Riksrevisjonen ser det, ikkje tilfredsstillande, og inneber at departementet ikkje har lagt til rette for nødvendig resultatoppfølging.

1.4.4.2 Det er i liten grad dokumentert korleis Utanriksdepartementet vurderer risiko i prosjekta

Handtering av risiko er ein viktig del av styringa og kvalitetssikringa av prosjekta som får midlar. Departementet viser i Prop. 1 S (2017–2018) til at der behova for bistand er store, vil ofte risikoen for ikkje å oppnå måla vere høg. Ifølgje Meld. St. 24 (2016–2017) skal departementet gjere gode risikovurderingar og undervegs i tiltaka gjere tilpassingar til endra føresetnader.

Utanriksdepartementet har utarbeidd generelle risikovurderingar for bistanden til Syria og nabolanda både for 2020 og seinare. Undersøkinga viser likevel at det i liten grad er dokumentert korleis Utanriksdepartementet vurderer risikoen i enkeltprosjekt og innsatsar på landnivå. Utanriksdepartementet har berre i 9 av 25 prosjekt vurdert risikoen for at målet for prosjektet ikkje blir nådd, eller at det oppstår utilsikta negative konsekvensar. Utanriksdepartementet vurderer også sjeldan risikoen undervegs i prosjekta.

Riksrevisjonen forstår at ikkje alle hendingar og situasjonar kan dokumenterast. Likevel burde departementet, slik Riksrevisjonen vurderer det, i større grad ha dokumentert risiko som har materialisert seg. Manglande skriftleggjering av risikovurderingane i enkeltprosjekt gjer det vanskeleg å vite kva vurderingar departementet har gjort, og kan bidra til dårlegare kvalitet i oppfølginga av prosjekta.

1.4.4.3 Få tilsette til arbeidet med humanitær bistand har konsekvensar for oppfølginga av bistanden til Syria-krisa

Ifølgje Meld. St. 27 (2018–2019) Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid er ikkje pengar åleine nok for å nå norske utviklingspolitiske mål. For at økonomiske verkemiddel skal fungere best mogleg, må det setjast av menneskelege ressursar som kan påverke politikken til organisasjonane og innretninga av arbeidet gjennom styrearbeid og anna oppfølging.

Undersøkinga viser at det i Utanriksdepartementet er få tilsette som arbeider med humanitær bistand. Seksjon for humanitære spørsmål har 20 medarbeidarar. Desse forvaltar heile budsjettet for humanitær bistand, som i perioden 2016–2021 har lege på mellom 5,2 og 6,2 mrd. kroner årleg. I same tidsrom hadde departementet ansvaret for å forvalte om lag 1 500 humanitære avtalar. Dei tilsette arbeider i tillegg til tilskotsforvaltninga også med breiare humanitærpolitiske spørsmål. Budsjettet har auka mykje dei siste åra, utan at bemanninga som forvaltar det, er auka tilsvarande. Ambassadane i regionen har også få tilsette til å følgje opp bistanden.

Få tilsette til arbeidet med bistand til Syria-krisa har konsekvensar for kva høve departementet har til å følgje opp mellom anna resultat på ein systematisk måte. Utanriksdepartementet har sjølv trekt fram avgrensa intern kapasitet og kompetanse som ein av dei største risikofaktorane for manglande måloppnåing knytt til bistanden til Syria-krisa. Departementet opplyser også at den humanitære bistanden blir følgd opp mindre tett enn resten av bistanden som departementet forvaltar, og at dette delvis er eit resultat av ressurssituasjonen i seksjon for humanitære spørsmål.

Utanriksdepartementet peikar på at andre gjevarar, som den humanitære bistandsorganisasjonen til EU (ECHO), Storbritannia og Sverige, har meir ressursar til å følgje opp bistanden innanfor enkelte program. Riksrevisjonen ser det som fornuftig at gjevarane samarbeider og deler informasjon, slik at ressursane samla kan brukast meir effektivt. Samtidig blir konsekvensen av dagens situasjon at Noreg, som ein av dei største gjevarane til Syria-krisa, i mindre grad baserer prosjektoppfølginga si på eigne vurderingar, og dermed må støtte gjevaroppfølginga si på arbeidet til andre land.

1.4.5 Det er for lite sporbarheit i forvaltninga av bistanden til Syria-krisa

Eit prinsipp for god forvaltningsskikk er sporbarheit i saksbehandlinga, og at dokument blir registrerte og oppbevarte i arkiv på ein måte som gjer dei til trygge informasjonskjelder. Dessutan krev arkivlova at offentlege organ har arkiv som er ordna og innretta slik at dokumenta er trygge som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Dokumenta frå Utanriksdepartementet som er knytte til kvar enkelt avtale, skal lagrast i arkivet til departementet.

Undersøkinga viser at dokumentasjonen og arkiveringa til Utanriksdepartementet av relevant informasjon om tilskotsforvaltninga knytt til Syria-krisa er mangelfull og lite oversiktleg. Generelt er det vanskeleg å finne fram til kjernedokument for dei ulike prosjekta, inkludert søknader, avgjerdsdokument, resultat- og framdriftsrapportar, vurderingar av slike rapportar og møtereferat. Dette gjer det ofte vanskeleg å forstå kva vurderingar som ligg til grunn for tildelinga, og kva vurderingar som er gjorde undervegs. I fleire tilfelle er ikkje årsrapportar og resultatrapportar arkiverte på saka. Dette gjeld til dømes for årsrapportar for øyremerkte midlar til Verdsprogrammet for matvarer (WFP) i Syria, Libanon og Jordan. Riksrevisjonen meiner at det ikkje er tilstrekkeleg sporbart at desse rapportane er lagra på nettsidene til tilskotsmottakaren, slik Utanriksdepartementet opplyser.

Konsekvensane av mangelfull sporbarheit blir vist særleg tydeleg i oppfølginga av tilskot til multilaterale organisasjonar der avtalen finansierer ein appell. Eit døme på dette er ein avtale med Unicef som handlar om utdanning i Jordan. Sidan avtalen er basert på ein appell, er det ikkje krav om verken søknad eller eit avgjerdsdokument i malen der mellom anna resultat og risiko systematisk blir vurdert. Verken avtalen eller appellen gjev særleg med informasjon om kva tiltak midlane skal gå til. Det er heller ikkje arkivert eit avgjerdsnotat på saka. Når dokumentasjonen ikkje er heilt tydeleg på kva Unicef skal bruke det norske tilskotet i Jordan til, er det uklart korleis Utanriksdepartementet i avslutningsnotatet sitt kan skrive at det blir vist til gode resultat for prosjekta i samsvar med søknaden.

Ifølgje Utanriksdepartementet vurderer departementet ofte resultat og risiko på prosjekt- eller organisasjonsnivå, men utan alltid å dokumentere og arkivere desse vurderingane. Generelt viser undersøkinga at arbeidet med humanitær bistand er meir dialogbasert enn det andre arbeidet med bistand som Utanriksdepartementet gjer. Vurderingar som ikkje er dokumenterte og kan finnast att, har liten verdi for det vidare arbeidet i Utanriksdepartementet fordi informasjonen ikkje blir spreidd i organisasjonen samla sett.

Det svenske direktoratet for bistandsforvaltning (Sida), som forvaltar den svenske humanitære bistanden, har eit eige saksbehandlingssystem, Trac, som dokumenterer forvaltninga av ein avtale. Trac er tilgjengeleg både for tilsette ved Sida i Stockholm og ved ambassadane. Trac stiller krav om at arkivering av standarddokument for alle prosjekt skal gjerast på same stad. Ifølgje dei tilsette i Sida ved den svenske ambassaden i Beirut har Trac gjeve ei stor forbetring i systematikken i oppfølginga av prosjekt og resultat. Særleg gjev Trac store fordelar når det blir gjort utskiftingar i personell, fordi det er lett å sjå kva som er gjort og vurdert tidlegare.

Riksrevisjonen meiner saksbehandlinga til departementet ikkje er sporbar nok. Når dokumentasjonen og arkiveringa til Utanriksdepartementet er mangelfull og lite oversiktleg, er dette, slik Riksrevisjonen vurderer det, ikkje tilfredsstillande. Manglande dokumentasjon hindrar god informasjonsflyt og kan dermed også ha konsekvensar for kvaliteten på saksbehandlinga og bistanden som blir gjeven. Gode rutinar og system for arkivering er særleg viktig i utanrikstenesta, fordi medarbeidarar ofte byter stilling både internt i departementet og mellom utanriksstasjonane som følgje av rotasjonsordninga.

1.5 Tilrådingar

Riksrevisjonen tilrår at Utanriksdepartementet

• sikrar at resultat for store bistandsprogram og -prosjekt på landnivå blir vurderte og dokumenterte i tråd med eigne retningslinjer

• sikrar at oppfølginga av den multilaterale bistanden på landnivå gjev tilstrekkeleg kunnskap om kva som blir oppnådd

• gjer saksbehandlinga meir sporbar, særleg for den multilaterale bistanden, slik at alle sentrale dokument som er knytte til ein avtale eller eit tilskot, lett kan finnast att

• dokumenterer vurderingar av utfordringar med dei humanitære prinsippa i større humanitære prosjekt og landprogram

• held fram med å følgje opp ambisjonen om eit betre samspel mellom humanitær og langsiktig bistand i Jordan og Libanon

1.6 Svaret frå statsråden

Dokument 3:13 (2022–2023) Riksrevisjonens undersøking av norsk bistand til Syria-krisa 2016–2021 blei sendt over til statsråden i Utanriksdepartementet. Svaret frå statsråden er i sin heilskap lagt ved dokumentet.