Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kari Henriksen, Lubna Boby Jaffery og Bente Irene Aaland, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, og fra Venstre, Grunde Almeland, viser til Dokument 12:32 (2019–2020) om forbud mot uforholdsmessig inngrep i borgernes frihetssfære.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Rødt og Venstre, viser til behandlingen av Dokument 12:17 (2015–2016), jf. Innst. 283 S (2018–2019), i forrige stortingsperiode, som omhandlet samme problemstilling, og slutter seg i det alt vesentlige til flertallets merknader.

Flertallet viser til at man i et moderne samfunn har behov for å regulere inngrep i enkeltpersoners og juridiske personers frihetssfære, og at det kan være et motsetningsforhold mellom ønsket om samfunnsregulering og den enkeltes handlefrihet. Det må med andre ord være en forholdsmessighet mellom mål og midler.

Flertallet deler forslagsstillernes bekymring for den økende graden av fullmaktslovgiving ved at Stortinget gir departementene hjemmel til å gi utfyllende forskrifter som utformer hvordan lover i praksis skal håndheves. Flertallet viser også til at en rekke forskrifter utformes på delegert fullmakt til direktorater og andre underliggende organer. Stortingets manglende kapasitet til å kontrollere hvorvidt forskrifter er i samsvar med lovgivers intensjoner, bidrar til å svekke rettssikkerheten og de folkevalgtes mulighet for styring.

Flertallet viser til en langvarig diskusjon i juridisk teori om eksistensen av et forholdsmessighetsprinsipp i forvaltningsretten. Flertallet merker seg at forslagsstillerne mener forslaget vil bidra til å sikre enkeltpersoner mot urimelige utslag av forvaltningsmakt som innebærer uforholdsmessige inngrep, og til at forvaltningen vil utvise større aktsomhet i utformingen av nytt regelverk.

Flertallet stiller seg spørrende til om en regulering i Grunnloven, slik forslagsstillerne foreslår, er riktig virkemiddel for å sikre borgerne mot urimelige inngrep. Tvert imot vil en slik bestemmelse kunne stimulere til økt rettsliggjøring, slik at det da blir domstolene som reelt sett fastsetter hvordan en lov eller forskrift skal forstås, og ikke lovgiver.

Flertallet viser samtidig til arbeidet med NOU 2019:5 og Forvaltningslovutvalgets vurderinger knyttet til spørsmålet. Det er naturlig at spørsmål rundt et forholdsmessighetsprinsipp avklares i forbindelse med behandlingen av denne utredningen.

Flertallet ser det imidlertid som formålstjenlig å ta en diskusjon om og gjennomgang av bruken av adgangen til å delegere fullmakter til å utforme forskrifter til ytre etater.

Flertallet anbefaler at forslaget om endring i Grunnloven § 98 ikke bifalles.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at et moderne, komplisert samfunn har behov for mange former for regulerende inngrep i enkeltpersoners og juridiske personers frihetssfære. Disse kan komme i et motsetningsforhold der ønsket om samfunnsregulering på den ene siden står opp mot hensynet til personlig handlefrihet og autonomi på den annen side.

Dette medlem viser til at det i norsk rettsteori fra tid til annen har vært hevdet å eksistere et såkalt forholdsmessighetsprinsipp, når en har diskutert hvilke grenser staten og de organer som handler på vegne av staten, må underlegges for å beskytte et kjerneområde av borgernes frihet mot for store offentlige inngrep. Det har i de senere år vært en diskusjon rundt et slikt prinsipp og hvordan forvaltningsorganer i stadig større grad har stått for utformingen av forskrifter og dermed grensesettingen for prinsippet, og domstolene i stadig mindre grad har stått for tolkningene.

Dette medlem viser til at forslagsstillerne mener at det er behov for å avklare at forholdsmessighetsprinsippet er et anerkjent rettsprinsipp, ved å gi det en uttrykkelig hjemmel som en grunnleggende rettsnorm i vår grunnlov. Dette betyr at et krav om forholdsmessighet ikke bare blir et krav til innholdet i forvaltningsavgjørelser, men at det også blir en overordnet norm for beskyttelse av den enkelte borger i all offentlig regelproduksjon som griper inn i borgernes handlefrihet, enten det skjer gjennom lov eller forskrift. Beskyttelse av den enkeltes rettigheter er og burde være et av de sterkeste bærende prinsipper i Grunnloven.

Dette medlem merker seg at forslagsstillernes intensjon med forslaget er å kreve en innholdsmessig forutgående kvalitetssikring som fører til at det i mindre grad treffes vedtak som virker uforholdsmessige overfor de borgere og juridiske personer som rammes av byrdefulle inngrep. Samtidig vil det bli enklere å bringe inn mothensyn mot inngripende regulering fra borgerens perspektiv.

Dette medlem vil også påpeke at under de meget inngripende reguleringer og forbud som ble innført under covid-19-pandemien, ble det av flere hevdet at mange ikke var forholdsmessige. Det vil øke kravet overfor myndighetene om å gjennomføre en grundig forholdsmessighetsvurdering av om selve forholdsmessighetsprinsippet var hjemlet i Grunnloven.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at staten i et moderne samfunn har langt flere roller enn de opprinnelige kjerneoppgavene med å ivareta lov og orden og å forsvare riket. I dag sørger staten for velferd, utdanning og infrastruktur til sine innbyggere, og gjennom demokratiet har staten også en stor grad av påvirkning på fordelingen av makt og rikdom. Dette medlem har et grunnleggende positivt syn på at staten over tid har fått en slik rolle, og tror på den demokratiske statens kraft til å utvikle et mer rettferdig og bærekraftig samfunn. Det er imidlertid avgjørende å anerkjenne at staten i alle disse rollene også utgjør et maktapparat som på svært mange områder har rett til å begrense innbyggernes individuelle frihet og gripe inn i deres liv. Med det følger også en fare for at staten begår urett, eller at bruken av disse begrensningene og inngrepene ikke er overveid grundig nok. Statens maktbruk må ikke være uforholdsmessig, men godt begrunnet i tungtveiende samfunnsmessige hensyn. Dette medlem mener derfor det vil være fornuftig å grunnlovfeste et prinsipp om forholdsmessighet.

Dette medlem viser til at forholdsmessighet er et prinsipp som allerede ligger til grunn for en rekke typer lovgivning, og at forvaltningen stadig gjør vurderinger av forholdsmessigheten ved ulike tiltak. Det er likevel debatt om hvorvidt et slikt prinsipp gjelder som et gjennomgående rettsprinsipp. Å vedta det aktuelle grunnlovsforslaget vil avklare dette.

Dette medlem viser til komitéflertallets merknad, hvor bekymring for økt rettsliggjøring er et hovedargument for å avvise grunnlovsforslaget. Dette medlem deler bekymringen for at demokratisk handlingsrom i vår tid fortrenges til fordel for juss, og at domstolene i praksis skal overta viktige prioriteringsoppgaver fra folkevalgte organ. Dette medlem mener likevel flertallets tilnærming er unyansert. Det må skilles mellom ulike typer rettsliggjøring. At menneskerettigheter, grunnleggende friheter og prinsipper for vårt samfunn lovfestes og kan etterprøves av domstolene, er positivt og styrker vårt demokrati. Slik rettsliggjøring innebærer i mange tilfeller svært viktige framskritt. Rettsliggjøring av samfunnets økonomiske sfære innebærer derimot en uheldig innskrenkning av det demokratiske handlingsrommet. EØS-rettens detaljstyring av nærings-, arbeids- og velferdspolitiske spørsmål er det fremste eksemplet på slik negativ rettsliggjøring i Norge i dag. Dette medlem ser faren for at grunnlovsforslaget kan virke prosessdrivende, for eksempel ved at kapitalsterke grupper velger å prøve vedtak som går mot deres økonomiske interesser, for domstolene. Dette medlem viser imidlertid til at Høyesterett ved flere anledninger har vist at domstolen beskytter det demokratiske handlingsrommet i slike spørsmål og verner om Stortingets makt og myndighet. Dette er en forutsetning for dette medlems støtte til forslaget.

Dette medlem mener den viktigste positive konsekvens av å ta et forholdsmessighetsprinsipp inn i Grunnloven vil være en kraftig understreking av forvaltningens plikt til å gjøre slike vurderinger. Mangel på tilstrekkelige vurderinger av forholdsmessighet kan ha preget enkelte beslutninger om tiltak under covid-19-pandemien, og det er grunn til å stille spørsmål ved om ikke trygdeskandalen avslører en mangel på gjennomgående vurderinger av forholdsmessighet. Politimetoder er et annet felt hvor spørsmålet om tilstrekkelig forholdsmessighet ofte reises.

På denne bakgrunn vil dette medlem støtte forslaget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter forslaget og foreslår at Dokument 12:17 (2015–2016), alternativ 2, bifalles, slik at § 98 første ledd skal lyde:

«Ingen lover, forskrifter eller vedtak må gripe inn i en borgers frihetssfære dersom inngrepet er uforholdsmessig. Ved vurderingen av hva som er uforholdsmessig skal det ses hen til den enkeltes ulempe veid opp mot nytten som begrunner inngrepet. Det skal tas i betraktning om inngrepet er egnet, om det er nødvendig, og om det finnes mindre inngripende virkemidler for å oppnå tilsvarende nytte.

–

Ingen lover, forskrifter eller vedtak må gripe inn i fridomssfæren til ein borgar dersom inngrepet er mishøveleg. I vurderinga av kva som er mishøveleg, skal ulempa for kvar einskild vegast mot nytta som grunngjev inngrepet. Det skal takast omsyn til om inngrepet er eigna, om det er naudsynt, og om det finst mindre inngripande verkemiddel for å oppnå same nytta.

Nåværende § 98 første og annet ledd blir § 98 annet og nytt tredje ledd.»