Nyere
norsk forvaltningsrettslig teori
En artikkel i Tidsskrift
for Rettsvitenskap 1978, s. 241 ff. av Jan Fridthjof Bernt har modifisert
dette utgangspunktet noe. Bernt har gjort seg til talsmann for at det
eksisterer et allment forholdsmessighetsprinsipp i norsk forvaltningsrett.
Første gang han formulerte dette synet, var i artikkelen «Utenforliggende
hensyn som ugyldighetsgrunn» (opus cit., s. 258 ff.). Etter å ha
tatt utgangspunkt i læren om at forvaltningen fritt kan treffe en
beslutning innen de ytre rammer for skjønnsutøvelsen, uttaler Bernt:
«Det er vel likevel
et spørsmål om det etter omstendighetene vil være en nedre grense
for den vekt ‘mothensynene’ kan tillegges, om man ikke må operere
med et ‘forholdsmessighetsprinsipp’ – et krav om et noenlunde rimelig
forhold mellom gevinst og totale omkostninger ved det aktuelle vedtak.»
(Bernt, op.cit., s. 258 ff.)
Forslagsstillerne
påpeker at vår rettsutvikling påvirkes av andre, eksterne rettsdannelser
som folkeretten, menneskerettighetene og EU-retten, som alle får
økt plass i det norske rettskildebilde. På de områder som implementerer
EU-retten gjennom EØS-avtalen, vil det ikke være tvil om dette.
Men også på andre områder vil det foreligge en påvirkningseffekt.
I en banebrytende
artikkel om forholdsmessighetsprinsippet i forvaltningsretten skrevet
av Hans Petter Graver i 1995 (Graver, Hans Petter: «Forholdsmessighet som
krav til forvaltningens skjønnsmessige avgjørelser» i Lov og Rett
1995, s. 279 ff.) fremsettes en hypotese om at Høyesterett har etablert
et generelt krav om at forvaltningens skjønnsmessige avgjørelser
skal være forholdsmessige, dvs. at vedtakskompetansen kun kan brukes
i det omfang det er nødvendig, og hvor fordelene overstiger ulempene.
Graver mener at forholdsmessighetsprinsippet har vært et sentralt
tema i fem høyesterettsdommer: Rt. 1981, s. 745 (Isene), Rt. 1990,
s. 861 (Henjum), Rt. 1991, s. 973 (Sikringsdommen), Rt. 1993, s. 587
(von Koss) og Rt. 1994, s. 60 (New York). Ingen av disse avgjørelsene
bygger på at Høyesterett har formulert noe uttrykkelig og generelt
formulert krav til proporsjonalitet. Domstolen har i stedet valgt
å fastslå hva innholds-elementene i et forholdsmessighetsprinsipp skulle
være. Graver ser likevel ikke dommene som et uttrykk for en planlagt
utvikling av et rettsprinsipp over tid, da retten kun har tatt stilling
til konkrete spørsmål.
Forvaltningslovutvalgets
NOU 2019:5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig
forvaltning (forvaltningsloven) er det nyeste eksempel på en rettsdogmatisk
utlegning om proporsjonalitet, særlig med henblikk på inngripende
forvaltningsavgjørelser. I NOU-ens kapittel 11.7.6 drøfter utvalget
hvorvidt det bør lovfestes et krav om proporsjonalitet i saksbehandlingen:
«I forvaltningsretten
har man lenge drøftet om forvaltningens skjønnsutøving er begrenset
av et proporsjonalitetskrav. Et krav om proporsjonalitet kan tenkes å
romme ulike elementer, og det er vanlig å skille mellom egnethet,
nødvendighet og forholdsmessighet i snever forstand. Et proporsjonalitetsprinsipp
trenger ikke, uavhengig av hvilke krav det rommer, rekke lenger enn
en plikt for forvaltningen til å vurdere forholdsmessigheten av
de vedtak som treffes. Men det kan også utgjøre en kompetansebegrensning.
At det i noen sammenhenger gjelder et krav til proporsjonalitet,
er på det rene. Kravet kan følge direkte av regelgrunnlaget, eller det
kan følge av EMK eller EØS-retten. Videre gjelder det krav til forholdsmessighet
der forvaltningsorganet knytter tyngende pålegg som vilkår til begunstigende avgjørelser.
Utenfor disse områdene har Høyesterett avvist at det gjelder et
alminnelig krav til forholdsmessighet, se Rt. 2008 s. 560 avsnitt
48 og Rt. 2011 s. 304 avsnitt 56.
Men at en avgjørelse
fremtrer som uforholdsmessig, iallfall ved første øyekast, kan skjerpe
kravet til begrunnelsen for vedtaket (Rt. 1981 s. 745 (Isene)).
De svenske og finske forvaltningslovene inneholder et slikt forholdsmessighetsprinsipp.
I den svenske förvaltningslagen har det en utforming i tråd med
EU-retten, og det bygger også på praksis i Den europeiske menneskerettsdomstol
og Högsta förvaltningsdomstolen, som har fastslått et generelt proporsjonalitetsprinsipp.»
Utvalget peker deretter
på at man i Sverige og Finland har forvaltningsdomstoler til overprøving
av forvaltningsskjønnet og har en annen tradisjon enn i Norge, og
at det
«derfor ikke er
naturlig å innføre i den norske forvaltningsloven den løsningen
som er valgt i de svenske og finske lovene».
Til dette må bemerkes
at det aldri har vært noe premiss for en proporsjonalitetsnorm,
verken i forvaltningsloven eller som overordnet rettsnorm i Grunnloven,
at den skal håndheves av en forvaltningsdomstol. Også overordnede
forvaltningsmessige rettsnormer kan håndheves av ordinære domstoler.
For eksempel har det aldri vært et argument for eller mot eksistensen av
et ulovfestet proporsjonalitetsprinsipp at vi ikke har hatt spesialdomstoler
til å håndheve det.
Forslagsstillerne
mener at det etter fremstillingen av rettstilstanden i NOU 2019:5
ikke er blitt mindre behov for å avklare forholdsmessighetsprinsippet
som et anerkjent rettsprinsipp ved å gi det en uttrykkelig hjemmel
som en grunnleggende rettsnorm i vår grunnlov. Grunnlovfesting betyr
også at et krav til forholdsmessighet ikke bare blir et minstekrav
til innholdet i forvaltningsavgjørelser, men også blir en overordnet
norm for beskyttelse av den enkelte borger i all offentlig regelproduksjon
som er av inngripende karakter i borgernes frihet, enten det er
lov eller forskrift.
For øvrig mener forslagsstillerne
at henvisningen til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)
og EØS-retten er en påminnelse om at en prøving direkte mot en norsk
grunnlovsbestemmelse som bygger på forbildene i EMK og EU-retten
via EØS-avtalen, muligens kunne utledet resultatene om en riktig
EØS/EU-rett i sakene om trygdemisbruk ved opphold i andre EØS-land
(EØS- og NAV-komplekset der man i 2019 oppdaget flere års uriktig
rettsanvendelse av EØS-bestemmelsene).
NAV-lovgivningen
er et av flere eksempler på at man i den enkelte særlov, i den grad
det i det hele tatt foretas drøftelser av forholdsmessighet, oppskriftsmessig
alltid vil konkludere med at en enkelt lov, etter en pliktskyldig
drøftelse, oppfyller slike minstekrav. Dette skyldes at det er den
enkelte særinteresse knyttet til det enkelte fagdepartement som
ønsker seg loven vedtatt og følgelig ikke kan å stille kritiske
spørsmål som reduserer utsiktene til å få lovforslaget vedtatt.
En grunnlovs-norm vil sikre en tverrsektoriell kvalitetsstandard
til beskyttelse av de individer som blir gjenstand for en over-ivrig
reguleringsiver fra en offentlig sektorinteresse.
Det vil på bakgrunn
av en slik grunnlovsbestemmelse bli utviklet en rettsdogmatikk som
sikrer en tverrsektoriell kvalitetskontroll av inngripende lovgivning sett
fra den berørte private partens perspektiv. I forbindelse med debatten
om inngripende tiltak i forbindelse med hastelovgivningen som ble
fremmet i Stortinget våren 2020, ble det i Stortinget uttrykt verbale
forutsetninger om at tiltakene ville være forholdsmessige, men uten
at slike ønsker fra lovgivers side var presisert i lovteksten. Med
en overordnet grunnlovsnorm som setter krav og skranker for ordinær
lovgivning, vil en slik avveining vært sikret uavhengig av ordlyden
i den enkelte lov.
Forslagsstillerne
vil også understreke at utviklingen på noen felter har gjort behovet
for en slik overordnet begrensning av offentlig maktutøvelse mer
aktuelt: ileggelse av administrative straffer samt økt bruk av fullmaktslovgivning.
1) Omfanget
av administrativt ilagte straffer har økt kolossalt. Det vil si
at vedtak om sanksjoner for å hindre eller motvirke enkeltpersoners
eller juridiske personers atferd skjer ved administrative beslutninger.
Flere har påpekt den faren for rettssikkerheten som ligger i at
det er samme instans som gjør seg opp en mening om et faktum, gjerne
i form av en påstand om overtredelse av en bestemmelse, som så ilegger
sanksjoner med straffepreg uten særlig mulighet til kontradiksjon
for den som rammes, dette i motsetning til en domstol som opptrer uavhengig
av partene.
Likeledes settes
kravet om bevist skyld lavere enn ved annen straff, gjerne gjennom
et vilkår om uaktsomhet fremfor forsett. Det blir lettere tema å
bebreide noen for hva de burde ha gjort (eller unnlatt) ut fra en
aktsomhetsnorm, enn å føre bevis for at borgeren faktisk subjektivt
bevisst ønsket å handle mot forbudet/vedtaket/forskriften. Effektivitet
har hatt forrang fremfor rettssikkerhet. Samtidig har de administrative
vedtakene med straffekarakter vært lettere å akseptere for dem det sanksjoneres
mot, fordi man har valgt å kalle det «gebyr», «tilleggsavgift» o.l.
Det har vært mulig
å angripe slike forvaltningsavgjørelser gjennom saksanlegg mot staten,
men i realiteten er det en meget høy terskel for den som mener seg urettmessig
behandlet, å gå til dette skrittet. Prosessrisikoen er høy, og det
offentlige har uendelig både med tid og ressurser til å holde en
prosess gående mot en privat part.
Intensjonen med forslaget
er å bidra til en innholdsmessig forutgående kvalitetssikring som
fører til at det i mindre grad treffes vedtak som virker uforholdsmessige
overfor de borgere og juridiske personer som rammes av byrdefulle
inngrep. Samtidig vil det bli enk-lere å bringe inn mothensyn mot
inngripende regulering fra borgerens perspektiv. Det er særlig den
delen av forholdsmessighetsvurderingen som går ut på at det er den
aktuelle offentlige instans som har oppgaven med å forsikre seg
om at delkravene til forholdsmessighet er oppfylt.
Sentrale vurderingstemaer
vil være:
-
a. Om tiltaket (her
brukt som fellesbetegnelse for alle former for offentlige regler
og vedtak) er en uforholdsmessig byrde for den enkelte vurdert opp
mot viktigheten av målrealisering for samfunnet, slik at det oppstår
et uomtvistelig og håndgripelig nytteoverskudd.
-
b. Om tiltaket er
egnet til å nå de mål som begrunner det.
-
c. Om tiltaket er
nødvendig for å oppnå målene man begrunner inngrepet med, eller
om det foreligger andre valg av virkemidler, der de minst inngripende virkemidler
skal velges.
En grunnleggende
rettsnorm om krav til forholdsmessighet vil forsterke borgerperspektivet
i forberedelsen av nødvendig, men inngripende samfunnsregulering. Samtidig
vil dette være en norm for etterprøving av at inngrepet er gjort
så skånsomt som mulig overfor den enkelte sett i forhold til de
fordeler som oppnås.
2) Innholdskravet
til forholdsmessighet kan også være et nødvendig bidrag for å motvirke
mulige negative effekter av utstrakt fullmaktslovgivning fordi det
sikrer en inngrepsfri kjerne.
Allerede i 1960-årene
ble det reist kritikk mot den økende tendensen til fullmaktslovgivning,
dvs. at Stortinget benytter seg av rammelovgivning som gir hjemmel
for departementet til å gi utfyllende forskrifter. Ideelt skal forskriftene
respektere de ytre rammene som Stortinget har hatt et bevisst forhold
til under behandlingen av lovsaken, slik at forskriftenes detaljbestemmelser
fyller ut loven på et mer praktisk plan.
Problemet for rettssikkerhet
og forutberegnelighet oppstår likevel når hjemmelsloven ikke inneholder
klare ytre grenser som Stortinget har satt. Regelprodusenten, gjerne
et departement eller direktorat, vil være fristet til å innfortolke
de hjemler de mener er praktiske å ha for hånden. Hvis for store
områder blir liggende til forvaltningens egen regelutvikling, uten
at Stortinget har hatt anledning til å kontrollere om forskriftene
holder seg innenfor de ytre grenser Stortinget satte for loven,
innebærer dette at lovgivningskompetansen overføres fra Stortinget
til forvaltningen. Det er i så fall det motsatte av demokrati, der
det skjer som en overskridelse av hjemmelsloven, dvs. beveger seg
på utsiden av hjemmelsloven, eller i en uavklart gråsone.
Problemet forsterkes
også av at en rekke forskrifter fastsettes uten å være bekjentgjort,
og at det ikke er etablert rutiner ut over stikkprøvekontroll fra
Stortingets side for å etterprøve om forskriftene er blitt til innenfor
rammene av den delegerte lovgivningsfullmakten.
Forslagsstillerne
viser til at det bare er forskrifter fastsatt i statsråd som ligger
innenfor Stortingets praktiske mulighet til å kontrollere, da disse
inngår som en del av statsrådets protokoller og følgelig er tilgjengelige som
en del av komiteens gjennomgang av statsrådsprotokollene.
Det er imidlertid
bare en liten andel av forskriftene som fastsettes på denne måten.
Den folkevalgte kontrollen med lovgivningsvirksomhet «under radaren» knytter
seg særlig til forskrifter fastsatt av departementet etter delegert
fullmakt.
Dersom det forskriftsutstedende
organ er nevnt spesielt i hjemmelsloven, er delegasjonsgrunnlaget
helt klart. Reglene om delegasjonsadgangen er for øvrig ikke nedfelt
i formelle bestemmelser, og de kan til dels være noe uklare.
Hovedregelen er at
det er adgang til å delegere til et underordnet organ. Når loven
legger myndigheten til Kongen, kan forskriftskompetansen ved kongelig
resolusjon delegeres til departementet eller et annet statlig forvaltningsorgan,
og departementet kan overlate slik myndighet til et underordnet
direktorat. I et lite antall tilfeller må imidlertid hjemmelsloven
oppfattes slik at det ikke er adgang til delegasjon.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen
har i de senere årene spesielt bedt om å få tilsendt oversikt over
forskrifter gitt ved delegert fullmakt, ettersom disse forskriftene
ikke inngår som en del av statsrådsprotokollene.
Komiteen ba i Innst.
S. nr. 222 (2006–2007) regjeringen i forbindelse med oversendelse
av statsrådsprotokollene om å legge ved en oversikt over nye sentralt
fastsatte forskrifter og foretatte endringer basert på fullmakt.
Komiteen ba også om en oversikt over høringsinstanser for å kunne
utøve kontroll med at berørte parter har blitt hørt.
I Innst. S. nr. 121
(2008–2009) ba komiteen om en oversikt over tilfeller der fullmakt
til å gi forskrifter var delegert fra departementet til ytre etater.
Komiteen ba videre om en redegjørelse for hvilke kontrolltiltak
som var iverksatt for å sikre at forskrifter basert på delegert fullmakt
var utformet i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Ettersom
Statsministerens kontor og departementene ikke anser dette materialet
som en del av statsrådets protokoller, blir det ekspedert som en
egen forsendelse.
Som et ledd i forskriftskontrollen
har komiteen i de senere år oversendt utvalgte forskrifter til Stortingets utredningsseksjon
for gjennomgang. Siktemålet har vært å undersøke om forskriftene
er utformet i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Til orientering følger
utdrag fra Dokument nr. 14 (2002–2003) – Rapport fra utvalget til
å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Stortingets kontroll med
regjering og forvaltning, punkt 6.1, Kontroll med delegert lovgivningsmyndighet.:
«Helt siden 1950-tallet
har det vært et spørsmål hvordan Stortinget skal beholde en viss
innflytelse på de mange områder der det har delegert myndighet til regjeringen
til å gi forskrifter. I etterkrigstiden har bruken av en slik fullmaktslovgivning
vært stadig stigende, og antall forskrifter er i dag mange ganger
høyere enn antallet lover. I en moderne reguleringsstat er Stortinget avhengig
av å kunne delegere lovgivningsmyndighet til forvaltningen, men
samtidig kan det prinsipielt være et problem at så mye av lovgivningen
i samfunnet utformes uten folkevalgt medvirkning. Da Torkel Opsahl
i 1965 skrev sin avhandling om ‘Delegasjon av Stortingets myndighet’,
som rettslig sett åpnet for en friere bruk av fullmaktslovgivning,
avsluttet han med å påpeke de behov dette reiser for parlamentarisk
innflytelse og kontroll. Andre har anført det samme, men konkrete
tiltak har det vært færre av.»
Forslagsstillerne
ser ikke på den foreslåtte grunnlovsbestemmelse som et svar på den
manglende parlamentariske kontroll med delegert lovgivningsmyndighet
som i stigende grad utøves utenfor sentraladministrasjonen (departementene),
men også i den ytre sentraladministrasjon (direktorater mv.). Forslaget
vil imidlertid avhjelpe den delen av forvaltningsvedtakene som retter
seg mot enkeltpersoner, på to måter: Vernet mot urimelige utslag
av forvaltningsmakt som innebærer uforholdsmessige inngrep, vil
bli konkret styrket, mens en uforholdsmessighetsstandard vil pålegge
forvaltningen større aktsomhet i utformingen av nytt regelverk.
Forslaget vil i fulltekst
lyde slik:
«Ingen lover, forskrifter
eller vedtak må gripe inn i en borgers frihetssfære dersom inngrepet
er uforholdsmessig. Ved vurderingen hva som er uforholdsmessig skal
det ses hen til den enkeltes ulempe veid opp mot nytten som begrunner
inngrepet. Det skal tas i betraktning om inngrepet er egnet, om
det er nødvendig, og om det finnes mindre inngripende virkemidler
for å oppnå tilsvarende nytte.»
I dag treffes 9 av
10 beslutninger om rettsanvendelse av forvaltningen i stat og kommune,
og bare 1 av 10 av domstolene. Et uttrykt forholdsmessighetsprinsipp
vil kunne lette etterprøvbarheten av forvaltningens delegerte lovgivningskompetanse
i tillegg til enkeltvedtakene.
Forslagsstillerne
viser til at den konstitusjonelle nødrett – i betydningen den aksept
for at statsorganer i en gitt nødssituasjon kan overskride sine
kompetansegrenser – ikke har utviklet eksplisitte rammer for hvor langt
en slik overskridelse kan tillates.
Om dette skriver
Hans Petter Graver i Dommernes krig, Pax Forlag 2015, s. 179–180:
«Om proporsjonalitet
kan ses som en del av nødrettens prinsipp eller ikke, kan diskuteres.
Like fullt gjennomsyres etterkrigstidens utlegning av nødrett som grunnlag
for en unntakstilstand av kravet til proporsjonalitet. (…) Den enkeltes
frihet må alltid veies opp mot samfunnets behov, det er ikke noe
som er spesielt for nødssituasjoner og unntakstilstand. Bruken av
autoritære tiltak for å slå ned på rettsstaten er det klassiske liberale
dilemma. Utfallet av denne vurderingen vil selvsagt falle forskjellig
ut, avhengig av hvor sterkt samfunnets behov er i den enkelte situasjon.
Men fordi presset på den individuelle frihet er sterkere i unntakssituasjoner,
kan det argumenteres for at domstolenes kontroll med myndighetenes
skjønn bør være mer intens enn den som er vanlig, ikke mindre, slik
man vanligvis har hevdet i norsk teori.»
Forslagsstillerne
er av den oppfatning at et grunnlovfestet vern mot uforholdsmessige
inngrep i frihetssfæren for første gang vil ramme inn i nødretten
på en måte som bedrer rettssikkerheten, samtidig som man innrømmer
myndighetenes mulighet til å handle effektivt. Lignende argumenter
kan også føres for at de tiltak og lovhjemler som fortløpende oppgraderes
for å tillate flere skjulte tvangsmidler, overvåkning av kommunikasjon
eller andre inngrep for å forebygge terrorhandlinger, og betydningen
av disse, underlegges en generell standard om å være minst mulig
inngripende, veid opp mot formålet.
Forslagsstillerne
viser til at dette grunnlovsforslaget også vil passe godt til å
virke sammen med en eventuell senere etablering av en forvaltningsdomstol,
men er likevel uavhengig av en slik organisering.
Plasseringen av bestemmelsen
kan, etter forslagsstillernes oppfatning, med fordel være i § 98,
som nå knesetter prinsippet om at alle er like for loven, samt forbudet
mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Siden det
etter forslagsstillernes mening er en henvisning til et avveiningsprinsipp
som kan berøre en privat parts stilling, også overfor offentlig
forvaltning, vil det være slektskap mellom bestemmelsene. Da et forholdsmessighetsprinsipp
er av noe mer generell karakter, foreslås dette prinsippet satt
inn som første ledd i § 98, mens nåværende første og annet ledd
blir hhv. annet og nytt tredje ledd.
Den foreslåtte bestemmelsen
er utformet i et alternativ med «offentlig tiltak» som et fellesord
for de ulike betegnelser som kan brukes om en offentlig beslutning med
konsekvens for borgerne. Det ligger grunnlovspråket nær å benytte
overbegreper, som samsvarer godt med Grunnlovens språkstil, der
det gjerne benyttes samlebegreper for å uttrykke prinsippene fremfor
oppregninger.
For det tilfelle
at man mener en oppregning av mer konkrete vedtaksformer er å foretrekke,
er det utarbeidet et alternativ med oppregning av de mest benyttede betegnelser.
Forslagsstillerne
fremmer følgende forslag:
«Alternativ 1:
§ 98 første ledd
skal lyde:
Intet offentlig tiltak
må gripe inn i en borgers frihetssfære dersom inngrepet er uforholdsmessig.
Ved vurderingen av hva som er uforholdsmessig, skal det ses hen
til den enkeltes ulempe veid opp mot nytten som begrunner inngrepet.
Det skal tas i betraktning om inngrepet er egnet, om det er nødvendig,
og om det finnes mindre inngripende virkemidler for å oppnå tilsvarende
nytte.
–
Ingen offentlege
åtgjerder må gripe inn i fridomssfæren til ein borgar dersom inngrepet
er mishøveleg. I vurderinga av kva som er mishøveleg, skal ulempa
for kvar einskild vegast mot nytta som grunngjev inngrepet. Det
skal takast omsyn til om inngrepet er eigna, om det er naudsynt,
og om det finst mindre inngripande verkemiddel for å oppnå same
nytta.
Nåværende § 98
første og annet ledd blir § 98 annet og nytt tredje ledd.
Alternativ 2:
§ 98 første ledd
skal lyde:
Ingen lover, forskrifter
eller vedtak må gripe inn i en borgers frihetssfære dersom inngrepet
er uforholdsmessig. Ved vurderingen av hva som er uforholdsmessig skal
det ses hen til den enkeltes ulempe veid opp mot nytten som begrunner
inngrepet. Det skal tas i betraktning om inngrepet er egnet, om
det er nødvendig, og om det finnes mindre inngripende virkemidler
for å oppnå tilsvarende nytte.
–
Ingen lover, forskrifter
eller vedtak må gripe inn i fridomssfæren til ein borgar dersom
inngrepet er mishøveleg. I vurderinga av kva som er mishøveleg,
skal ulempa for kvar einskild vegast mot nytta som grunngjev inngrepet.
Det skal takast omsyn til om inngrepet er eigna, om det er naudsynt,
og om det finst mindre inngripande verkemiddel for å oppnå same
nytta.
Nåværende § 98
første og annet ledd blir § 98 annet og nytt tredje ledd.»