1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Helse- og omsorgsdepartementet legger i proposisjonen frem tre hovedforslag til lovendringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Departementet foreslår å oppheve dagens skille mellom fastsettelse av tidspunkt for oppstart av utredning og oppstart av behandling i spesialisthelsetjenesten. Departementet foreslår videre lovtekniske endringer i form av omformuleringer i og omstruktureringer av bestemmelsene som regulerer pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten. Departementet foreslår i tillegg å innføre de nærmere kriteriene for rett til helsehjelp i spesialisthelsetjenesten i pasient- og brukerrettighetsloven. Disse kriteriene fremgår i dag kun av prioriteringsforskriften.

Forslagene skal bidra til gode pasientforløp i spesialisthelsetjenesten. Departementet viser til at pasientrettighetene bør være enklest mulig utformet, samtidig som de gir pasientene nødvendige og tilstrekkelige rettslige garantier og bidrar til å gi pasientene likeverdige og gode pasientforløp.

Departementet påpeker at regjeringen er opptatt av at lovgivningen skal understøtte gode pasientforløp og ikke føre til unødvendig merarbeid eller være til hinder for god planlegging i spesialisthelsetjenesten. Departementet viser videre til at det også bør være et mål å minimere unødvendig byråkrati og administrasjon i spesialisthelsetjenestens arbeid med gode pasientforløp. For mange detaljerte rettighetsbestemmelser som skal regulere pasientforløpene, kan ta fokus vekk fra helsepersonellets primæroppgaver. Det kan medføre at helsepersonell bruker uhensiktsmessig mye tid og ressurser på å ikke trå feil i det juridiske landskapet på bekostning av å ivareta de viktige primæroppgavene.

Departementet mener at oppheving av skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling i dagens pasient- og brukerrettighetslov § 2-2 vil bidra til at reguleringen av rettighetene og pliktene knyttet til oppstart av pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten blir enklere å forstå og forholde seg til for både pasientene og helsepersonellet. Det kan igjen gjøre det enklere for både pasientene og helsepersonellet å sikre at rettighetene blir ivaretatt. Oppheving av skillet vil videre gjøre det enklere å få en mer enhetlig praksis på regionalt og nasjonalt nivå. Oppheving av skillet vil dessuten kunne bidra til at fremtidens ventelistestatistikk kan gi et enda mer presist bilde av den reelle ventetiden frem til retten til nødvendig helsehjelp blir oppfylt.

For at det skal bli lettere for både pasientene og helsepersonellet å forstå også hva de øvrige pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten omfatter, foreslår departementet å foreta noen rene lovtekniske endringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Reguleringen av pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten vil med dette forslaget primært fremgå av de nye §§ 2-2, 2-2 a og 2-2 b samt dagens § 2-3 i pasient- og brukerrettighetsloven. Forslagene til disse endringene er ikke materielle, men består av viktige omformuleringer og omstruktureringer for å presisere og klargjøre hva pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten omfatter.

Departementet påpeker at gode pasientforløp er et av regjeringens viktige mål for å styrke vår felles helsetjeneste. Disse lovforslagene, som skal bidra til gode pasientforløp i spesialisthelsetjenesten, utgjør kun en begrenset del av et løpende større arbeid med å forbedre pasientforløpene i helse- og omsorgstjenesten. Departementet viser til at regjeringen tar sikte på å legge frem stortingsmeldingen Nasjonal helse- og samhandlingsplan innen utgangen av 2023. Meldingen vil omfatte arbeidet med å videreutvikle både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Et sentralt mål med meldingen vil være å bidra ytterligere til gode pasientforløp.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Det har over tid vært oppmerksomhet og diskusjon rundt registreringen og praktiseringen av regelverket knyttet til ventetid og pasientenes forløp i spesialisthelsetjenesten. Det har blant annet blitt identifisert en risiko for at sammenlignbare henvisninger i større grad enn nødvendig og ønskelig vurderes og registreres ulikt. Det kan føre til at pasienter med sammenlignbare henvisninger gis ulikt utgangspunkt for retten til helsehjelp i spesialisthelsetjenesten. Videre kan det få innvirkning på statistikk og styringsinformasjon om ventetid.

I lys av dette fikk Helsedirektoratet i juni 2016 i oppdrag å utrede flere forhold knyttet til ventetidsregistrering. I Helsedirektoratets rapport fra mai 2017, «Utredning av ventetidsregistrering i spesialisthelsetjenesten», IS-2626, konkluderte direktoratet med at ventetiden på nasjonalt nivå samlet sett hadde gått ned. Samtidig mente direktoratet at regelverket måtte forenkles, og at de pasientadministrative systemene måtte forbedres.

Som følge av denne rapporten fikk Helsedirektoratet i oppdrag å utrede ulike modeller for hvordan regelverket for pasienters helsehjelp i spesialisthelsetjenesten og tilknyttede registreringer av ventetid burde innrettes og reguleres.

I Helsedirektoratets rapport fra juli 2018, «Alternative modeller for regulering av pasientforløp og registrering av ventetider i spesialisthelsetjenesten», IS-2742, presenterte direktoratet tre ulike modeller for regulering av pasientforløp. Modellene bygger på ulike tilnærminger til innretning av frist og er sammensatt av ulike kombinasjoner av tiltak og regulering i regelverk samt målepunkter og indikatorer og regelverk knyttet til disse.

Modell A tilsvarer i hovedsak dagens modell, men med bortfall av skillet mellom utredning og behandling ved fristfastsettelse. Modell B har som hovedelement overgang fra en individuell til en generell frist som er lik for alle pasienter med rett til nødvendig spesialisthelsetjeneste. Modell C tar utgangspunkt i en situasjon der pasientene ikke har rett til oppstart av helsehjelp innen en gitt frist, og foreslår i stedet tiltak som på andre måter kan støtte opp under prosesser som er av betydning for å få til gode pasientforløp.

Rapporten ble sendt på høring. Høringen ga ingen klar indikasjon på hvilken modell som ble foretrukket, men flere høringsinstanser pekte på at like viktig som valg av modell er alle de ikke-rettslige tiltakene for å sikre gode og forsvarlige pasientforløp. Videre var så å si alle høringsinstanser opptatt av at man ser på hele pasientforløpet og ikke bare på frister knyttet til oppstart av helsehjelpen.

1.3 Gjeldende rett og ventelistestatistikk

Det er en rekke rettslige rammer som danner utgangspunkt for reguleringen av pasientforløp i spesialisthelsetjenesten. Det overordnede ansvaret for spesialisthelsetjenesten og kravet om at spesialisthelsetjenestens tjenester skal være forsvarlige, omtales under proposisjonens punkter 3.2 og 3.3. Når det gjelder dagens regulering av pasientforløp i spesialisthelsetjenesten, omtales retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten under punkt 3.4. Deretter omtales retten til vurdering, frist for å påbegynne helsehjelpen og tidspunkt for igangsetting av utredning eller behandling under punkt 3.5. Videre omtales plikten til å prioritere og prioriteringsveilederne under punkt 3.6. Plikten til å informere omtales under punkt 3.7, mens plikten til å unngå fristbrudd og håndtering av fristbrudd omtales under punkt 3.8. Plikten til ventelisteregistrering og ventelistestatistikk omtales under punktene 3.9 og 3.10, mens journalføring og epikrise omtales under punkt 3.11. Avslutningsvis omtales kort andre lands frister, statistikk og monitorering under punkt 3.12.

1.4 Høring av departementets forslag

Helsedirektoratets utredningsarbeid ble fulgt opp med at Helse- og omsorgsdepartementet 15. januar 2020 sendte på høring forslag til alternativ regulering av pasientforløp i spesialisthelsetjenesten og endringer i registeringer av ventetid.

Høringsnotatet omfattet en relativt bred gjennomgang av gjeldende rett, ventelistestatistikken, Helsedirektoratets tre alternative modeller for regulering av pasientforløp og registrering av ventetider i spesialisthelsetjenesten (modell A, B og C) samt allerede igangsatte tiltak for å forbedre pasientforløpene.

I høringsnotatet vurderte departementet Helsedirektoratets tre modeller og de generelle tiltakene som skulle understøtte modellene og bidra ytterligere til gode pasientforløp. Departementet kom til at det ikke var ønskelig foreslå noen av modellene fullt ut.

Høringsnotatet endte opp med å inneholde forslag til to lovendringer i pasient- og brukerrettighetsloven. Det ble for det første foreslått å oppheve skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 andre ledd. Dette forslaget innebærer at det, slik som i dag, skal settes en tidsfrist for når pasienter med rett til nødvendig helsehjelp senest skal få denne. I tillegg skal det settes et tidspunkt for oppstart av helsehjelpen i stedet for dagens tidspunkt for oppstart av utredning eller behandling. Dette forslaget samsvarer med hoveddelen av Helsedirektoratets modell A.

Videre ble det foreslått at kriteriene for retten til nødvendig helsehjelp skal følge av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b andre ledd. Forslaget innebærer at det skal følge av loven at retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten er avhengig av forventet nytte av helsehjelpen, og at den forventede ressursbruken står i et rimelig forhold til den forventede nytten av helsehjelpen. Dette følger i dag kun av prioriteringsforskriften.

Høringsfristen utløp 1. juni 2020, men departementets arbeid med pandemien medførte at arbeidet med å følge opp høringsnotatet med sikte på å fremme en lovproposisjon først kunne påbegynnes våren 2022.

Departementet mottok høringsuttalelser fra 43 høringsinstanser.

Høringsuttalelsene knytter seg hovedsakelig til det første av de to lovforslagene, om å oppheve skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling, samt til departementets vurderinger av Helsedirektoratets forslag til tre alternative modeller for regulering av pasientforløp.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslag om oppheving av skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling innebærer i hovedsak en videreføring av dagens ordning, og vil ikke medføre større endringer i ressursbruk.

Forslaget vil ikke påvirke det videre forløpet for pasienten eller helseutfallet.

For tjenesten kan forenklede regler for vurdering av henvisningen medføre at det brukes mindre tid til registrering og formidling av pasientens rettigheter.

Det må påregnes noe ressursbruk til å implementere bortfall av skillet mellom utredning og behandling i tjenesten gjennom opplæringstiltak overfor personell og tilpasning av IKT- løsninger, brevmaler, prioriteringsveilederne og kodeverk for samhandling og rapportering.

Departementet legger til grunn at nødvendige endringer kan gjennomføres innen rimelig tid, og at eventuelle kostnader håndteres innenfor gjeldende rammer.

Forslagene til omformuleringer og omstruktureringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2 er av lovteknisk karakter og vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser.

Forslaget om konkretiseringen av hvilke pasienter som skal ha rett til nødvendig helsehjelp, som foreslås tatt inn i andre ledd i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 om rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, er av lovteknisk karakter og vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser.

2.1 Ordninger og tiltak som bidrar til forbedringer av pasientforløpene

Komiteen viser til departementets gjennomgang av tiltak for å styrke pasientforløpet og heve kvaliteten på samhandling, henvisninger og epikriser. Komiteen mener dette arbeidet er svært viktig, og ser frem til å behandle stortingsmeldingen om en nasjonal helse- og samhandlingsplan som er planlagt lagt frem innen utgangen av 2023.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det skal lages nasjonale pasientforløp for smertelidelser og utmattelseslidelser. Dette er viktige tiltak for å styrke forløpene og behandlingen for pasienter som frem til nå ikke har fått en god nok behandling.

Disse medlemmer merker seg at det er satt i gang en rekke tiltak for å øke kvaliteten på henvisningene, gjøre arbeidet med henvisninger mer effektivt og bedre samhandlingen rundt henvisninger. Disse medlemmer mener dette arbeidet er svært viktig for å skape gode og effektive tjenester, og derfor må dette arbeidet fortsatt ha høy prioritet.

2.2 Endringer i pasientenes rett til nødvendig helsehjelp og et forsvarlig pasientforløp

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til funnene i Helsedirektoratets rapport fra mai 2017, «Utredning av ventetidsregistrering i spesialisthelsetjenesten», IS-2626. Utredningen avdekket en uønsket variasjon i vurderingspraksis, både med hensyn til om en pasient skal tildeles rett til nødvendig helsehjelp, og med hensyn til om tidspunktet for oppstart av helsehjelp skal settes i form av tidspunkt for utredning eller behandling. Disse medlemmer viser til at det uttrykkes bekymring for at lovbestemmelsen har ført til et komplisert skille som er vanskelig å forstå og praktisere.

Disse medlemmer merker seg videre at rapporten særlig trekker frem at det for dem som skal vurdere henvisningene, er vanskelig å konkludere entydig med om det skal settes tidspunkt for oppstart av utredning eller oppstart av behandling. Denne vurderingen preges i dag av skjønnsmessighet. Dette er med på å undergrave likeverdige helsetjenester.

Disse medlemmer merker seg Advokatforeningens høringsinnspill om at strukturen og språkbruken i pasient- og brukerrettighetsloven gjør reglene unødvendig vanskelige å forstå, og at de dermed er lite tilgjengelige for pasienter og helsepersonell.

Disse medlemmer viser til departementets vurdering av at dagens ordning med to frister kan gi uheldige insentiver, slik at det ikke kan utelukkes at pasienter i større grad enn det som er medisinsk nødvendig, får satt en frist for oppstart av utredning fremfor oppstart av behandling.

Disse medlemmer merker seg at det som en konsekvens av de foreslåtte endringene er behov for å endre henvisningene til pasient og brukerrettighetsloven i spesialisthelsetjenesteloven §§ 3-11 første ledd, 3-16 andre ledd og 5-2 tredje ledd, smittevernloven § 6-1 første ledd andre punktum, pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-4 første og andre ledd, 2-4 a andre ledd bokstav a og 2-5 d bokstav a til e og brukerromsloven § 6 tredje ledd første punktum.

Disse medlemmer er svært bekymret over at det er en uønsket variasjon i vurderingspraksis med hensyn til om pasienter skal tildeles rett til nødvendig helsehjelp, og om det skal settes tidspunkt for oppstart av utredning eller oppstart av behandling. Variasjoner som ikke kan forklares medisinsk, skal ikke forekomme. Disse medlemmer er også bekymret over at regelverket fremstår som uklart for pasienter og for komplisert å praktisere for helsetjenestene. Det er svært bekymringsfullt når departementet i proposisjonen skriver:

«Det kan ikke utelukkes at det, ut ifra et ønske om å redusere ventetid og å unngå fristbrudd, er pasienter som i større grad enn det som er medisinsk nødvendig får et tidlig tidspunkt for oppstart av utredning istedenfor et senere tidspunkt for oppstart av behandling. Når pasienten deretter påbegynner utredningen ansees retten til nødvendig helsehjelp for innfridd slik at pasienten kan tas av ventelisten.»

Disse medlemmer er bekymret for at dagens fristbruddordning gjør at oppstart av pasientforløp får et for stort fokus på bekostning av helheten i pasientforløpet.

Disse medlemmer viser til forslaget om å oppheve skillet mellom tidspunkt for oppstart av utredning og tidspunkt for oppstart av behandling. Opphevingen vil ikke medføre vesentlige endringer i ventetider, men vil gjøre arbeidet med å sikre god pasientflyt i spesialisthelsetjenesten lettere. Disse medlemmer vil understreke at innledende samtaler som ikke innebærer aktiviteter som gjør at utredningen eller behandlingen reelt sett starter, ikke er tilstrekkelig for å regne helsehjelpen som påbegynt innenfor den fastsatte tidsfristen for dette. Videre mener disse medlemmer i likhet med departementet at digitale konsultasjoner kan regnes som oppstart av behandling eller utredning dersom innholdet i konsultasjonen innebærer en reell oppstart av behandling eller utredning.

Disse medlemmer støtter de lovtekniske endringene i pasient- og brukerrettighetsloven. De foreslåtte endringene vil gjøre loven lettere å forstå og praktisere for både pasienter og for helsetjenesten. Videre viser disse medlemmer til innspillene fra Kreftforeningen om at loven trenger en full gjennomgang for å sikre at den er et nyttig verktøy for pasienter og helsetjenestene.

Disse medlemmer viser til bekymringer fra og dialog med Kreftforeningen (m.fl.) og vil på bakgrunn av dette presisere at endringene som foreslås i Prop. 40 L (2022–2023), ikke vil medføre noen svekkelse av pasientens rettigheter. For å redusere faren for at loven skal tolkes feil, vil disse medlemmer oppfordre regjeringen til å presisere helsetjenestens ansvar for å fastsette frist og ansvar for oppfølgingen i ulike type situasjoner, og at det i forbindelse med innføring av nye regler gjennomføres opplæring av helsepersonell som skal håndtere regelverket.

Disse medlemmer er kjent med at det har vært situasjoner hvor henvisningen unntaksvis ikke kommer frem til mottaker. Det er viktig at tjenestene har rutiner som sikrer at dette ikke skjer, og at det finnes prosedyrer om slike situasjoner oppstår. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at primær- og spesialisthelsetjenesten oppfyller sin opplysnings- og veiledningsplikt på en god måte overfor pasientene, og minner om at dette er særlig viktig når nytt regelverk trer i kraft.

Disse medlemmer viser til ordlyden i forslaget i § 2-2 a fjerde ledd og vil understreke at pasienter der det er mistanke om alvorlig eller livstruende sykdom, har rett til raskere behandling enn andre pasienter.

Disse medlemmer vil understreke at det er spesialisthelsetjenesten som har en plikt til å melde eventuelle fristbrudd til Helfo. Denne plikten har frem til nå ikke vært til hinder for at pasientene selv kan informere Helfo. Disse medlemmer vil understreke at endringene som foreslås, ikke vil endre på pasienters mulighet til selv å melde fra om fristbrudd.

2.3 Innføring av kriterier for rett til helsehjelp i spesialisthelsetjenesten

Komiteen viser til at prioriteringskriteriene fastsatt i prioriteringsforskriften § 2 nå foreslås tatt inn i pasient- og brukerrettighetsloven, i tråd med anbefalingene fra Magnussen-gruppen og Justis- og beredskapsdepartementet. Komiteen vil understreke at den foreslåtte lovendringen ikke vil endre på rettstilstanden, men er ment å tydeliggjøre de vurderingene som allerede gjøres.

Komiteen merker seg at departementet vil sende forslag til endringer i prioriteringsforskriften på høring om lovendringsforslaget vedtas av Stortinget.

2.4 Endringer som følge av opphevelse av bestemmelse om påtalebegjæring

Komiteen merker seg at det er foreslått lovtekniske endringer i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 andre ledd.

2.5 Endringer i pasientskadeloven

Komiteen merker seg at det er foreslått lovtekniske endringer i pasientskadeloven § 19 andre punktum.

2.6 Endringer i helsetilsynsloven

Komiteen merker seg departementets omtale av at helsetilsynsloven § 4 andre ledd henviser til kapittel 10 A i den tidligere kommuneloven. Kommuneloven ble avløst av en ny lov i 2019. Bestemmelsene om tilsyn er i hovedsak videreført i den nye lovens kapittel 30. Komiteen støtter departementets forslag til den lovtekniske endringen av henvisningen til kommuneloven i helsetilsynsloven § 4 andre ledd tredje punktum.

2.7 Administrative konsekvenser

Komiteen merker seg at departementet mener at de foreslåtte endringene ikke vil påvirke pasientforløpene eller helseutfallet for pasientene. De vil derimot innebære en besparelse for tjenesten i tidsbruk ved at det brukes mindre tid på å vurdere det juridiske rundt henvisninger. Departementet understreker videre at endringene ikke vil påvirke antall fristbrudd.

Komiteen viser til at det vil være behov for noe ressursbruk for å implementere endringene, men at det kun er snakk om mindre endringer i IKT-systemene og oppdatering av rutiner og brevmaler mv.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at flere aktører har hevdet at fristbruddordningen medfører svekket kontroll over utgiftene for helseforetakene. Særlig vises det til lange pasientforløp og høye priser for behandlingen hos fristbruddleverandørene. Det har vært flere mediesaker om denne problemstillingen, blant annet fra helseforetak underlagt Helse Nord RHF. Det er viktig at pasienter får gode pasientforløp innenfor de fastsatte fristene. Dersom fristbrudd likevel oppstår og pasienter får tilbud gjennom Helfo, er det viktig at pasientene også her får gode pasientforløp. Flertallet mener at det er viktig at det vurderes behov for endringer i ordningen som bidrar til kostnadskontroll og faglig forsvarlighet i tilbudet.

Flertallet ber derfor regjeringen igangsette et arbeid for å vurdere endringer, herunder behov for eventuelle lovendringer, for å unngå at pasienter går i lange, dyre og uhensiktsmessige pasientforløp hos private leverandører som følge av fristbrudd. Det bes særskilt om at dette vurderes innenfor psykisk helsevern.