1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Helse- og omsorgsdepartementet legger i proposisjonen frem tre hovedforslag til lovendringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Departementet foreslår å oppheve dagens skille mellom fastsettelse av tidspunkt for oppstart av utredning og oppstart av behandling i spesialisthelsetjenesten. Departementet foreslår videre lovtekniske endringer i form av omformuleringer i og omstruktureringer av bestemmelsene som regulerer pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten. Departementet foreslår i tillegg å innføre de nærmere kriteriene for rett til helsehjelp i spesialisthelsetjenesten i pasient- og brukerrettighetsloven. Disse kriteriene fremgår i dag kun av prioriteringsforskriften.

Forslagene skal bidra til gode pasientforløp i spesialisthelsetjenesten. Departementet viser til at pasientrettighetene bør være enklest mulig utformet, samtidig som de gir pasientene nødvendige og tilstrekkelige rettslige garantier og bidrar til å gi pasientene likeverdige og gode pasientforløp.

Departementet påpeker at regjeringen er opptatt av at lovgivningen skal understøtte gode pasientforløp og ikke føre til unødvendig merarbeid eller være til hinder for god planlegging i spesialisthelsetjenesten. Departementet viser videre til at det også bør være et mål å minimere unødvendig byråkrati og administrasjon i spesialisthelsetjenestens arbeid med gode pasientforløp. For mange detaljerte rettighetsbestemmelser som skal regulere pasientforløpene, kan ta fokus vekk fra helsepersonellets primæroppgaver. Det kan medføre at helsepersonell bruker uhensiktsmessig mye tid og ressurser på å ikke trå feil i det juridiske landskapet på bekostning av å ivareta de viktige primæroppgavene.

Departementet mener at oppheving av skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling i dagens pasient- og brukerrettighetslov § 2-2 vil bidra til at reguleringen av rettighetene og pliktene knyttet til oppstart av pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten blir enklere å forstå og forholde seg til for både pasientene og helsepersonellet. Det kan igjen gjøre det enklere for både pasientene og helsepersonellet å sikre at rettighetene blir ivaretatt. Oppheving av skillet vil videre gjøre det enklere å få en mer enhetlig praksis på regionalt og nasjonalt nivå. Oppheving av skillet vil dessuten kunne bidra til at fremtidens ventelistestatistikk kan gi et enda mer presist bilde av den reelle ventetiden frem til retten til nødvendig helsehjelp blir oppfylt.

For at det skal bli lettere for både pasientene og helsepersonellet å forstå også hva de øvrige pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten omfatter, foreslår departementet å foreta noen rene lovtekniske endringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Reguleringen av pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten vil med dette forslaget primært fremgå av de nye §§ 2-2, 2-2 a og 2-2 b samt dagens § 2-3 i pasient- og brukerrettighetsloven. Forslagene til disse endringene er ikke materielle, men består av viktige omformuleringer og omstruktureringer for å presisere og klargjøre hva pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten omfatter.

Departementet påpeker at gode pasientforløp er et av regjeringens viktige mål for å styrke vår felles helsetjeneste. Disse lovforslagene, som skal bidra til gode pasientforløp i spesialisthelsetjenesten, utgjør kun en begrenset del av et løpende større arbeid med å forbedre pasientforløpene i helse- og omsorgstjenesten. Departementet viser til at regjeringen tar sikte på å legge frem stortingsmeldingen Nasjonal helse- og samhandlingsplan innen utgangen av 2023. Meldingen vil omfatte arbeidet med å videreutvikle både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Et sentralt mål med meldingen vil være å bidra ytterligere til gode pasientforløp.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Det har over tid vært oppmerksomhet og diskusjon rundt registreringen og praktiseringen av regelverket knyttet til ventetid og pasientenes forløp i spesialisthelsetjenesten. Det har blant annet blitt identifisert en risiko for at sammenlignbare henvisninger i større grad enn nødvendig og ønskelig vurderes og registreres ulikt. Det kan føre til at pasienter med sammenlignbare henvisninger gis ulikt utgangspunkt for retten til helsehjelp i spesialisthelsetjenesten. Videre kan det få innvirkning på statistikk og styringsinformasjon om ventetid.

I lys av dette fikk Helsedirektoratet i juni 2016 i oppdrag å utrede flere forhold knyttet til ventetidsregistrering. I Helsedirektoratets rapport fra mai 2017, «Utredning av ventetidsregistrering i spesialisthelsetjenesten», IS-2626, konkluderte direktoratet med at ventetiden på nasjonalt nivå samlet sett hadde gått ned. Samtidig mente direktoratet at regelverket måtte forenkles, og at de pasientadministrative systemene måtte forbedres.

Som følge av denne rapporten fikk Helsedirektoratet i oppdrag å utrede ulike modeller for hvordan regelverket for pasienters helsehjelp i spesialisthelsetjenesten og tilknyttede registreringer av ventetid burde innrettes og reguleres.

I Helsedirektoratets rapport fra juli 2018, «Alternative modeller for regulering av pasientforløp og registrering av ventetider i spesialisthelsetjenesten», IS-2742, presenterte direktoratet tre ulike modeller for regulering av pasientforløp. Modellene bygger på ulike tilnærminger til innretning av frist og er sammensatt av ulike kombinasjoner av tiltak og regulering i regelverk samt målepunkter og indikatorer og regelverk knyttet til disse.

Modell A tilsvarer i hovedsak dagens modell, men med bortfall av skillet mellom utredning og behandling ved fristfastsettelse. Modell B har som hovedelement overgang fra en individuell til en generell frist som er lik for alle pasienter med rett til nødvendig spesialisthelsetjeneste. Modell C tar utgangspunkt i en situasjon der pasientene ikke har rett til oppstart av helsehjelp innen en gitt frist, og foreslår i stedet tiltak som på andre måter kan støtte opp under prosesser som er av betydning for å få til gode pasientforløp.

Rapporten ble sendt på høring. Høringen ga ingen klar indikasjon på hvilken modell som ble foretrukket, men flere høringsinstanser pekte på at like viktig som valg av modell er alle de ikke-rettslige tiltakene for å sikre gode og forsvarlige pasientforløp. Videre var så å si alle høringsinstanser opptatt av at man ser på hele pasientforløpet og ikke bare på frister knyttet til oppstart av helsehjelpen.

1.3 Gjeldende rett og ventelistestatistikk

Det er en rekke rettslige rammer som danner utgangspunkt for reguleringen av pasientforløp i spesialisthelsetjenesten. Det overordnede ansvaret for spesialisthelsetjenesten og kravet om at spesialisthelsetjenestens tjenester skal være forsvarlige, omtales under proposisjonens punkter 3.2 og 3.3. Når det gjelder dagens regulering av pasientforløp i spesialisthelsetjenesten, omtales retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten under punkt 3.4. Deretter omtales retten til vurdering, frist for å påbegynne helsehjelpen og tidspunkt for igangsetting av utredning eller behandling under punkt 3.5. Videre omtales plikten til å prioritere og prioriteringsveilederne under punkt 3.6. Plikten til å informere omtales under punkt 3.7, mens plikten til å unngå fristbrudd og håndtering av fristbrudd omtales under punkt 3.8. Plikten til ventelisteregistrering og ventelistestatistikk omtales under punktene 3.9 og 3.10, mens journalføring og epikrise omtales under punkt 3.11. Avslutningsvis omtales kort andre lands frister, statistikk og monitorering under punkt 3.12.

1.4 Høring av departementets forslag

Helsedirektoratets utredningsarbeid ble fulgt opp med at Helse- og omsorgsdepartementet 15. januar 2020 sendte på høring forslag til alternativ regulering av pasientforløp i spesialisthelsetjenesten og endringer i registeringer av ventetid.

Høringsnotatet omfattet en relativt bred gjennomgang av gjeldende rett, ventelistestatistikken, Helsedirektoratets tre alternative modeller for regulering av pasientforløp og registrering av ventetider i spesialisthelsetjenesten (modell A, B og C) samt allerede igangsatte tiltak for å forbedre pasientforløpene.

I høringsnotatet vurderte departementet Helsedirektoratets tre modeller og de generelle tiltakene som skulle understøtte modellene og bidra ytterligere til gode pasientforløp. Departementet kom til at det ikke var ønskelig foreslå noen av modellene fullt ut.

Høringsnotatet endte opp med å inneholde forslag til to lovendringer i pasient- og brukerrettighetsloven. Det ble for det første foreslått å oppheve skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 andre ledd. Dette forslaget innebærer at det, slik som i dag, skal settes en tidsfrist for når pasienter med rett til nødvendig helsehjelp senest skal få denne. I tillegg skal det settes et tidspunkt for oppstart av helsehjelpen i stedet for dagens tidspunkt for oppstart av utredning eller behandling. Dette forslaget samsvarer med hoveddelen av Helsedirektoratets modell A.

Videre ble det foreslått at kriteriene for retten til nødvendig helsehjelp skal følge av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b andre ledd. Forslaget innebærer at det skal følge av loven at retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten er avhengig av forventet nytte av helsehjelpen, og at den forventede ressursbruken står i et rimelig forhold til den forventede nytten av helsehjelpen. Dette følger i dag kun av prioriteringsforskriften.

Høringsfristen utløp 1. juni 2020, men departementets arbeid med pandemien medførte at arbeidet med å følge opp høringsnotatet med sikte på å fremme en lovproposisjon først kunne påbegynnes våren 2022.

Departementet mottok høringsuttalelser fra 43 høringsinstanser.

Høringsuttalelsene knytter seg hovedsakelig til det første av de to lovforslagene, om å oppheve skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling, samt til departementets vurderinger av Helsedirektoratets forslag til tre alternative modeller for regulering av pasientforløp.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslag om oppheving av skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling innebærer i hovedsak en videreføring av dagens ordning, og vil ikke medføre større endringer i ressursbruk.

Forslaget vil ikke påvirke det videre forløpet for pasienten eller helseutfallet.

For tjenesten kan forenklede regler for vurdering av henvisningen medføre at det brukes mindre tid til registrering og formidling av pasientens rettigheter.

Det må påregnes noe ressursbruk til å implementere bortfall av skillet mellom utredning og behandling i tjenesten gjennom opplæringstiltak overfor personell og tilpasning av IKT- løsninger, brevmaler, prioriteringsveilederne og kodeverk for samhandling og rapportering.

Departementet legger til grunn at nødvendige endringer kan gjennomføres innen rimelig tid, og at eventuelle kostnader håndteres innenfor gjeldende rammer.

Forslagene til omformuleringer og omstruktureringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2 er av lovteknisk karakter og vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser.

Forslaget om konkretiseringen av hvilke pasienter som skal ha rett til nødvendig helsehjelp, som foreslås tatt inn i andre ledd i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 om rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, er av lovteknisk karakter og vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser.