6.1 Statlige virksomheter etterlever ikke kravet om å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår ved kjøp av tjenester

6.1.1 Konklusjoner

6.1.2 Utdyping av konklusjoner

Staten har en betydelig innkjøpsmakt og anskaffet for om lag 293 mrd. kroner i 2020. Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter skal bidra til gode lønns- og arbeidsvilkår for dem som utfører ulike tjenester og bygge- og anleggsarbeider for staten.

Målet med revisjonen har vært å undersøke om statlige virksomheter etterlever kravene om å kontrollere og følge opp lønns- og arbeidsvilkår i tråd med anskaffelsesregelverket og økonomiregelverket når de kjøper tjenester og bygge- og anleggsarbeider.

Revisjonen er gjennomført som en tverrgående revisjon og omfatter 49 anskaffelser gjennomført av 20 virksomheter som er underlagt følgende ansvarlige departementer;

Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, og Samferdselsdepartementet.

I tillegg er Arbeids- og inkluderingsdepartementet omfattet av revisjonen som ansvarlig for forskriften.

Anskaffelsene i utvalget er innenfor bransjer der det er økt risiko for dårlige lønns og arbeidsvilkår. Samlet hadde anskaffelsene i utvalget en verdi på om lag 1,5 mrd. kroner.

Lov om offentlige anskaffelser fikk i 2007 en hjemmel for å gi regler om offentlige oppdragsgiveres plikt til å bruke kontraktsklausuler om lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter. Dette som et ledd i arbeidet mot sosial dumping. Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter) trådte i kraft 1. mars 2008. Forskriften forvaltes av Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Arbeids- og sosialkomiteen uttalte i 2012 at formålet med forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er å unngå at offentlige oppdragsgivere inngår kontakter med virksomheter som tilbyr dårligere vilkår enn det som er normalt på det norske arbeidsmarkedet, jf. Innst. 125 L (2012–2013). Offentlig sektor har et særlig ansvar for å sikre ryddige forhold i norsk arbeidsliv. Komiteen mener at dette blant annet innebærer å sikre at lønn og andre arbeidsvilkår er i samsvar med minimumsvilkårene i tariffavtaler og allmenngjøringsforskrifter. Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er en viktig del av den samlede innsatsen mot sosial dumping.

Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter stiller krav om at oppdragsgiver i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget skal opplyse om at kontrakten vil inneholde krav om lønns- og arbeidsvilkår, dokumentasjon og sanksjoner. Oppdragsgiver skal også gjennomføre nødvendig kontroll av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Kontrollplikten omfatter risikovurdering og eventuelt andre kontrollhandlinger. God forvaltningsskikk tilsier at virksomhetene må sikre skriftlighet og dokumentasjon av interne vurderinger og undersøkelser for å sikre etterprøvbarhet.

Reglement for økonomistyring i staten krever at alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygd internkontroll for å sikre at økonomistyringen er organisert på en forsvarlig måte og utføres i samsvar med gjeldende lover og regler. Internkontrollen skal være tilpasset risiko og vesentlighet og skal dokumenteres.

Saken er presentert i en egen rapport.

6.1.3 Virksomhetene har ikke kontrollert om leverandørenes ansatte har lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende tariffavtaler

Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter stiller krav til oppdragsgiveren i flere av stegene i anskaffelsesprosessen. Riksrevisjonen har vurdert om virksomhetene har oppfylt forskriftens krav i hver av de 49 anskaffelsene.

Virksomhetene oppfyller i hovedsak plikten til å informere i kunngjøringen og å bruke kontrakter som har klausuler om lønns- og arbeidsvilkår, krav til dokumentasjon og varsel om bruk sanksjoner. Disse kontraktsvilkårene er avgjørende for at virksomheten som oppdragsgiver kan kontrollere at ansatte hos leverandører og underleverandører får den lønnen de har rett på.

De fleste virksomhetene stiller krav til lønns- og arbeidsvilkår i kontraktene, men leverandørenes oppfyllelse av vilkårene blir i liten grad fulgt opp. Virksomhetene har i bare noen få tilfeller dokumentert at det er gjennomført risikovurderinger, og det er kun gjennomført kontroll i 5 av de 49 utvalgte anskaffelsene. Fem virksomheter har kontrollert lønns- og arbeidsvilkår i én av sine anskaffelser. Det er ingen av de 20 virksomhetene som har gjennomført risikovurderinger og/eller gjennomført kontroll i alle sine anskaffelser i utvalget.

Revisjonen viser at mange av virksomhetene ikke oppfatter kontrollplikten i forskriften om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter som en plikt til å gjennomføre en dokumentert risikovurdering av den enkelte kontrakt. Manglende dokumentasjon av risikovurderinger fører til at virksomhetene ikke kan sannsynliggjøre at det var unødvendig å kontrollere lønns- og arbeidsvilkårene. Fraværet av dokumentasjon gjør det også vanskelig å etterprøve om virksomhetene har oppfylt kontrollplikten.

6.1.4 Virksomhetene har i liten grad etablert rutiner for internkontroll som sikrer at kravene i forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter etterleves

Riksrevisjonen har vurdert om de 20 virksomhetene har rutiner som kan bidra til å sikre at alle krav blir etterlevd i anskaffelser som er omfattet av forskriften.

Fire av virksomhetene har rutiner for å sikre at det blir stilt krav til lønns- og arbeidsvilkår i utlysning og kontrakt, og at det blir gjennomført nødvendig kontroll av at leverandørene overholder kravene til lønns- og arbeidsvilkår. Riksrevisjonen har vurdert at rutinene er fullstendige fordi de dekker alle kravene i forskriften og gjelder for alle anskaffelsestyper og alle bransjer som er omfattet av forskriften.

Manglende rutiner øker risikoen for at virksomhetene ikke har en forståelse av hva rollen som oppdragsgiver innebærer og hvilke plikter virksomheten har i henhold til forskriften.

6.1.5 Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i rollen som regelverksforvalter ikke gitt tydelig nok informasjon om hva kontrollen av lønns- og arbeidsvilkår innebærer

Forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter pålegger offentlige oppdragsgivere å gjøre «nødvendig kontroll» av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes. Riksrevisjonens vurdering er at Arbeids- og inkluderingsdepartementet ikke har gitt tilstrekkelige føringer om hva kontrollplikten innebærer. Departementet har i hovedsak valgt å informere gjennom veiledning.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings veileder om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, inneholder både skal-, kan- og bør-formuleringer. Riksrevisjonen vurderer at departementet som regelverksforvalter ikke har hatt en bevisst tilnærming til hvordan regeltolkninger skal kommuniseres. Departementet har heller ikke vært bevisst på om veilederen faktisk bare skal veilede eller om den også skal formidle regeltolkninger som ikke framkommer andre steder.

Revisjonen viser at virksomhetene ikke forstår at forskriften stiller absolutte krav. Dette gjelder blant annet plikten til å gjøre risikovurderinger av hver enkelt kontrakt og plikten til å dokumentere både risikovurderinger og gjennomførte kontroller. Når det er uklart hva den enkelte virksomhet skal gjøre for å etterleve forskriften, øker risikoen for at intensjonen med forskriften ikke blir oppfylt.

6.1.6 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at departementene i sin styring og kontroll følger opp at underliggende virksomheter

• har etablert systemer og rutiner for å kunne etterleve kravene i forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

• gjennomfører kontrollplikten i forskriften

• dokumenterer sine vurderinger i arbeidet med å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår i kontraktene

Videre anbefaler Riksrevisjonen at Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• tydeliggjør hva kontrollplikten krever og hvordan forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter skal følges for å nå Stortingets forutsetninger

6.1.7 Statsrådenes svar

Statsrådenes svar følger som vedlegg til Dokument 1 (2022–2023).

6.1.8 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådenes svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.1.9 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har kontrollert om statlige virksomheter etterlever kravet om å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår ved kjøp av tjenester. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen har undersøkt 49 anskaffelser gjennomført av 20 virksomheter underlagt ti ulike departement. Arbeids- og inkluderingsdepartementet står som ansvarlig for forskriften.

Komiteen viser til at målet med revisjonen har vært å undersøke om statlige virksomheter etterlever kravene om å kontrollere og følge opp lønns- og arbeidsvilkår i tråd med anskaffelsesregelverket og økonomiregelverket når de kjøper tjenester og bygge- og anleggsarbeider.

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjoner og kritikk:

«Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at virksomhetene i undersøkelsen ikke gjennomfører nødvendig kontroll av lønns- og arbeidsvilkår ved kjøp av tjenester og bygg- og anleggsarbeider.»

Funnene er gjennomgående og gjelder alle departementer og virksomheter i utvalget i større og mindre grad.

• Virksomhetene har ikke kontrollert om leverandørenes ansatte har lønns- og arbeidsvilkår i henhold til gjeldende tariffavtaler.

• Virksomhetene har i liten grad etablert rutiner for internkontroll som sikrer at kravene i forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter etterleves.

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet har i rollen som regelverksforvalter ikke gitt tydelig nok informasjon om hva kontrollen av lønns- og arbeidsvilkår innebærer.

Komiteen mener det må forventes at de statlige virksomhetene gjør nødvendige kontroller for å forsikre seg om at lønns- og arbeidsvilkår oppfylles ved kjøp av tjenester. Det er viktig at det offentlige som et minstekrav oppfyller de krav som det offentlige forventer at private aktører skal oppfylle.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen anbefaler at departementene i sin styring og kontroll følger opp at underliggende virksomheter

• «- har etablert systemer og rutiner for å kunne etterleve kravene i forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

• - gjennomfører kontrollplikten i forskriften

• - dokumenterer sine vurderinger i arbeidet med å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår i kontraktene»

Videre viser komiteen til at Riksrevisjonen anbefaler Arbeids- og inkluderingsdepartementet å følgende:

«tydeliggjør hva kontrollplikten krever og hvordan forskrift om arbeidsvilkår i offentlige kontrakter skal følges for å nå Stortingets forutsetninger»

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen viser til at statsråden i sitt svar skriver at statlige og andre offentlige virksomheter har et særlig ansvar for å sikre ryddige forhold i norsk arbeidsliv. I tillegg er statsråden bekymret for at kravene ikke følges opp i tilstrekkelig grad av statlige virksomheter i dag. Komiteen stiller seg bak denne bekymringen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at statsråden skriver at man ikke er i mål med arbeidet med å bekjempe sosial dumping og arbeidslivkriminalitet og å fremme seriøsitet i offentlige anskaffelser. Videre viser disse medlemmer til at statsråden orienterer om tiltak regjeringen er i gang med, blant annet arbeidet med Norgesmodellen om nasjonale seriøsitetskrav for offentlige anskaffelser. Disse medlemmer har forventninger til at regjeringens arbeid for å bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet og å fremme seriøsitet i offentlige anskaffelser vil gi resultater.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at staten kjøper varer og tjenester for 293 mrd. kroner i året, og at mange av innkjøpene gjøres i bransjer hvor sosial dumping er utbredt, som i bygg, renhold, hotell og transport. Disse medlemmer vil understreke hvor graverende det er at statsforvaltningen i så liten grad fører kontroll med lønns- og arbeidsvilkår hos sine leverandører som det som framgår i Riksrevisjonens rapport. Det svekker ikke bare kampen mot useriøse og kriminelle arbeidsgivere, men også tilliten til statsforvaltningen og kontrollen over fellesskapets skatteinntekter.

Disse medlemmer registrerer at regjeringen er i ferd med å fase inn nye nasjonale seriøsitetskrav for offentlige anskaffelser. Riksrevisjonen fant imidlertid at de undersøkte virksomhetene i overveiende grad ikke følger plikten de allerede er pålagt i forskrift om lønns-og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, til å føre kontroll med lønns- og arbeidsvilkår hos sine leverandører. Disse medlemmer forventer at regjeringen snarest sikrer at statsforvaltningen følger etablerte regler, uten at dette arbeidet skal måtte vente på innføringen av nye regler.

Komiteen ber Riksrevisjonen følge saken videre.

6.2 Helsedirektoratet avdekker ikke alvorlige feil og misbruk og krever ikke tilbake feilutbetalinger av helserefusjoner

6.2.1 Konklusjoner

6.2.2 Utdyping av konklusjoner

I folketrygdloven §§ 22-11 a og 22-15 a stilles det krav om å følge opp og kontrollere utbetalinger slik at feilutbetalinger tilbakebetales. Helfo skal etablere systemer og rutiner som har innebygd internkontroll for å sikre at misligheter og økonomisk kriminalitet avdekkes, jf. reglement for økonomistyring i staten. I bestemmelsene om statlig økonomistyring stilles det krav til dokumentasjon av internkontrollen.

Helfo skal kreve tilbake feilutbetalinger fra behandlere, tjenesteytere eller andre etter en direkte oppgjørsordning, med mindre den som har fått utbetalingen har foretatt seg det som med rimelighet kan kreves for å bringe på det rene hva som anses å være nødvendig behandling eller riktig bruk av takstene.

Helfo kan treffe vedtak om at det ikke skal ytes godtgjørelse for behandling eller tjeneste, dersom en behandler eller tjenesteyter forsettlig eller grovt uaktsomt gjør seg skyldig i uberettiget utbetaling fra trygden, ikke oppfyller lovbestemte plikter, eller gir misvisende opplysninger eller erklæringer som kan føre til uberettiget utbetaling av trygdeytelser.

Videre skal Helfo begjære påtale mot den som mot bedre vitende gir uriktige opplysninger, eller holder tilbake opplysninger som er viktige for rettigheter eller plikter etter folketrygdloven.

Helfo skal gjennomføre etterkontroller for å avdekke økonomisk misbruk og bedrageri, og systematisk formidle kontrollresultatene slik at de bidrar til økt etterlevelse og bygger tillit. Omfanget av etterkontroller må tilpasses virksomhetens egenart og risiko, og kvaliteten på de forebyggende kontrollene.

Målet med revisjonen har vært å kontrollere om Helsedirektoratet ved Helfo avdekker feilutbetalinger gjennom etterkontroll, og om sanksjonsmulighetene i folketrygdloven benyttes når feilutbetalingene skyldes feilaktige eller mangelfulle opplysninger gitt av helseaktøren.

Helserefusjonskravene behandles og kontrolleres maskinelt ved en regelmotor i Helfos oppgjørssystemer. Regelmotoren foretar logiske kontroller av om innsendte krav er i samsvar med regelverket. Regelmotoren kan ikke kontrollere om mottakeren:

• har gjennomført en konsultasjon med pasienten

• har utført den behandlingen det kreves takst for

• har utøvd god skjønnsutøvelse eller gjennomført en behandling som var medisinsk nødvendig etter folketrygdloven

Helserefusjonsordningen inneholder svært mange takster, krav og bestemmelser som ikke kan bli operasjonalisert inn i de maskinelle kontrollene. Disse kravene og mulige feilutbetalinger som følge av dette må i stedet fanges opp av etterkontroller.

Av refusjonskravene som oppgjørssystemet godkjenner og utbetaler, gjør Helfo et risikobasert utvalg for etterkontroll. Det risikobaserte utvalget bygger på analyser av helseaktører og refusjonskrav og risiko- og vektingsmodellering og hypotesetesting.

Saken er presentert i en egen rapport.

6.2.3 Helfo gjennomfører få etterkontroller, men sanksjonerer i alle etterkontrollerte saker der det avdekkes feil

Helsedirektoratet og Helfo har ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger. Helfo skal etablere rutiner for etterkontroller tilpasset virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet.

Revisjonen viser at Helfo bare etterkontrollerer noen få av helseaktørene de identifiserer med høy risiko, og at feil avdekkes i de fleste sakene som etterkontrolleres. Etter Riksrevisjonens vurdering er det sannsynlig at alvorlige feilutbetalinger ikke avdekkes, når mange av helseaktørene med identifisert høy risiko ikke etterkontrolleres.

Helfo etterkontrollerer i gjennomsnitt per år 33 av de totalt 23 000 helseaktørene som får utbetalt refusjon. Dette tilsvarer 0,14 pst. av alle helseaktørene. I løpet av de siste tre årene (2019–2021) er det gjennomført og avsluttet etterkontroller av 101 helseaktører.

Høsten 2021 identifiserte Helfo 22 leger med høy risiko, men kun fem leger ble prioritert for etterkontroll.

I 2021 ble det utbetalt omtrent 15,4 mrd. kroner til refusjonsområdet apotek og bandasjist. Dette utgjør 38 pst. av totalt utbetalte helserefusjoner. Området har vært nedprioritert de siste årene fordi det, ifølge Helfo, har vært uavklart hvordan etterkontrollene kan gjennomføres. Området har flere mulige kontrollobjekter (pasient, lege og apotek/bandasjist), og det foreligger ikke tydelige rammer for utlevering av medisinsk forbruksmateriell. Videre er utviklingen av risikomodeller på området forsinket.

Helfo avdekker feil i 4 av 5 saker som blir etterkontrollert. Helfo har i perioden 2019–2021 avdekket feilutbetalinger til helseaktører i 84 av de 101 sakene som er etterkontrollert.

Revisjonen registrerer at det i rapport fra Helsedirektoratets internrevisjon i 2019 framkommer at det identifiseres et betydelig antall helseaktører som antas å representere grovt misbruk, men som av kapasitetsgrunner ikke blir etterkontrollert. Internrevisjonens anbefaling om å sikre at Helfo har tilstrekkelig kapasitet, inngår heller ikke i Helsedirektoratets oppfølgingsplan av internrevisjonsrapporten.

6.2.4 Helfo har ikke etablert systemer og rutiner som ivaretar kravene til gjennomføring av etterkontroll

Helfo har ikke et hensiktsmessig saksbehandlingssystem som støtter opp under prosessen med etterkontroller. Arbeidet med etterkontroller baseres i stor grad på manuelle prosesser, og preges av manglende interaksjon mellom ulike fagsystemer og applikasjoner. Dette reduserer produktiviteten og øker risikoen for feil i saksbehandlingen.

Helfo har opplyst til Helsedirektoratet at det vurderes høy risiko for alvorlige feil og misbruk ved bruken av flere refusjonstakster. Revisjonen viser at disse likevel ikke blir etterkontrollert. Helsedirektoratet vurderte i 2019 Helfos kontrollaktiviteter og hjemmelsgrunnlag i folketrygdloven opp mot personvernlovgivningen (GDPR) som trådte i kraft i 2018. Fra og med november 2020 har man stanset etterkontroller av refusjonstakster som innebærer å følge den enkelte borger/pasient på tvers av ulike behandlere/helseaktører og refusjonsområder, i påvente av en juridisk klargjøring.

Revisjonen viser at risikolister for utvalg til etterkontroll ikke oppbevares. Foretatte risikovurderinger er dermed ikke etterprøvbare, og Helfo har ingen oversikt over totalt antall helseaktører hvor det er identifisert høy risiko.

Manglende systemstøtte påvirker effektiviteten og kapasiteten til å gjennomføre etterkontroller. Revisjonen registrerer at Helfo ved flere anledninger har rapportert til Helsedirektoratet om manglende systemstøtte. Helfo har i notat til Helsedirektoratet også beskrevet konsekvensene av stans i alle kontroller mot enkelte refusjonstakster. Helfo har opplyst at Helsedirektoratet er kjent med at de fleste saker med identifisert høy risiko ikke er etterkontrollert. Helsedirektoratet har i sine årsrapporter de siste årene vist til at kapasitet til behandling av kontrollsaker i Helfo blir påvirket av blant annet manglende systemstøtte, omstilling og oppbygging av kontrollmiljø og kompetanse. Det krever også mer ressurser å følge opp de mer alvorlige sakene.

6.2.5 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementet

• sikrer at Helsedirektoratet ved Helfo etablerer systemer og rutiner for etterkontroll som vil bidra til at flere feilutbetalinger blir avdekket og tilbakebetalt

6.2.6 Statsrådens svar

Statsrådens svar følger som vedlegg til Dokument 1 (2022–2023).

6.2.7 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Statsråden mener det gir et skjevt bilde å sammenligne antallet etterkontroller med det totale antallet helseaktører som har mottatt refusjon, fordi risikoen må vektes. Revisjonen viser at risikovurderingene som er gjennomført, ikke er etterprøvbare. I tillegg viser revisjonen at Helfo mangler oversikt over det totale antallet helseaktører hvor det er identifisert risiko.

Riksrevisjonen fremhever at revisjonen dreier seg om etterkontroller. I en etterkontroll blir det kontrollert at det er gjennomført en konsultasjon, at helseaktøren har utført den behandlingen det kreves takst for, og at helseaktøren har utøvd god skjønnsutøvelse eller gjennomført en behandling som var medisinsk nødvendig. Riksrevisjonen mener at de automatiske kontrollene i forkant av refusjonsutbetalingen, som er innebygd i systemene KUHR og eResept, ikke kan fange opp dette.

Riksrevisjonen merker seg at Helsedirektoratet har signalisert til Helse- og omsorgsdepartementet at de vil styrke arbeidet med etterkontroller. Videre registrerer Riksrevisjonen at departementet vil ha en særskilt gjennomgang av oppbygningen og innretningen av risikovurderingene. Riksrevisjonen registrerer også at de ønsker en dialog med Helsedirektoratet om hvilke hensyn som ligger bak når leger med høy risiko ikke prioriteres for etterkontroll.

6.2.8 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonens kontroll med Helsedirektoratet har avdekket at direktoratet ikke oppdager alvorlige feil og misbruk og ikke krever tilbake feilutbetalinger av helserefusjoner.

Målet med revisjonen har vært å kontrollere om Helsedirektoratet ved Helfo avdekker feilutbetalinger gjennom etterkontroll, og om sanksjonsmulighetene i folketrygdloven benyttes når feilutbetalingene skyldes feilaktige eller mangelfulle opplysninger gitt av helseaktøren. Funn som er påvist gjennom den finansielle revisjonen, viser at de forebyggende kontrollene av helserefusjonene ikke fanger opp alle kravene i regelverket. Disse kravene må derfor fanges opp i etterkontrollene.

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjoner og kritikk:

«Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at alvorlige feil og misbruk av helserefusjoner ikke avdekkes eller tilbakekreves. Helsedirektoratet gjennomfører få etterkontroller. I gjennomsnitt blir bare 33 av de totalt 23 000 helseaktørene som får utbetalt refusjon etterkontrollert hvert år. Mange helseaktører med høy risiko blir ikke etterkontrollert.

• Helfo gjennomfører få etterkontroller, men sanksjonerer i alle etterkontrollerte saker der det avdekkes feil.

• Helfo har ikke etablert systemer og rutiner som ivaretar kravene til gjennomføring av etterkontroll.»

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens konklusjoner og kritikk.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at folketrygdlovens mål om at feilutbetalinger skal tilbakebetales, neppe blir oppnådd når Helfo bare etterkontrollerer et lite utvalg av de alvorligste sakene med vesentlige beløp. Det er komiteens syn at det er behov for å finne en hensiktsmessig fordeling av kontroller gjennom hele forvaltningskjeden basert på en helhetsvurdering av beløpenes størrelse, risiko og ressurser.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefaling:

«Riksrevisjonen anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementet

• sikrer at Helsedirektoratet ved Helfo etablerer systemer og rutiner for etterkontroll som vil bidra til at flere feilutbetalinger blir avdekket og tilbakebetalt»

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefaling.

Komiteen viser til statsrådens svar. Komiteen merker seg at statsråden deler Riksrevisjonens vurdering om at systemene må forbedres, men mener det gir et skjevt bilde å sammenligne antallet etterkontroller med det totale antallet helseaktører som har mottatt refusjon, fordi risikoen må vektes. Komiteen støtter dette synspunktet.

Komiteen viser til at Helse- og omsorgsdepartementet, i styringsdialogen med Helsedirektoratet, vil ha en gjennomgang av hvorvidt dagens omfang av etterkontroller, sammenholdt med eksisterende systemstøtte, og med utgangspunkt i vurderinger av risiko og vesentlighet, gir en tilstrekkelig balansert ressursallokering mellom de ulike oppgaver Helfo har ansvaret for. Komiteen viser til at Helsedirektoratet har signalisert at de vil styrke arbeidet med etterkontroller. Komiteen støtter disse signalene, og påpeker samtidig behovet for overordnede risikovurderinger av hele forvaltningskjeden med vekt på misligheter.

Komiteen ber Riksrevisjonen følge saken videre.

6.3 Nav har i begrenset grad gjennomført etterkontroller av de koronarelaterte ytelsene

6.3.1 Konklusjoner

6.3.2 Utdyping av konklusjoner

Målet med denne revisjonen har vært å kontrollere om Nav har gjennomført systematiske etterkontroller for å avdekke feilutbetalinger og misbruk av de koronarelaterte ytelsene. Videre har det vært et mål å kontrollere om etatens tiltak sikrer at forskudd på dagpenger tilbakebetales.

Revisjonen i 2021 bygger på resultatene fra Riksrevisjonens revisjon av bevilgninger til Navs tiltak under koronapandemien, Dokument 3:11 (2020–2021). Kontroll- og konstitusjonskomiteen merket seg i Innst. 168 S (2021–2022) at Nav foreløpig ikke hadde etablert tilstrekkelige kontroller for å forebygge feilutbetalinger og avdekke eventuelle misbruk av de koronarelaterte ytelsene.

I Stortingets behandling av saken stilte komiteen seg bak Riksrevisjonens funn og anbefalingene til Arbeids- og inkluderingsdepartementet om å følge opp

• at Nav raskt etablerer tilstrekkelige kontroller for å forebygge og avdekke feilutbetalinger og misbruk av koronaordningene

• at Nav krever inn utestående forskudd på dagpenger

Komiteens flertall berømmet samtidig Nav for effektiv gjennomføring av ordningene.

Saken er presentert i en egen rapport.

6.3.3 Nav har gjennomført risikovurderinger og avdekket et stort antall mulige feilutbetalingssaker innenfor de koronarelaterte ytelsene

Nav skal i henhold til lov om arbeids- og velferdsforvaltningen § 4 sikre rett ytelse til den enkelte. Etaten har også ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger. I henhold til folketrygdloven § 22-15 kan en utbetaling fra Nav til noen som ikke hadde krav på den, kreves tilbake.

Nav har avdekket at det er mulig å få utbetalinger gjennom flere av etatens IKT-løsninger samtidig, selv om ytelsene ikke skal kunne la seg kombinere. Navs IKT-systemer mangler innebygde kontroller som hindrer dette. En feilaktig utbetaling kan kun fanges opp gjennom manuelle etterkontroller. De store saksmengdene under koronapandemien har satt gjennomføring og oppfølging av manuelle kontroller under sterkt press, og kontrollene har vært tidkrevende å gjennomføre.

Når det er få maskinelle kontroller, øker risikoen for både misbruk av ordningene og feilutbetalinger, og noen brukere kan ha fått for mye eller for lite stønad utbetalt. For å redusere denne risikoen må Nav vurdere om utbetalingene er riktige, ved å gjennomføre systematiske etterkontroller.

Status i de systematiske etterkontrollene av de koronarelaterte ytelsene per utgangen av 2021:

• Nav har risikovurdert alle koronarelaterte ytelser. Etaten vurderte at dagpenger hadde høyest risiko for feilutbetalinger.

• Nav har besluttet å gjennomføre etterkontroll på alle ytelsene, bortsett fra refusjon av sykepenger til arbeidsgivere og sykepenger til selvstendig næringsdrivende og frilansere. Disse unntakene er begrunnet med gjennomførte risikovurderinger og kontroll av et representativt utvalg saker.

• Nav har avdekket over 200 000 mulige feilutbetalingssaker ved hjelp av registersamkjøringer og analyser. Disse sakene utgjør et betydelig antall saker innenfor dagpenger, lønnskompensasjon og kompensasjonsordningen for selvstendig næringsdrivende og frilansere.

• Nav har igangsatt etterkontroll av mulige feilutbetalingssaker på dagpenger og kompensasjonsordningen for selvstendig næringsdrivende og frilansere.

6.3.4 Nav har i begrenset grad gjennomført etterkontroller av de koronarelaterte ytelsene

Nav skal etablere systemer og rutiner som ivaretar kravene til internkontroll for å sikre at misligheter og økonomisk kriminalitet forebygges og avdekkes. Dette følger av reglement for økonomistyring i staten § 14 g.

Revisjonen i fjor viste at det manglet innebygde kontroller i systemløsningene for de nye kompensasjonsordningene for inntektsbortfall, og manglene førte til mange feilutbetalinger og mye ekstraarbeid for Nav.

Revisjonen viser at omfanget av mulige feilutbetalinger er stort, at etterkontrollene er arbeidskrevende og at Nav ikke kontrollerer alle mulige feilutbetalingssaker. En konsekvens av begrenset etterkontroll er at betydelige feilutbetalinger ikke blir behandlet eller krevet inn. Arbeidet med etterkontrollene vil være ressurskrevende og kan komme i konflikt med behandling av løpende ytelser. Mange av sakene blir foreldet fra medio 2023.

Ifølge Nav har de prioritert utbetaling av ytelser og behandling av klagesaker foran gjennomføring av etterkontroller. De har kun påbegynt etterkontroll av saker på dagpengeområdet og innenfor kompensasjonsordningen for selvstendig næringsdrivende og frilansere.

Revisjonen viser at Nav i 2020 og 2021 på bakgrunn av gjennomført kontrollarbeid har identifisert 10 000 feilutbetalingssaker på de koronarelaterte ytelsene. Etaten har overført krav for cirka 340 mill. kroner til innkreving hos Skatteetaten. Om lag 500 personer er anmeldt for trygdesvindel av til sammen om lag 110 mill. kroner.

Nav har orientert Arbeids- og inkluderingsdepartementet om status i kontrollarbeidet. Departementet uttaler at det framover vil være behov for økt oppmerksomhet på blant annet kontroll, og at det vil være viktig å følge opp feilutbetalingsområdet i styringsdialogen framover.

6.3.5 Om de koronarelaterte ytelsene

6.3.6 Nav har etablert systemer som sikrer at forskudd på dagpenger tilbakebetales

Saksbehandlingstiden på dagpenger ble uvanlig lang som følge av den massive arbeidsledigheten som kom med nedstengningen under koronapandemien våren 2020. Nav utbetalte forskudd på dagpenger for å sikre arbeidsledige og permitterte inntekt mens de ventet på at deres søknad om dagpenger skulle bli behandlet. Forskuddet på dagpenger skal betales tilbake.

Til sammen fikk 197 000 personer utbetalt 4,5 mrd. kroner i forskudd på dagpenger i 2020 og 2021.

Nav skal ha systemer og rutiner som sikrer at utbetalt forskudd på dagpenger blir betalt tilbake. Dette er utledet av reglement for økonomistyring i staten § 14.

Revisjonen viser at Nav har fått tilbakebetalt 2,7 mrd. kroner og har utestående 1,4 mrd. kroner av utbetalte forskudd. Revisjonen viser videre at Nav har overført krav for om lag 434 mill. kroner fordelt på 17 200 personer til innkreving hos Skatteetaten. Dette utgjør ca. 10 pst. av totalt utbetalt forskudd på dagpenger.

Nav har etablert tilbakebetalingsløsninger som etter planen skal sikre at det meste av forskuddet er tilbakebetalt innen juni 2024. De som fikk over 100 000 kroner i forskudd på dagpenger får noe lengre frist med tilbakebetalingen, og skal være ferdige med tilbakebetalingen innen juni 2026.

6.3.7 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• og Nav vurderer omfanget av gjenstående etterkontroller på de koronarelaterte ytelsene, fordi et betydelig antall mulige feilutbetalingssaker vil foreldes fra medio 2023

• følger opp at den pågående moderniseringen av IKT-systemer i Nav inkluderer innebygde kontroller, legger til rette for automatisert saksbehandling og forbedrer systemstøtten for kontrollarbeidet

6.3.8 Statsrådens svar

Statsrådens svar følger som vedlegg til Dokument 1 (2022–2023).

6.3.9 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.3.10 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har undersøkt om NAV har gjennomført etterkontroller av de koronarelaterte ytelsene. Denne revisjonen bygger på Dokument 3:11 (2020–2021), som ble behandlet av komiteen gjennom Innst. 168 S (2021–2022).

Komiteen viser til at målet med denne revisjonen har vært å kontrollere om Nav har gjennomført systematiske etterkontroller for å avdekke feilutbetalinger og misbruk av de koronarelaterte ytelsene. Videre har det vært et mål å kontrollere om etatens tiltak sikrer at forskudd på dagpenger tilbakebetales.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har funnet grunnlag for følgende konklusjoner og kritikk:

«Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Nav i begrenset grad har gjennomført etterkontroller av mulige feilutbetalinger av de koronarelaterte ytelsene.

• Nav har gjennomført risikovurderinger og avdekket over 200 000 mulige feilutbetalingssaker.

• Nav har kun igangsatt etterkontroll av mulige feilutbetalingssaker på dagpenger og kompensasjonsordningen for selvstendig næringsdrivende og frilansere.

• Mange mulige feilutbetalingssaker vil foreldes fra medio 2023 dersom etterkontroll ikke gjennomføres.

Riksrevisjonen mener det er positivt at Nav har etablert systemer som sikrer at forskudd på dagpenger tilbakebetales.

• Nav har fått tilbakebetalt 2,7 av 4,5 mrd. kroner av forskudd på dagpenger ved utgangen av 2021.

• Tilbakebetaling av forskuddene vil pågå fram til 2026.»

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens konklusjoner og kritikk.

Komiteen viser videre til Riksrevisjonens anbefalinger:

• «Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Nav vurderer omfanget av gjenstående etterkontroller på de koronarelaterte ytelsene, fordi et betydelig antall mulige feilutbetalingssaker vil foreldes fra medio 2023

• følger opp at den pågående moderniseringen av IKT-systemer i Nav inkluderer innebygde kontroller, legger til rette for automatisert saksbehandling og forbedrer systemstøtten for kontrollarbeidet»

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen viser videre til at statsråden i sitt svar trekker frem at pandemien førte til forventninger om rask behandling og utbetaling, i tillegg til en tilnærmet eksplosiv vekst i antall saker, og at dette tilsa at etaten vanskelig kunne iverksette kontrolltiltak i de midlertidige løsningene i tråd med de standardene som gjelder i en normalsituasjon. Statsråden skriver videre at departementet orienterte Stortinget om at de ville prioritere å sikre livsopphold til ledige/permitterte framfor kontrollarbeid under koronapandemien, og at departementet orienterte Stortinget om dette i Prop. 79 S (2020–2021) og Prop. 1 S (2021–2022). Komiteen stiller seg bak denne prioriteringen. Komiteen viser også til at komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rødt, berømte Nav for effektiv gjennomføring av tiltak under koronapandemien, jf. Innst. 168 S (2021–2022).

Komiteen viser videre til at statsråden skriver at Arbeids- og velferdsetaten på grunn av begrenset kapasitet til å gjennomføre etterkontroller har prioritert behandlingen av feilutbetalingssaker der mulig feilutbetalt beløp er stort, og risikoen for bevisst svindel er høy. Komiteen merker seg at statsråden stiller seg bak denne prioriteringen, og deler denne vurderingen.

6.4 Saksbehandlingstiden for klagesaker på skatteområdet er for lang og sikrer dermed ikke i tilstrekkelig grad rettssikkerheten til skattepliktige

6.4.1 Konklusjoner

6.4.2 Utdyping av konklusjoner

Klageretten på skatteområdet er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Når skattemyndighetene har fattet et vedtak, skal en skattepliktig som er uenig ha rett til å få overprøvd det av noen andre enn den som fattet vedtaket, og få en ny realitetsvurdering i saken. Retten til klagebehandling forutsetter i utgangspunktet at det er klaget innen fristen, og at krav til form og innhold i klagen er overholdt.

I 2016 ble det etablert en ny klagenemndsordning på skatteområdet. Formålet var å styrke klageordningen, bedre rettssikkerheten, og bidra til å styrke de skatte- og avgiftspliktiges tillit til at klagesakene blir behandlet på en tilfredsstillende måte.

En klage på skattefastsettelsen skal sendes til skattekontoret. Dersom skattekontoret ikke avviser klagen eller omgjør sitt opprinnelige vedtak, skal sakens dokumenter sendes til Skatteklagenemnda eller Skattedirektoratet som klageinstans – så snart saken er tilrettelagt. Et eget sekretariat som er administrativt underlagt Skattedirektoratet, forbereder sakene for Skatteklagenemnda.

For å sikre en uavhengig klagebehandling ble det lovfestet at sekretariatet for Skatteklagenemnda og Skatteklagenemnda ikke kan instrueres faglig, verken av skattekontorene, Skattedirektoratet (SKD) eller Finansdepartementet.

I 2018 ble det gjort endringer i skatteforvaltningsloven som innebar at et utvalg klagesaker ble overført fra Skatteklagenemnda til Skattedirektoratet. Dette ble gjort for å redusere antall saker klagenemnda må behandle. Formålet var å redusere saksbehandlingstid og antall ubehandlede saksrestanser i nemnda.

Etter at Skatteklagenemnda ble etablert i 2016, har klagerestansene økt og saksbehandlingstiden på klageområdet vært lang. Finansdepartementet har i flere år rapportert om problemene med lang saksbehandlingstid i sine budsjettproposisjoner til Stortinget.

Målet med revisjonen har vært å undersøke i hvilken grad Skatteetaten og Skatteklagenemnda behandler klager på en tilfredsstillende måte, slik at Stortingets vedtak og forutsetninger om rettssikkerheten til de skattepliktige blir ivaretatt.

Saken er presentert i en egen rapport.

6.4.3 Saksbehandlingstiden for klagesaker på skatteområdet er for lang

Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for klagesaker behandlet i sekretariatet og Skatteklagenemnda har økt i perioden 2019–2021. I 2019 var den totale tidsbruken i gjennomsnitt om lag 21 måneder, fordelt på fem måneder ved skattekontorene og 16 måneder i sekretariatet og Skatteklagenemnda. I 2021 hadde den gjennomsnittlige totale tidsbruken økt til om lag 26 måneder, fordelt på fire måneder ved skattekontorene og 22 måneder i sekretariatet og nemnda. Samtidig har sekretariatet for Skatteklagenemnda i 2020 og 2021 særlig prioritert å behandle eldre saksrestanser, noe som har påvirket gjennomsnittlig saksbehandlingstid disse årene.

Klageseksjonen i Skattedirektoratet har i hele perioden i gjennomsnitt brukt om lag én måned på sin behandling av klagene, mens skattekontorenes tidsbruk i disse sakene har gått ned fra fem måneder i 2019 til tre måneder i 2021. Klageseksjonen i direktoratet har få saksrestanser sammenlignet med sekretariatet for Skatteklagenemnda, noe som er med på å forklare den kortere saksbehandlingstiden i direktoratet.

Den viktigste årsaken til lang saksbehandlingstid i sekretariatet for Skatteklagenemnda er at klagesakene har ligget lenge ubehandlet før saksbehandlingen ble påbegynt. Flere klagesaker har en samlet saksbehandlingstid på to–tre år, og liggetiden utgjør en betydelig del av saksbehandlingstiden.

Saksbehandlingstiden for klager på skatteområdet er for lang, og Riksrevisjonen mener den ikke er innenfor skatteforvaltningslovens krav om at skattemyndighetene skal forberede og avgjøre sakene uten ugrunnet opphold. Klagesaksbehandlingen på skatteområdet sikrer derfor ikke i tilstrekkelig grad forutberegneligheten og rettssikkerheten til skattepliktige, slik Stortinget ved flere anledninger har forutsatt.

6.4.4 Antall ubehandlede klagesaker og andelen eldre saker i sekretariatet for Skatteklagenemnda er fortsatt for høy

I de første par årene etter etableringen av Skatteklagenemnda var tilfanget på klagesaker betydelig større enn saksbehandlingskapasiteten i sekretariatet for Skatteklagenemnda. Dette resulterte i en stor økning i saksrestansene i sekretariatet.

Sekretariatet for Skatteklagenemnda har redusert restansene med om lag 1 000 saker i 2020 og 2021. Dette er imidlertid en periode der saksinngangen har gått noe ned. Ved utgangen av 2021 hadde sekretariatet en saksrestanse på nesten 1 700 klager, der 58 pst. var eldre enn ett år. Restansene ligger dermed betydelig over Skattedirektoratets resultatkrav om at andelen restanser eldre enn ett år ikke skal utgjøre mer enn 40 pst. av totalt antall restanser.

Undersøkelsen viser at det er usikkert om sekretariatet vil klare å redusere restansene ytterligere i tiden framover. Antallet saksrestanser i sekretariatet har ligget stabilt rundt 1700 saker i perioden september 2021–mars 2022. Den videre utviklingen vil blant annet avhenge av antall nye klagesaker og kompleksiteten i de klagesakene som sekretariatet mottar. Skattedirektoratet viser til at koronapandemien har ført til at det har kommet inn færre klagesaker. Økt kontrollaktivitet i Skatteetaten etter pandemien, kan medføre at sekretariatet vil motta flere klagesaker. Samtidig viser undersøkelsen at antall saksrestanser ved skattekontorene har økt, noe som også kan øke sakstilfanget til klageinstansene framover.

Både Skattedirektoratet og leder for Skatteklagenemnda gir uttrykk for at det er vanskelig å bygge ned restansene ytterligere med den kapasiteten sekretariatet har nå. Konsekvensen er at det fortsatt vil kunne være et betydelig antall klager som ikke blir avgjort innen rimelig tid, noe som vil svekke rettssikkerheten for de skattepliktige.

6.4.5 Lang saksbehandlingstid har flere uheldige konsekvenser, både for den enkelte skattepliktige og staten

Den lange saksbehandlingstiden i klageløpet fra skattekontoret via sekretariatet til Skatteklagenemnda fører til at det går lang tid før de skattepliktige får avklart sine rettigheter og plikter.

6.4.6 Iverksatte tiltak har ikke sikret en tilfredsstillende klagebehandling på skatteområdet

Den nye klagenemnda ble opprettet for å styrke klageordningen, bedre rettssikkerheten og bidra til å styrke de skattepliktiges tillit til at klagesakene blir behandlet på en tilfredsstillende måte. Etableringen av den nye klageordningen fra 2016, med en uavhengig landsdekkende Skatteklagenemnd og et eget sekretariat, har gitt en mer kompetent og uavhengig klagebehandling på skatteområdet.

For å bedre rettssikkerheten og sikre at klagene blir behandlet på en tilfredsstillende måte, er det viktig at klagesakene blir behandlet innen rimelig tid. Så lenge den landsdekkende Skatteklagenemnda har eksistert, har det vært en utfordring å få til dette.

6.4.7 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Finansdepartementet

• vurderer ytterligere tiltak for å redusere saksrestansene og saksbehandlingstiden for klagesaker på skatteområdet, uten at uavhengigheten og kvaliteten i klagebehandlingen svekkes

6.4.8 Statsrådens svar

Statsrådens svar følger som vedlegg til Dokument 1 (2022–2023).

6.4.9 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.4.10 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med revisjonen har vært å undersøke i hvilken grad Skatteetaten og Skatteklagenemnda behandler klager på en tilfredsstillende måte, slik at Stortingets vedtak og forutsetninger om rettssikkerheten til de skattepliktige blir ivaretatt.

Komiteen viser til Riksrevisjonens kritikk og konklusjoner:

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at klageordningen på skatteområdet ikke i tilstrekkelig grad sikrer forutberegneligheten og rettssikkerheten til skattepliktige. Riksrevisjonen er innforstått med at koronapandemien kan ha påvirket klagebehandlingen, men mener det vil være sterkt kritikkverdig dersom situasjonen med lang saksbehandlingstid fortsetter.

• Saksbehandlingstiden for klagesaker på skatteområdet er for lang.

• Antall ubehandlede klagesaker og andelen eldre saker er fortsatt for høy i sekretariatet for Skatteklagenemnda.

• Lang saksbehandlingstid har flere uheldige konsekvenser, både for den enkelte skattepliktige og staten.

• Iverksatte tiltak har ikke sikret en tilfredsstillende klagebehandling på skatteområdet.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens kritikk og konklusjoner.

Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen anbefaler at Finansdepartementet:

• vurderer ytterligere tiltak for å redusere saksrestansene og saksbehandlingstiden for klagesaker på skatteområdet, uten at uavhengigheten og kvaliteten i klagebehandlingen svekkes

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefaling.

Komiteen viser til at statsråden i sitt svar fremhever at Riksrevisjonen i liten grad har vektlagt hensynet om at klagesaksbehandling skal være effektiv og gjennomføres innen en forsvarlig kostnadsramme, på tross av at dette er en av forutsetningene som er lagt til grunn for Stortingets vedtak ved opprettelsen av Skatteklagenemnda og sekretariatet for Skatteklagenemnda.

Komiteen merker seg videre til at statsråden for øvrig mener Riksrevisjonenes slutning om saksbehandlingstiden bør nyanseres. Komiteen registrerer at statsråden er enig med Riksrevisjonen i at samlet saksbehandlingstid for mange av klagesakene som avgjøres av Skatteklagenemnda, er for lang, og at antallet ubehandlede klagesaker og andelen eldre saker i sekretariatet for Skatteklagenemnda fortsatt er for høy. Komiteen registrerer videre at statsråden mener utviklingen i klagesaksbehandlingen på skatteområdet i hovedsak går i riktig retning, da det totale antallet restanser har gått ned.

Komiteen merker seg at statsråden vil følge utviklingen i klagesaksbehandlingen tett fremover og vurdere behovet for ytterligere tiltak fremover.

6.5 Skatteetaten har ikke i tilstrekkelig grad sikret at utenlandske selskapsaksjonærer blir trukket korrekt kildeskatt

6.5.1 Konklusjoner

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Skatteetaten ikke i tilstrekkelig grad har sikret at utenlandske selskapsaksjonærer blir trukket korrekt kildeskatt. Dette betyr at utenlandske aksjonærer kan ha fått redusert kildeskatt uten at de har krav på dette, og at Norge kan ha gått glipp av skatteinntekter.

• Mange forvaltere med tillatelse fra Skatteetaten til å bruke forvalterkonto med lavere kildeskatt, kan ikke dokumentere at utenlandske aksjonærer har rett til redusert kildeskatt.

• Skatteetatens internkontroll har ikke avdekket at utenlandske forvaltere uten tillatelse fra Skatteetaten til å bruke forvalterkonto med lavere kildeskatt, har redusert kildeskatten til utenlandske aksjonærer.

Ansvarlig departement: Finansdepartementet.

6.5.2 Utdyping av konklusjoner

Når utenlandske aksjonærer mottar utbytte fra norske aksjeselskap, skal de normalt betale kildeskatt til Norge for dette utbyttet. Stortinget fastsetter skattesatsen i det årlige skattevedtaket. De siste årene har skattesatsen vært 25 pst.

Norge har inngått skatteavtaler med en rekke land for å hindre dobbeltbeskatning og for å forebygge skatteunndragelse. Når Norge har inngått skatteavtale med aksjonærens hjemland, kan skattesatsen settes lavere enn den generelle skattesatsen som Stortinget har fastsatt.

Skatteplikten kan også bortfalle helt for utenlandske aksjonærer hjemmehørende i EØS-området, kalt fritaksmetoden i skatteloven.

I 2020 ble det utbetalt 106 mrd. kroner, og i 2019 ble det utbetalt 114 mrd. kroner i utbytte fra norske aksjeselskap til utenlandske aksjonærer. Ifølge Skatteetaten mottok Norge 4,2 mrd. kroner i kildeskatt i 2019 og 2,9 mrd. kroner i 2020.

Kildeskatteordningen i Norge er innrettet for å sikre at det norske selskapet trekker riktig kildeskatt allerede når den utenlandske aksjonæren får utbetalt utbytte. Alternativet ville vært at utenlandske aksjonærer måtte kreve refusjon av kildeskatt fra Norge i ettertid.

Mange utenlandske aksjonærer benytter seg av utenlandske forvaltere til å registrere sine aksjer i norske selskap på Oslo Børs. Utenlandske forvaltere må ha tillatelse fra Skatteetaten for å opprette forvalterkonti (NOM) med lavere kildeskattesats enn 25 pst. Skatteforvaltningsforskriften tillegger de utenlandske forvalterne som har en slik tillatelse, både ansvar og plikt for å dokumentere at utenlandske aksjonærer har krav på redusert kildeskattesats.

Skatteetaten har flere virkemidler for å sikre at utenlandske aksjonærer trekkes for korrekt kildeskatt. Kontroll er det sterkeste virkemidlet Skatteetaten har for å forebygge og avdekke skatte- og avgiftsunndragelser. I tillegg gir Skatteetaten informasjon og veiledning til utenlandske aksjonærer og forvaltere. Skatteetaten legger vekt på de samlede effektene av virkemidlene som etaten bruker, og ønsker å gjøre det enkelt å etterleve skatte- og avgiftsregelverket ved å veilede og informere.

Målet med revisjonen har vært å kontrollere om Skatteetaten, gjennom sin internkontroll, informasjon og veiledning og kontroll av forvalterne, sikrer at utenlandske selskapsaksjonærer med forvalterkonti (NOM) oppfyller kravene for redusert kildeskatt.

Saken er presentert i en egen rapport.

6.5.3 Mange forvaltere med tillatelse fra Skatteetaten til å bruke forvalterkonto med lavere kildeskatt kan ikke dokumentere at utenlandske aksjonærer har rett til redusert kildeskatt

Utenlandske forvaltere har ansvar for å hente inn nødvendig dokumentasjonen som bekrefter at aksjeeier har krav på redusert kildeskatt. Forvalternes ansvar for å hente inn dokumentasjonen er viktig for å sikre norske skatteinntekter, siden Skatteetaten selv ikke mottar informasjon om den enkelte aksjeeier. Forvalter plikter å framlegge dokumentasjon på forespørsel fra Skattekontoret.

Vår revisjon viser at mange forvaltere ikke kan dokumentere at de utenlandske aksjonærer de representerer, har rett til redusert kildeskatt. Dette kan bety at utenlandske aksjonærer har fått fritak for kildeskatt uten at de har krav på det. Skatteetaten har i perioden 2019 til 2021 gjennomført til sammen ti kontroller av totalt 75 utenlandske forvaltere. For halvparten av disse kontrollene har forvalterne ikke oppfylt dokumentasjonskravene for alle aksjonærene de representerer. Riksrevisjonens egen kontroll av sju andre forvaltere viser at ingen har levert all dokumentasjon som skattebetalingsforskriften krever.

Vår revisjon viser at Skatteetaten har etablert et system for kontroll av forvaltere med tillatelse, og gir informasjon om regelverket. Når Skatteetaten gjennomfører sine kontroller, gir de også informasjon og veiledning til forvalterne om deres ansvar og plikter.

6.5.4 Skatteetatens internkontroll har ikke avdekket at utenlandske forvaltere uten tillatelse fra Skatteetaten til å bruke forvalterkonto med lavere kildeskatt har redusert kildeskatten til utenlandske aksjonærer

Skatteetaten har ansvar for å etablere nødvendige systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll for å sikre at staten oppnår de skatteinntektene som Stortinget har forutsatt.

Riksrevisjonen har undersøkt om Skatteetaten har foretatt risikovurderinger og etablert retningslinjer og rutiner for å sikre korrekt kildeskatt på utbytte til utenlandske aksjonærer. Videre har Riksrevisjonen for kalenderåret 2020 kontrollert om det er andre enn forvaltere med tillatelse fra Skatteetaten som bruker forvalterkonti (NOM) i verdipapirsentralen (VPS) med 0 pst. kildeskatt.

Revisjonen viser at Skatteetaten har identifisert og beskrevet risikoene for at utenlandske aksjonærer ikke trekkes for korrekt kildeskatt på utbytte. Det er også etablert flere retningslinjer og rutiner for saksbehandlingen på området.

Til tross for dette viser revisjonen at Skatteetatens internkontroll ikke har avdekket og forhindret at ni forvaltere uten Skatteetatens tillatelse har registrert aksjer med redusert kildeskattetrekk i 2020. Skatteetaten opplyser at de ikke kan utelukke at dette kan ha skjedd også tidligere år.

Revisjonen viser videre at forvaltere uten tillatelse har gjort korrigeringer på forvalterkontiene (NOM) i etterkant av utbytteutdelingen. Disse korrigeringene har medført redusert kildeskatt. Skatteetaten har ikke kjent til denne praksisen og ser behovet for å formalisere kommunikasjonen og samarbeidet med VPS.

6.5.5 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Finansdepartementet å følge opp at Skatteetaten legger til rette for at det blir trukket korrekt kildeskatt, ved at Skatteetaten

• sikrer at det kun er forvaltere med tillatelse som kan opprette forvalterkonti med redusert kildeskattetrekk

• sikrer at forvalterne som har tillatelse til å operere på vegne av utenlandske aksjeeiere oppfyller dokumentasjonskravene i skatteforvaltningsforskriften

6.5.6 Statsrådens svar

Statsrådens svar følger som vedlegg til Dokument 1 (2022–2023).

6.5.7 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.5.8 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med revisjonen har vært å kontrollere om Skatteetaten, gjennom sin internkontroll, informasjon og veiledning og kontroll av forvalterne, sikrer at utenlandske selskapsaksjonærer med forvalterkonti (NOM) oppfyller kravene for redusert kildeskatt.

Komiteen viser til Riksrevisjonens kritikk og konklusjoner:

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Skatteetaten ikke i tilstrekkelig grad har sikret at utenlandske selskapsaksjonærer blir trukket korrekt kildeskatt. Dette betyr at utenlandske aksjonærer kan ha fått redusert kildeskatt uten at de har krav på dette, og at Norge kan ha gått glipp av skatteinntekter.

• Mange forvaltere med tillatelse fra Skatteetaten til å bruke forvalterkonto med lavere kildeskatt kan ikke dokumentere at utenlandske aksjonærer har rett til redusert kildeskatt.

• Skatteetatens internkontroll har ikke avdekket at utenlandske forvaltere uten tillatelse fra Skatteetaten til å bruke forvalterkonto med lavere kildeskatt har redusert kildeskatten til utenlandske aksjonærer.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens kritikk og konklusjoner.

Komiteen viser videre til Riksrevisjonens anbefalinger:

Riksrevisjonen anbefaler Finansdepartementet å følge opp at Skatteetaten legger til rette for at det blir trukket korrekt kildeskatt, ved at Skatteetaten

• sikrer at det kun er forvaltere med tillatelse som kan opprette forvalterkonti med redusert kildeskattetrekk

• sikrer at forvalterne som har tillatelse til å operere på vegne av utenlandske aksjeeiere, oppfyller dokumentasjonskravene i skatteforvaltningsforskriften

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen viser videre til statsrådens svar. Komiteen viser til at statsråden ved oppfølgningen av anbefalingene påpeker at Skatteetaten har begrensede ressurser, og at det ikke er realistisk å kontrollere alle tilfeller på alle områder. Komiteen registrerer videre at statsråden likevel vil følge opp Riksrevisjonens anbefalinger.

6.6 Nærings- og fiskeridepartementet forvalter ikke sine nedlagte gruver i samsvar med forurensningsloven

6.6.1 Konklusjoner

6.6.2 Utdyping av konklusjoner

Nærings- og fiskeridepartementet eier 13 nedlagte gruver som er hjemfalt til staten. Når det ikke blir iverksatt tiltak mot gruveforurensning, kan avrenning av tungmetaller fra gamle gruver føre til omfattende forurensning av vann og elver. Etter forurensningsloven plikter departementet å hindre forurensning fra gruver de har ansvar for.

Fra 2006 til 2021 har Stortinget bevilget 424 mill. kroner til miljø- og sikringstiltak ved de hjemfalte gruvene. I perioden har over halvparten av midlene ikke blitt benyttet. Formålet med bevilgningene er tiltak for å redusere forurensningen fra gamle gruveområder, vedlikehold og kontroll med tidligere gjennomførte forurensningstiltak og tiltak på Løkken gruver i henhold til tiltaksplan.

Bakgrunnen for undersøkelsen er at gjentakende mindreforbruk gir risiko for at formålet med bevilgningene ikke blir ivaretatt. Det kan føre til store negative miljøkonsekvenser.

Nærings- og fiskeridepartementets overvåkning av forurensningssituasjonen ved Sulitjelma, Folldal og Løkken gruver viser tungmetallforurensning. Tungmetaller forurenser lokale friluftsområder og fører til at vassdrag nedenfor gruveområdene har et redusert artsmangfold.

Målet for revisjonen har vært å kontrollere at Nærings- og fiskeridepartementet forvalter de nedlagte gruveområdene de eier i samsvar med plikten etter forurensningsloven til å unngå forurensning, pålegg fra forurensningsmyndighetene og Stortingets forutsetninger ved bevilgningsvedtakene til miljøtiltak.

Etter forurensningsloven er Nærings- og fiskeridepartementet som eier ansvarlig for å sørge for tiltak for å hindre at forurensning inntrer. Departementet plikter å iverksette de tiltak som forurensningsmyndighetene pålegger.

Bevilgningsreglementet forutsetter at det beløp Stortinget bevilger gir forvaltningen både en fullmakt til og et pålegg om å benytte beløpet til det forutsatte formålet.

Saken er presentert i en egen rapport.

6.6.3 Nærings- og fiskeridepartementet oppfyller ikke pålegg fra forurensningsmyndighetene fra 1993, 2003 og 2008

Forurensningsmyndighetene har, i pålegg til Nærings- og fiskeridepartementet, stilt krav om at konsentrasjonene av kobber i vann som renner ut av de hjemfalte gruveområdene Løkken, Folldal og Sulitjelma, ikke skal overstige fastsatte grenseverdier.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard forvalter de hjemfalte gruvene på departementets vegne. Direktoratet har ikke overholdt de pålagte fristene om å oppfyllet kravet i Folldal innen 2010 og om å ferdigstille tiltak mot forurensing på Løkken innen 2016.

Av de tre påleggene er det kun deler av pålegget for Løkken-området fra 2008 som er oppfylt. Tiltaksplanen som direktoratet har utarbeidet for Løkken, har blitt gjennomført i begrenset grad. Departementet viser til at forsinkelsen hovedsakelig skyldes et vedlikeholdsetterslep som ikke var kjent for direktoratet da planen ble utarbeidet.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard har ikke ferdigstilt noen tiltak mot forurensing ved Sulitjelma og kun gjennomført grøfting som tiltak ved Folldal. Det har ikke vært en vesentlig endring i forurensningen fra disse to gruveområdene siden påleggene ble gitt i 1993 og 2003. Nedenfor gruveområdene blir det fortsatt gjort målinger av vann med kobberkonsentrasjoner, som er nesten dobbelt så høye som forurensningsmyndighetenes grense.

Til tross for manglende måloppnåelse, har Nærings- og fiskeridepartementet i liten grad endret styringssignalene til direktoratet eller gjennomført evalueringer av arbeidet med å redusere forurensningen fra de nedlagte gruvene.

6.6.4 Departementet har ikke kunnskap om forurensningslovens krav er oppfylt ved ti av gruvene de eier og har ansvar for

Nærings- og fiskeridepartementet har ikke gitt direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard i oppgave å holde oversikt over forurensningssituasjonen ved de ti gruvene hvor forurensningsmyndighetene ikke har gitt pålegg. Enkelte av gruvene som departementet eier, har en historikk med omfattende forurensning og representerer en forurensningsfare.

Det ble gjennomført tiltak mot forurensning ved flere av de ti gruvene på åtti- og nittitallet. Erfaringene fra Løkken er at gjennomførte tiltak kan få redusert virkning over tid. Direktoratets tilsyn med de ti gruvene er begrenset til uregelmessige tilsyn med tilstanden til de eldre miljø- og sikringstiltakene. Tilsynene har ikke vært egnet til å avklare om tiltakene har opprettholdt sin forurensningsdempende effekt over tid. Tilsynene gir heller ikke oversikt over den generelle vannforurensningen.

Etter loven skal enhver som er ansvarlig for forurensning, iverksette nødvendige tiltak når det er fare for at forurensning kan skje. Uten kunnskap om forurensningssituasjonen ved alle de hjemfalte gruvene er ikke departementet i stand til å ivareta forurensningslovens tiltaksplikt.

6.6.5 Departementet har i perioden 2006–2021 bare benyttet halvparten av Stortingets bevilgninger til sikring og miljøtiltak og har ikke rapportert om manglende resultater

Årlig har det vært ubrukte midler til miljøtiltak og flere tilbakeføringer av budsjettmidler. Mellom 2006 og 2021 har mindreforbruket på budsjettposten for sikrings- og miljøtiltak utgjort halvparten av de totale bevilgningene.

Disponible midler består av den årlige bevilgningen fra Stortinget og de midlene som er overført fra forrige budsjettår. De ubenyttede midlene består av mindreforbruket og tilbakeføringene i revidert budsjett og nysalderingen. Den årlige bevilgningen varierer mellom 5,6 mill. kroner i 2006 til 10,7 mill. kroner i 2013. Overført bevilgning fra året før varierer mye i perioden, fra 0 til 20,8 mill. kroner i 2013. Mindreforbruket over hele perioden utgjør halvparten av de totale bevilgningene på 211 mill. kroner. I tillegg ble hele den årlige bevilgningen tilbakeført i 2013, 71 pst. av bevilgningen tilbakeført i 2019 og 40 pst. av bevilgningen tilbakeført i 2021. I sum utgjør mindreforbruket og tilbakeføring av budsjettmidler 59 pst. av den totale bevilgningen.

Disponible midler består av den årlige bevilgningen fra Stortinget og de midlene som er overført fra forrige budsjettår. De ubenyttede midlene består av mindreforbruket og tilbakeføringene i revidert budsjett og nysalderingen. Årlig bevilgning varierer mye innenfor et intervall fra 7,5 mill. kroner (2020) til 61,4 mill. kroner (2012). Overført bevilgning fra året før varierer fra 0 til 33,8 mill. kroner. Total bevilgning på post 31 i perioden 2011-2021 er 290 mill. kroner. Direktoratet for mineralforvaltning har fått bevilget totalt 290 mill. kroner for perioden 2011-2021. Av disse midlene har 146 mill. kroner, tilsvarende 50 pst. av bevilgningen, blitt tilbakeført i revidert budsjett og nysalderingen.

Nærings- og fiskeridepartementet har ikke fulgt opp Direktoratet for mineralforvaltning og Bergmesteren på Svalbards manglende bruk av budsjettmidler. De årlige bevilgningene har ikke vært tilpasset direktoratets gjennomføringsevne.

Bevilgningsreglementet § 3 forutsetter at det skal være realistiske anslag av utgiftsbevilgningene. Gjentakende mindreforbruk over flere år tilsier at departementet ikke har lagt fram realistiske budsjetter for perioden 2006–2021.

Departementet rapporterer til Stortinget om trender i forurensningssituasjonen ved gruveområdene Sulitjelma, Løkken, Folldal og Røros, men ikke om de reelle verdiene av kobber i avrenningen til vassdragene. Stortinget har derfor ikke blitt informert om at det er høye verdier av kobber i avrenningen til sentrale elver. Kobberforurensning er akutt giftig for vannlevende organismer og av stor betydning for blant annet fiskens livsvilkår og reproduksjon.

For årene 2006–2021 har departementet ikke rapportert til Stortinget om situasjonen for de ti gruvene uten pålegg fra forurensningsmyndighetene.

Det kommer ikke fram av rapporteringen at Stortinget har bevilget midler til dette formålet i 30 år uten at forurensningen er redusert til pålagt nivå.

6.6.6 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Nærings- og fiskeridepartementet

• følger opp at Direktoratet for mineralforvaltning blir i stand til å oppfylle påleggene fra forurensningsmyndighetene om å redusere forurensningen fra nedlagte gruver

• sikrer at den selvstendige tiltaksplikt etter forurensningsloven blir ivaretatt, i første omgang ved å undersøke forurensningssituasjonen ved alle de hjemfalte gruvene

6.6.7 Statsrådens svar

Statsrådens svar følger som vedlegg til Dokument 1 (2022–2023).

6.6.8 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen merker seg statsrådens svar, og vil understreke at plikten til å følge lovbestemte pålegg gjelder uavhengig av de til enhver tid pågående budsjettprosesser.

6.6.9 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med revisjonen har vore å kontrollere at Nærings- og fiskeridepartementet forvaltar dei nedlagde gruveområda dei eig, i tråd med plikta etter forureiningslova til å unngå forureining, pålegga frå forureiningsstyresmaktene og Stortingets føresetnader ved løyvingsvedtaka til miljøtiltak.

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjonar om at:

• Nærings- og fiskeridepartementet ikkje oppfyller pålegg frå forureiningsstyresmaktene frå 1993, 2003 og 2008.

• Departementet ikkje har kunnskap om forureiningslovas krav er oppfylte ved ti av gruvene dei eig.

• Departementet i perioden 2006–2021 berre har nytta halvparten av Stortingets løyvingar til sikring og miljøtiltak og ikkje har rapportert om manglande resultat.

Komiteen støttar Riksrevisjonens konklusjonar.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen meiner det er kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet ikkje forvaltar dei nedlagde gruvene dei eig, i samsvar med forureiningslovas krav, pålegga frå forureiningsstyresmaktene og Stortingets føresetnader for løyvingane til å redusere forureining.

Komiteen støttar Riksrevisjonens kritikk.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen anbefaler at Nærings- og fiskeridepartementet

• følgjer opp at Direktoratet for mineralforvaltning blir i stand til å oppfylle pålegga frå forureiningsstyresmaktene om å redusere forureininga frå nedlagde gruver

• sikrar at den sjølvstendige tiltaksplikta etter forureiningslova blir varetatt, i første omgang ved å undersøke forureiningssituasjonen ved alle dei heimfalne gruvene

Komiteen støttar Riksrevisjonens anbefalingar.

Komiteen viser til Riksrevisjonens påpeiking av at gjentatt mindreforbruk over fleire år tilseier at departementet ikkje har lagt fram realistiske budsjett for perioden 2006–2021, og at Nærings- og fiskeridepartementet ikkje har følgt opp Direktoratet for mineralforvaltning og Bergmeisteren på Svalbard sin manglande bruk av budsjettmidlar. Komiteen understrekar at Løyvingsreglementet § 3 føreset at det skal vere realistiske anslag for utgiftsløyvingane.

Komiteen viser til at statsråden i svaret sitt er oppteken av å følgje krava i forureiningslova, og ser at det er eit forbetringspotensial knytt til realistiske løyvingar. Samstundes peiker statsråden på at arbeidet er komplisert og kostbart, slik at det er viktig å sjå effektane av tiltak som er gjennomført, før nye vert sett i verk.

6.7 Det er lite sporbarhet i prioriteringen av prosjekter til Nasjonal transportplan (NTP)

6.7.1 Konklusjoner

6.7.2 Utdyping av konklusjoner

6.7.3 Transportetatene dokumenterer i liten grad valg og prioriteringer de gjør tidlig i transportplanleggingen

6.7.4 Det er lite sporbart hvilke vurderinger og avveininger som ligger til grunn for flere av de faglige prioriteringene senere i NTP-prosessen

Samfunnsøkonomiske analyser gir nyttige perspektiver på prosjekter, men kan ikke være det eneste beslutningsgrunnlaget for hvilke prosjekter som blir valgt og ikke. I det faglige grunnlaget for prioriteringer til NTP bør det være mulig å finne tilbake til avveininger og vurderinger som er gjort, og forstå hvorfor noen samferdselsprosjekter er faglig prioritert over andre.

Arbeidet med NTP for 2022–2033 er lagt om sammenlignet med hvordan arbeidet med tidligere transportplaner har vært organisert. Målet med den nye organiseringen har blant annet vært å sikre en mer overordnet og strategisk plan. Endringen innebærer at Samferdselsdepartementet i forbindelse med NTP 2022–2033 har tatt en tydeligere styring over prosessen enn de gjorde med tidligere transportplaner.

Videre er det innført porteføljestyring, noe som innebærer et større handlingsrom til å kunne endre omfanget av og rekkefølgen på prosjektene som presenteres i planen. Transportetatene, Avinor AS, Bane NOR SF og Nye Veier AS har levert faglige innspill til planen gjennom å svare på til sammen ni oppdrag med tilleggsoppdrag fra Samferdselsdepartementet. Alle oppdragene og svarene er offentlig tilgjengelige på regjeringens nettside. Etter Riksrevisjonens vurdering er det positivt at Samferdselsdepartementet har bidratt til gjøre NTP-prosessen mer transparent ved å gjøre oppdrag og svar tilgjengelig for offentligheten.

I denne undersøkelsen har Riksrevisjonen rettet særlig oppmerksomhet mot oppdrag 9 om prioriteringer, og oppdrag 1 om optimalisering. Departementet forutsatte at et investeringsprosjekt som skulle være aktuelt å prioritere i NTP 2022–2033, måtte ha gjennomført en prosjektoptimerende analyse (oppdrag 1). Som svar på oppdrag 1 om optimalisering har Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet og Kystverket gjennomført slike analyser.

6.7.5 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Samferdselsdepartementet å

• vurdere tiltak for å bedre sporbarheten og etterprøvbarheten i det faglige grunnlaget til NTP-prosessen

6.7.6 Statsrådenes svar

Statsrådenes svar følger som vedlegg til Dokument 1 (2022–2023).

6.7.7 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.7.8 Komiteens merknader

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at det faglige grunnlaget for prioriteringene av prosjekter til NTP er lite sporbart og etterprøvbart. Komiteen slutter seg til dette. I kartlegging og videre utredning gjøres det prioriteringer hos transportetatene som det er viktig å dokumentere på en slik måte at grunnlaget for videre utredninger og senere prioritering i NTP kan underbygges på en lett tilgjengelig måte. Komiteen viser til at mangelen på grunnlaget i startfasen naturlig nok også fører til mangel i senere faser og prioritering inn i NTP. Komiteen understreker videre at både trafikkgrunnlag, tekniske vurderinger og samfunnsøkonomisk lønnsomhet selvsagt er viktig, men at det også er viktig at det kommer frem hvilke andre argumenter som er vektlagt i en tidlig fase.

Komiteen merker seg at Jernbaneverket fra 2022 har endret sine rutiner på dette området og nå systematisk bruker slik dokumentasjon som grunnlag for sine prioriteringer. Det er positivt at Jernbaneverket gjennom dette bedrer sporbarheten og etterprøvbarheten betydelig, og endringen bør kunne brukes som modell og inspirasjon også hos de andre trafikketatene.

6.8 Tilskudd til frivillige organisasjoner brukes til relevante aktiviteter og tiltak

6.8.1 Konklusjoner

6.8.2 Utdyping av konklusjoner

Riksrevisjonen har valgt å undersøke tilskuddsordninger til frivillige organisasjoner som ivaretar sårbare grupper, fordi det er spesielt viktig at bevilgede midler til svake og utsatte grupper blir brukt som tiltenkt.

Revisjonen omfatter tilskudd innen områdene rus, psykisk helse, vold, barnefattigdom og integrering. Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet er ansvarlige departementer på disse områdene, og tilskuddsordningene forvaltes av Helsedirektoratet (Hdir), Barne- og familiedirektoratet (Bufdir), Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).

Revisjonen omfatter 28 tilskuddsordninger med en samlet utbetaling på 3 010 mill. kroner, fordelt på de to årene 2019 og 2020. Dette tilsvarer omtrent 85 pst. av utbetalingene til sårbare grupper i denne perioden. Riksrevisjonen har undersøkt 459 saksmapper, og gjennomført stedlig kontroll av 50 tilskudd, fordelt på 47 organisasjoner.

Målet med revisjonen har vært å kontrollere om Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet har innrettet styring og oppfølging av tilskudd til frivillige organisasjoner i samsvar med gjeldende regler, slik at Stortingets formål med tilskuddene ble ivaretatt.

Riksrevisjonen har blant annet undersøkt hvorvidt kravene i bevilgningsreglementet og reglementet for økonomistyring i staten og bestemmelsene om økonomistyring i staten er etterlevd når det gjelder forvaltningen av tilskudd på området.

Saken er presentert i en egen rapport.

6.8.3 De fleste organisasjonene bruker midlene i samsvar med formålet med tilskuddsordningene

Revisjonen viser ingen systematiske forskjeller mellom små og store organisasjoner når det gjelder i hvilken grad organisasjonene har brukt tilskuddet til å gjennomføre de tiltakene eller aktivitetene de har mottatt midler til, og om de kan dokumentere dette. Det er heller ingen tydelig forskjell mellom øremerkede midler og søknadsbaserte tilskudd.

Tilskuddsmidlene skal brukes i henhold til de vilkårene og føringene som framkommer av det enkelte tilskuddsbrev og regelverk for tilskuddsordningen. Revisjonen viser at de fleste organisasjonene kan dokumentere at tilskuddet brukes til å gjennomføre de tiltakene eller aktivitetene de har mottatt midler til. Det blir gjort mye godt arbeid i organisasjonene, og ved hjelp av omfattende frivillig innsats, får man samlet sett mye ut av midlene. Det varierer likevel hvor mye de ulike organisasjonene oppnår med tilskuddene, og det finnes lite informasjon om hvor mange tilskuddene når ut til. Flere organisasjoner mottar relativt lave beløp fra ett enkelt tilskudd og kan dokumentere at de har bistått flere personer, for eksempel til å delta i arbeid og aktiviteter. Andre organisasjoner mottar større tilskudd, gjerne fra flere tilskuddsordninger, og har svært lite dokumentasjon av resultater eller gjennomførte aktiviteter.

44 tilskudd som ble vurdert å ha tilfredsstillende måloppnåelse, hadde god eller delvis god dokumentasjon.

Fem av tilskuddene Riksrevisjonen kontrollerte, hadde lite eller ingen dokumentasjon av gjennomført aktivitet. Når tilskuddet er utbetalt til drift og dekker lønnsmidler, kan man derfor heller ikke konkludere med at midlene er brukt til noe annet enn det som var tiltenkt, da det ikke stilles krav om dokumentasjon av aktiviteter i tilskuddsbrevene.

6.8.4 Departementene fastsetter ikke presise mål og tydelige kriterier for måloppnåelse for alle ordningene

Svakhetene som er avdekket i revisjonen, er i stor grad gjennomgående på tvers av departementsområdene. Departementene har ansvar for å fastsette mål og kriterier for måloppnåelse for tilskuddsordningene. Mange ordninger har ikke regelverk med presise mål og tydelige kriterier for måloppnåelse. Bare 2 av 28 ordninger har regelverk med en tydelig sammenheng mellom mål, kriterier for måloppnåelse og krav til rapportering. Dette får konsekvenser for de videre stegene i tilskuddsforvaltningen. Det kan bli mer utfordrende å prioritere mellom søkere, stille riktige krav til rapportering og vurdere måloppnåelse både for den enkelte mottaker og for ordningen i sin helhet.

11 av 28 ordninger har presist beskrevne mål, mens 13 ordninger har mer generelle målformuleringer. For de fire øremerkede ordningene er bevilgningen omtalt i innstillinger fra Stortinget uten at målet er klart definert, eller at de har et eget regelverk. 11 av 28 ordninger har ikke fastsatte kriterier for måloppnåelse.

Med presist beskrevne mål menes her mål hvor det fremgår konkret hva som ønskes oppnådd. Generelle mål er mål hvor det er mer utydelig hva som ønskes oppnådd, gjerne gjennom formuleringer som «støtte opp om», «bidra til» eller «forebygge».

Med tydelige kriterier for måloppnåelse menes her at det er tydelig hva som må skje for at målet med ordningen skal oppfylles. Dette kan være en beskrivelse av aktivitet som må ha blitt gjennomført for å bidra til måloppnåelse, for eksempel å ha «utviklet ny kunnskap» eller «gitt tilbud om arbeidstrening». Med utydelige kriterier menes at det er uklart hvordan man skal kunne vurdere i hvilken grad tilskuddsordningen har bidratt til å nå målet, som formuleringen «bidratt til opplevd styrking av kompetanse».

6.8.5 Departementene sikrer ikke at de mottar tilstrekkelig informasjon om ordningenes samlede måloppnåelse

Departementene skal sørge for oppfølging og evaluering av ordningene. Revisjonen viser at departementene vet for lite om hvilke resultater som faktisk oppnås med tilskuddsordningene.

Den manglende sammenhengen mellom mål, kriterier for måloppnåelse og krav til rapportering gjør at rapporteringen fra mottakerne ofte blir utilstrekkelig. Det gir tilskuddsforvalterne utfordringer med å vurdere måloppnåelse for hver tilskuddsordning. Derfor rapporterer tilskuddsforvalterne i liten grad om ordningenes samlede måloppnåelse til departementene. Selv om tilskuddsmottakerne i stor grad bruker midlene i henhold til formålet, ville et bedre kunnskapsgrunnlag om måloppnåelse for ordningene kunne bidratt til mer effektiv utnyttelse av bevilgningene.

Departementene oppgir at eksterne evalueringer ofte er bedre egnet for å vurdere ordningenes måloppnåelse. 14 av 19 ordninger har vært evaluert i løpet av de siste fem årene, og disse dekker omtrent 90 pst. av budsjettene til søknadsbaserte tilskudd. Øremerkede ordninger har derimot i liten grad vært evaluert. De fleste evalueringsrapportene konkluderer med at det blir gjennomført aktiviteter som er positive for målgruppen, men at man i liten grad kan si noe om ordningenes samlede måloppnåelse eller måle effekter av tilskuddene. For 13 av 15 ordninger pekes det i evalueringene på at det mangler grunnlag for å vurdere måloppnåelse for ordningene. Flere av rapportene peker på at tydeligere målformulering, kriterier for måloppnåelse og rapporteringskrav ville gjort det enklere for tilskuddsforvaltere å rapportere om ordningenes overordnede måloppnåelse.

6.8.6 Tilskuddsforvalter utarbeider ikke tilstrekkelig målrettede rapporteringskrav, og grunnlaget for å vurdere måloppnåelse blir for svakt

Revisjonen viser at det er små forskjeller i forvaltningen av tilskuddsmidlene, selv om det er stor variasjon mellom direktoratene når det gjelder hvor stor andel tilskuddsforvaltningen utgjør av deres samlede arbeidsoppgavene.

Tilskuddsforvalter skal sikre at midlene anvendes i samsvar med formålet. Revisjonen viser at forvalterne utformer tilskuddsbrev i tråd med regelverket. Forvalterne følger også opp at mottakere leverer alle formelle dokumenter, som rapport, regnskap og eventuelle revisorattestasjoner. Innholdet i organisasjonenes rapporter blir i mindre grad fulgt opp.

Figuren nedenfor viser at det varierer mellom forvalterne i hvor stor grad de stiller krav til å rapportere på omfang av aktivitet. IMDi stiller minst krav til rapportering ved at det kun kreves i 20 pst. av kontrollerte tilfeller og Hdir stiller mest krav til slik rapportering ved at det kreves i 95 pst. av tilfellene.

Både Hdir og Bufdir har mer detaljerte krav til rapportering av omfang i rapporteringsskjemaene (for eksempel antall deltagere i målgruppen, antall deltakere utenfor målgruppen, antall gutter og jenter). Det er imidlertid ofte vanskelig å tolke tallene som rapporteres og hvordan de er beregnet. Organisasjonene bekreftet ved stedlig kontroll at de ofte var usikre på hvilke tall som skulle rapporteres. Dersom dette hadde vært tydeligere beskrevet i tilskuddsbrevene, kunne det ha vært enklere å forberede et godt grunnlag for rapportering.

For noen ordninger er det lettere å utarbeide konkrete tallfestede rapporteringskrav enn andre ordninger. Det er for eksempel lettere å ha oversikt over antall brukere der personer skrives ut og inn av institusjoner, enn det er ved drift av en interesseorganisasjon. Likevel bør det alltid være mulig å rapportere noe om hvor mange tilskuddet når ut til.

Revisjonen viser at kravene til hva rapporteringen skal inneholde ikke er tilstrekkelige målrettede, og dette gjør at grunnlaget for å vurdere måloppnåelsen blir svakt. Mer målrettede rapporteringskrav ville bidratt til bedre kunnskap om hvilke organisasjoner som får mest ut av tilskuddsmidlene og hvilke tiltak som gir mest nytteverdi. Manglende informasjon om blant annet omfang av aktiviteter gjør at man ikke kan sammenligne måloppnåelse mellom mottakere, og for eksempel vurdere like organisasjoner innenfor samme område opp mot hverandre. Denne kunnskapen ville medvirket til å sikre at midlene i størst mulig grad bidrar til at formålet med ordningene ivaretas.

I enkelte tilfeller er kriteriene for å søke om tilskudd til hinder for å videreføre godt fungerende og effektive tiltak. Dette er fordi det for eksempel stilles krav om at tiltaket må være nyutviklet, slik at tiltak som har vist seg å fungere godt, ikke kan motta videre støtte.

Forvalterne har i liten grad etablert risikovurderinger og kontrollordninger, slik det er krav om. Det gjennomføres ikke systematiske risikovurderinger eller stikkprøvekontroller. Det gjennomføres heller ikke kontroller på tvers av ordningene, selv om en stor andel av organisasjonene mottar tilskudd fra ulike ordninger og fra flere av tilskuddsforvalterne. Manglende kontroller kan øke sannsynligheten for at feil eller misligheter ikke blir avdekket.

Presise mål, tydelige kriterier for måloppnåelse, og målrettede rapporteringskrav, kan gi bedre kunnskap om hvilke resultater som faktisk oppnås med tilskuddsmidlene. Det vil også gjøre det lettere å sammenligne mottakere innenfor samme ordninger for å vurdere hvordan midlene bør brukes best mulig for ordningens samlede måloppnåelse.

6.8.7 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet tydeliggjør

• sammenhengen mellom mål og kriterier for måloppnåelse i regelverk for tilskuddsordningene

• krav til rapportering på måloppnåelse for tilskuddsordningene

Videre anbefaler Riksrevisjonen at Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet følger opp at

• direktoratene ved tildeling av tilskudd i større grad vurderer mottakernes tidligere oppnådde resultater

• det vurderes å utforme felles veiledere for hvordan frivillige organisasjoner kan dokumentere bruk av tilskuddsmidler

6.8.8 Statsrådenes svar

Statsrådenes svar følger som vedlegg til Dokument 1 (2022–2023).

6.8.9 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådenes svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.8.10 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens undersøkelse av tilskuddsordninger til frivillige organisasjoner som ivaretar sårbare grupper, fordi det er spesielt viktig at bevilgende midler til svake og utsatte grupper blir brukt som tiltenkt.

Revisjonen omfatter tilskudd innen områdene rus, psykisk helse, vold, barnefattigdom og integrering. Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet er ansvarlige departementer på disse områdene, og tilskuddsordningene forvaltes av Helsedirektoratet (Hdir), Barne- og familiedirektoratet (Bufdir), Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Målet med revisjonen har vært å kontrollere om Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet har innrettet styring og oppfølging av tilskudd til frivillige organisasjoner i samsvar med gjeldende regler, slik at Stortingets formål med tilskuddene ble ivaretatt.

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjoner og kritikk:

«Riksrevisjonen mener det er positivt at tilskuddene til frivillige organisasjoner rettet mot sårbare grupper bidrar til at aktiviteter og tiltak gjennomføres.

• De fleste organisasjonene bruker midlene i samsvar med formålet med tilskuddsordningene.

• Riksrevisjonen er likevel kritisk til at departementene ikke sikrer at de har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere den samlede måloppnåelsen for tilskuddsordningene.

• Departementene fastsetter ikke presise mål og tydelige kriterier for måloppnåelse for alle ordningene.

• Departementene sikrer ikke at de mottar tilstrekkelig informasjon om ordningenes samlede måloppnåelse.

• Tilskuddsforvalter utarbeider ikke tilstrekkelig målrettede rapporteringskrav, og grunnlaget for å vurdere måloppnåelse blir for svakt.»

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens konklusjoner og kritikk.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger:

«Riksrevisjonen anbefaler at Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet tydeliggjør

• sammenhengen mellom mål og kriterier for måloppnåelse i regelverk for tilskuddsordningene

• krav til rapportering på måloppnåelse for tilskuddsordningene

• Videre anbefaler vi at Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet følger opp at

• direktoratene ved tildeling av tilskudd i større grad vurderer mottakernes tidligere oppnådde resultater

• det vurderes å utforme felles veiledere for hvordan frivillige organisasjoner kan dokumentere bruk av tilskuddsmidler»

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen viser til statsrådenes svar. Komiteen merker seg at helse- og omsorgsministeren, arbeids- og inkluderingsministeren og barne- og familieministeren slutter seg til Riksrevisjonens funn og kritikk. Komiteen merker seg at helse- og omsorgsministeren vil be Helsedirektoratet om å bruke Riksrevisjonens funn i det pågående forbedringsarbeidet for å styrke internkontrollen med tilskuddsområdet. Komiteen merker seg at arbeids- og inkluderingsministeren vil følge opp anbefalingene fra Riksrevisjonen i forbindelse med evalueringene og i utarbeidelse av retningslinjer for ordningene fra 2023. Komiteen merker seg at barne- og familieministeren vil be Bufdir om en vurdering av utforming av felles veiledninger for hvordan frivillige organisasjoner kan dokumentere bruken av tilskuddsordninger. Komiteen støtter disse signalene.