Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kamzy Gunaratnam, Odd Harald Hovland og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Ingunn Foss og Sveinung Stensland, fra Senterpartiet, Ivar B. Prestbakmo og Else Marie Rødby, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen og Tor André Johnsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Andreas Sjalg Unneland, og fra Venstre, Ingvild Wetrhus Thorsvik, viser til at representantforslaget om gjennomgang av ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse og alternativer til denne, behandles i denne innstillingen.

Komiteen viser til at det siden etableringen av ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse, ifølge TV2s kartlegging, har blitt brukt over en mrd. kroner på å tilbakeføre 41 forvaringsdømte personer til samfunnet. Komiteen registrerer at ordningen ble etablert i 1993, og at ordningen siden den gang ikke har blitt evaluert, selv om det var forutsatt av justiskomiteen ved behandlingen av Ot.prp. nr. 46 (2000–2001), Innst. O. nr. 113 (2000–2001) pkt. 8.

Komiteen viser til at etter TV2s kartlegging har Kriminalomsorgsdirektoratet bedt Justis- og beredskapsdepartementet om at det gjennomføres en bred evaluering av ordningen. Komiteen registrerer at forslagsstillerne mener at det i tillegg til en bred evaluering er nødvendig å vurdere alternativer til dagens ordning.

Komiteen viser til at den norske fengselsmodellen har som formål å rehabilitere norske statsborgere som har brutt loven, og at regjeringen i sitt svarbrev av 10. oktober 2022 (vedlagt denne innstillingen) skriver følgende:

«Både for fengselsstraff og for forvaring skal det skje en gradvis overgang til full frihet.»

Komiteen merker seg at overgangen skal skje varsomt og skal ha sikkerhetsmessige rammer for samfunnet og forebygge ny kriminalitet.

Komiteen er enig i at det at varetektsinnsatte og domfelte, herunder forvaringsdømte, får god oppfølging fra både kriminalomsorgen og helse- og omsorgstjenestene, er viktig for en mest mulig vellykket tilbakeføring til samfunnet. Komiteen merker seg at det kan være en vanskelig overgang for mange, og kan for noen kreve særskilt oppfølging og sikkerhetstiltak. Komiteen merker seg at ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse av forvaringsdømte er et eksempel på dette.

Komiteen viser til at departementet i sitt svarbrev skriver at det er naturlig å gjennomgå ordningen med prøveløslatelse fra forvaring, og departementet arbeider med å se på hvordan det best kan gjennomføres. Komiteen registrerer at departementet i sitt svarbrev varsler at de vil komme tilbake til Stortinget om dette, på egnet måte.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil fremheve at statlig finansiert prøveløslatelse er en ordning for forvaringsdømte som etter rettens avgjørelse av særlige grunner skal løslates til opphold i institusjon eller kommunal boenhet ut over ett år. Særlige grunner innebærer at vilkår om institusjonsopphold er avgjørende for at løslatelse kan skje, at domfelte vil ha bedre av løslatelse enn fortsatt opphold i kriminalomsorgens anstalter, og at det er utsikter for at vedkommende etter hvert kan leve et liv i frihet. Ordningen er primært tiltenkt forvaringsdømte med omsorgs- og oppfølgingsbehov på grunn av utviklingshemming, men også andre personer kan kvalifisere for denne formen for løslatelse.

Disse medlemmer viser til at det i dag er 17 aktive ordninger. Kriminalomsorgen inngår avtalen med kommuner eller private aktører og har ansvar for det sikkerhetsmessige opplegget rundt ordningen. Institusjonen skal stå for det faglige innholdet og rapportere årlig til Statsadvokaten.

Disse medlemmer viser til at forslagsstillerne fremhever at det ved behandlingen av Ot.prp. nr. 46 (2000–2001), Innst. O. nr. 113 (2000–2001) pkt. 8, var forutsatt at ordningen ble evaluert. De viser også til at ordningen var tiltenkt personer med reell mulighet til å mestre et liv i frihet etter endt soning. Domstolene kan ha vedtatt slike prøveløslatelser til tross for at de har vært i tvil om personen ville ha en slik progresjon.

Disse medlemmer ser utfordringen med å sikre effektiv rehabilitering og ivaretakelse av innsatte som har alvorlige og sammensatte psykiske lidelser eller utviklingshemming, og som trenger koordinerte og langvarige omsorgstjenester, samtidig som de har begrenset mulighet for medisinsk behandling. Dette er en relevant problemstilling i ordninger for prøveløslatelse til opphold i institusjon eller kommunal boenhet ut over ett år.

Disse medlemmer mener oppmerksomheten TV2 løfter rundt ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse, viser utfordringer med å finne egnede tilbud til innsatte som skal ut i samfunnet, men som har behov for tett oppfølging, samtidig som løslatelsen kan utgjøre en voldsrisiko og en belastning for ofre og pårørende.

Disse medlemmer mener at det er naturlig å gjennomgå ordningen med prøveløslatelse fra forvaring, og viser til at departementet allerede arbeider med å se på hvordan det best kan gjennomføres. Disse medlemmer påpeker at justis- og beredskapsministeren i brev til komiteen har klarlagt at hun vil komme tilbake til Stortinget om dette, på egnet måte. Hun mener det er nødvendig først å gjennomgå ordningen, dens fordeler og ulemper, før det er aktuelt å vurdere materielle og prosessuelle endringer nærmere. Dette stiller disse medlemmer seg bak.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til TV2s kartlegging av at ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse. Etter at ordningen ble etablert, har samfunnet brukt over én mrd. kroner på å tilbakeføre 41 forvaringsdømte til samfunnet. I dag er 18 personer omfattet av ordningen, og budsjettet for 2022 er på litt over 100 mill. kroner (100 441 000 kroner).

Disse medlemmer viser til at ordningen har røtter tilbake til 1993, men omfattet på det tidspunktet bare kommunale omsorgstiltak for psykisk utviklingshemmede med sikringsdom som ble omfattet av den statlige refusjonsordningen. Etter innføringen av forvaring i 2002 ble målgruppen for ordningen utvidet til å gjelde enkelte grupper forvaringsdømte. Foruten personer med psykisk utviklingshemming omfattet ordningen også forvaringsdømte personer med omsorgs- og rehabiliteringsbehov eller med psykiatriske eller rusrelaterte problemer. Disse medlemmer peker på at målgruppen først og fremst er forvaringsdømte med psykisk utviklingshemming.

Videre viser disse medlemmer til at det kun er domstolen som kan beslutte prøveløslatelse til refusjonsordningen. Domstolen kan med hjemmel i straffeloven § 45 første ledd bokstav c sette

«vilkår om at den prøveløslatte skal ha opphold i institusjon eller kommunal boenhet ut over ettårsfristen i § 37 bokstav h. Slikt vilkår kan bare settes dersom særlige grunner tilsier det og institusjonen eller kommunen har samtykket. Retten kan bestemme at den prøveløslatte skal kunne holdes tilbake i institusjonen eller den kommunale boenheten mot sin vilje og hentes tilbake ved unnvikelse, om nødvendig med tvang og med bistand fra offentlig myndighet.»

Ordningen administreres av Kriminalomsorgen region nord og fungerer i praksis som enmannsfengsler. Disse medlemmer mener enmannssfengsler er en dårlig idé, og at alternativer må på plass, slik at ordningen kan avvikles. Disse medlemmer stiller seg tvilende til at ordningen i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til samfunnsvernet, og at effektene av rehabiliteringstiltakene er av en slik grad at ressursbruken kan forsvares.

Disse medlemmer viser til at av 18 saker pr. mai 2022 er 10 domfelte bosatt i en privat institusjon, mens 8 er bosatt i en kommunal institusjon. Det er kriminalomsorgen ved lokalt friomsorgskontor som følger opp sakene/personene i ordningen, blant annet med løpende kontroll og oppfølging av den prøveløslatte og av at prøveløslatelsen gjennomføres etter avtalen. Mottakende region i kriminalomsorgen har overordnet instruksjonsmyndighet og det sikkerhetsmessige ansvaret i refusjonssakene. Kommunen og institusjonen i den enkelte sak har ansvar for et godt faglig og sikkerhetsmessig forsvarlig tilbud. Institusjonene utarbeider også rapporter til kriminalomsorgen, og årlig oversendes en rapport fra kriminalomsorgen til det statsadvokatembetet som har straffesaken. Disse medlemmer viser til at i flere av sakene har domfelte fått forlenget tidsrammen for forvaringen etter at saken har vært til behandling i domstolen.

Disse medlemmer viser til at ordningen ikke har blitt evaluert, selv om det var forutsatt av justiskomiteen ved behandlingen av Ot.prp. nr. 46 (2000–2001), Innst. O. nr. 113 (2000–2001) pkt. 8. Kartleggingen viser også at selv om ordningen var tiltenkt personer med reell mulighet til å mestre et liv i frihet etter endt soning, har domstolene vedtatt prøveløslatelser til tross for at de har vært i tvil om personen ville ha en slik progresjon.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til at Kriminalomsorgsdirektoratet har bedt Justis- og beredskapsdepartementet om at det gjennomføres en bred evaluering av ordningen. Flertallet forventer at departementet følger opp Kriminalomsorgsdirektoratets anmodning. Flertallet mener at i tillegg til en bred evaluering er det nødvendig å vurdere alternativer til dagens ordning. Kartleggingen til TV2 har vist at samfunnet bruker enorme ressurser på en ordning som omfatter få personer, og med begrenset mulighet til å rehabiliteres tilbake til samfunnet. Ettersom antall forvaringsdømte i Norge har økt fra 68 personer i 2010 til 149 personer i juni/juli 2021, er det behov for å se på sikrere og mer kostnadseffektive løsninger som kan ivareta flere innsatte i målgruppen.

Flertallet viser til at psykiater Randi Rosenqvist i flere år har tatt til orde for å opprette en ny type institusjon – «sikkerhetshjem», og og ny særreaksjon – «dom til tvungen bosetting», ref. notat til Kriminalomsorgen – Ila fengsel og forvaringsanstalt, datert 27. november 2017. Etter forslaget skal «sikkerhetshjem» være for personer

«der alternativet på grunn av farlighet ville være langtidsopphold i annen institusjon, psykiatrisk sykehus eller kriminalomsorgen, eventuelt kommunale tiltak etablert som tvungen omsorg og som ikke fungerer optimalt eller er usedvanlig dyre».

Videre foreslår Rosenqvist at ordningen skal gjelde

«personer som ikke har noe forventet positiv effekt av videre behandling. Da er det omgivelsene som må endres/tilpasses for at vedkommende ikke får en dårligere fungering og for å unngå at han/hun vil være en nærliggende og alvorlig fare for andre».

Flertallet mener forslaget om en ny type institusjon og særreaksjon er interessant, men ser at det reiser en rekke spørsmål om organisering, finansiering og behov for lovendringer. I forbindelse med at ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse evalueres, bør alternativer – herunder forslaget til Rosenqvist – utredes grundig. Målet må være å bruke ressursene på en måte som både sikrer hensynet til samfunnsvernet og ivaretar de innsattes rettssikkerhet og verdighet, og som ikke er mer kostbar enn nødvendig.

Flertallet mener det er behov for å gjennomføre en bred evaluering av ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse, og at det bør utredes alternativer til ordningen. Gjennom behandlingen av saken har det kommet flere innspill som viser engasjementet rundt dette. Disse medlemmer viser til at ved etableringen av ordningen for snart 20 år siden ble det lagt vekt på at ordningen skulle følges opp underveis, det er nå på overtid å ta ansvar og gjøre nettopp det.

På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre en bred evaluering av ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse.»

«Stortinget ber regjeringen utrede alternativer til ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse, herunder

• en ny form for særreaksjon rettet mot personer som er forvaringsdømt og forsøkt rehabilitert, men som på grunn av dårlig psykisk funksjonsevne vil ha permanent behov for grensesettende omsorg

• en ny type institusjon for personer som dømmes til denne formen for særreaksjon, samt hvordan en slik organisasjon bør organiseres og finansieres.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre er enig med forslagsstillerne i at det er behov for å gjennomføre en bred evaluering av ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse, og at det bør utredes alternativer til ordningen. Disse medlemmer vil i den forbindelse fremme ytterligere forslag relatert til den foreslåtte evalueringen.

Evaluering av særreaksjonene forvaring, dom til tvungent psykisk helsevern og dom til tvungen omsorg

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, viser til høringsinnspill fra rettspsykiater Randi Rosenqvist, som innledningsvis viser til de tre særreaksjonene som ble innført i 2002: forvaring for tilregnelige voldsforbrytere, dom til tvungent psykisk helsevern for utilregnelige lovbrytere og dom til tvungen omsorg for utilregnelige psykisk utviklingshemmede lovbrytere. Rosenqvist skriver videre at det for alle disse tre gruppene lovovertredere har vist seg at noen sannsynligvis aldri vil kunne makte et autonomt lovlydig liv, selv med all tilgjengelig rehabilitering, fordi de er psykisk utviklingshemmede (tilregnelige eller utilregnelige), ofte med tilleggsproblematikk som autisme, psykose, rusmisbruk eller andre hjerneorganiske komplikasjoner, eller fordi de har en kronifisert psykoselidelse med omfattende kognitiv svikt og ofte også et alvorlig rusproblem. Rosenqvist viser deretter til at det ikke er gjennomført noen evaluering av hvorvidt særreaksjonene er hensiktsmessige for disse gruppene siden reaksjonene trådte i kraft i 2002. Hun tar til orde for en bredere evaluering enn det forslagsstillerne legger opp til, som også omfatter de tilregnelige psykiske utviklingshemmede med alvorlig adferdsavvik.

Flertallet viser til at Rosenqvist er av den formening at situasjonen for de tre gruppene særreaksjonsdømte uten ytterligere rehabiliteringspotensial bør evalueres samlet. Hun begrunner dette med at det ikke er stor forskjell på utilregnelige psykisk utviklingshemmede lovbrytere der faren for en ny og alvorlig integritetskrenkelse er nærliggende, og mange av dem som oppfattes som tilregnelige med tilsvarende problematikk. Felles for begge gruppene er at de før lovbruddet som utløste særreaksjonen, har mottatt utilfredsstillende behandling og sosial omsorg, og ikke har fått hjelp til å fungere best mulig ut fra sine kognitive forutsetninger. Etter Rosenqvists syn er dette ikke et problem som bør løses innen kriminalomsorgen, men innen helsevesenet. Flertallet deler Rosenqvists syn.

Flertallet mener dessuten, uavhengig av det ovennevnte, at tiden er moden for å vurdere forvaringsinstituttet som helhet. Det er nå 20 år siden særreaksjonen ble innført. I løpet av disse årene har man høstet en mengde erfaringer, men noen systematisk gjennomgang av ordningen har ennå ikke funnet sted.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre en bred evaluering av særreaksjonene forvaring, dom til tvungent psykisk helsevern og dom til tvungen omsorg, og herunder vurdere om særreaksjonene er hensiktsmessige for særreaksjonsdømte uten ytterligere rehabiliteringspotensial.»

Evaluering av ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre synes i likhet med forslagsstillerne at Rosenqvists forslag om en ny type institusjon, såkalte «sikkerhetshjem», og en ny særreaksjon, såkalt «dom til tvungen bosetting», er interessante og bør utredes. Disse medlemmer deler Rosenqvists oppfatning om at sikkerhetshjemmene bør legges til spesialisthelsetjenesten, og ikke til kriminalomsorgen eller kommunene. Dette er fordi det kun er i spesialisthelsetjenesten man kan utvikle tilstrekkelig kunnskap om miljøbehandling.

Disse medlemmer vil understreke at hensynet til samfunnsvernet ikke må gå på bekostning av de frihetsberøvedes rettssikkerhet og verdighet. Også lukkede institusjoner har et viktig ansvar for å sikre at frihetsberøvede får et tilfredsstillende aktivitetstilbud.

Disse medlemmer viser til at Europarådets torturovervåkningskomité (CPT) anbefaler at innsatte i fengsel får mulighet til å være minst åtte timer ute av cella hver dag, sysselsatt med meningsfulle aktiviteter. Både i fengsler, politiarrester, utlendingsinternat og psykisk helseverninstitusjoner har Sivilombudets forebyggingsenhet ved tidligere anledninger funnet at en del frihetsberøvede tidvis har en så lav grad av stimuli og menneskelig kontakt at det utgjør isolasjon eller forhold som grenser til dette. Dette medlem er av den formening at hovedformålet med sikkerhetshjem må være å gi de frihetsberøvede et bedre liv enn de ville fått på en forvaringsanstalt.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide en nasjonal minstestandard for alternativet til ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse, herunder

• makstak på antall personer per enhet

• minimumskrav til antall ansatte per enhet

• minimumskrav til de ansattes faglige kompetanse

• minimumskrav til ute- og fritidsarealer

• minimumskrav om åtte timers meningsfull aktivitet per dag, i tråd med anbefalingene fra CPT.»

«Stortinget ber regjeringen utrede behovet for endringer i lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (psykisk helsevernloven), forutsatt at alternativet til ordningen med statlig finansiert prøveløslatelse legges til spesialisthelsetjenesten.»

Styrking av rettssikkerheten til personer med kognitive funksjonsnedsettelser

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at Norge ratifiserte konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) i 2013. Disse medlemmer viser videre til at justiskomiteen for tiden behandler et representantforslag om inkorporering av CRPD i menneskerettsloven, og at regjeringen Støre i en pressemelding 5. oktober 2022 varsler at de vil inkorporere CRPD i norsk lov.

Disse medlemmer viser til det fremgår av CPRD artikkel 13 at personer med nedsatt funksjonsevne skal ha effektiv tilgang til rettssystemet på lik linje med andre. Dette innebærer blant annet å tilrettelegge prosedyrer i alle ledd av saksgangen, og å gi tilstrekkelig opplæring til dem som arbeider innenfor rettspleien, herunder politi, påtalemakt, domstol og fengselsansatte.

Disse medlemmer viser videre til at det i dag kun er personer med nedsatt funksjonsevne som er offer for lovbrudd, som har rett til tilrettelagte avhør etter straffeprosessloven § 293.

Disse medlemmer viser til at Nordlandsforskning på oppdrag fra Bufdir i 2018 avga rapporten «Rettssikkerhet – likeverd og likeverdig behandling. Mennesker med kognitive funksjonsnedsettelser i møte med strafferettspleien». Rapporten belyser rettssituasjonen for personer med kognitive funksjonsnedsettelser i møte med norsk strafferettspleie, enten som fornærmet, vitne, mistenkt, siktet eller tiltalt. Rapporten viser at personer med kognitive funksjonsnedsettelser bare i begrenset grad blir systematisk fulgt opp i møte med politi og rettsvesen. De mekanismene som strafferettspleien i dag har for å følge opp personer med kognitive funksjonsnedsettelser, består som regel av skjønnsutøvelsen til enkeltutøvere og i liten grad av systematiske rutiner. Rapporten viser i tillegg at ansatte mangler opplæring og kompetanse til å kunne fange opp flere med kognitive funksjonsnedsettelser.

Disse medlemmer viser til at i Meld. St. 8 (2022–2023) «Menneskerettar for personar med utviklingshemming» står det at Politidirektoratet erfarer at det er utfordringer med å avdekke om en person har nedsatt kognitiv evne, slik at vedkommende får et tilrettelagt tilbud fra starten av saken. Straffeprosessloven og forskriften om tilrettelagt avhør stiller krav til gjennomføringen av tilrettelagte avhør. Politidirektoratet opplyser om at det kan være krevende å avdekke om en person har kognitive vansker som gjør at hen har behov for tilrettelegging i forbindelse med etterforskningen og rettergangen.

I Meld. St. 8 (2022–2023) anslås det at om lag 10 prosent av innsatte i fengsel har kognitive vansker. I stortingsmeldingen uttales det:

«Det er grunn til å tru at mange personar med utviklingshemming og kognitive vanskar ikkje blir fanga opp av politiet, rettsstellet og i fengsla, og at mange av dei ikkje får den tilrettelegginga dei treng og har behov for. Dette skaper store rettstryggleiksutfordringar for desse personane.»

Disse medlemmer mener det er et presserende behov for å styrke rettssikkerheten til personer med kognitive funksjonsnedsettelser. Det er behov for tiltak som kan muliggjøre identifikasjon av personer med kognitive vansker på et så tidlig stadium som mulig i saksgangen, fordi det er av stor betydning for håndtering og videre oppfølging. Grunnleggende kompetanse og opplæring for yrkesutøvere som møter personene i førstelinjen, er etter disse medlemmers syn det aller viktigste steget i retning av en økt rettssikkerhet for personer med kognitive funksjonsnedsettelser.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre egnede tiltak for å heve kvaliteten på og standardisere personundersøkelser etter straffeprosessloven § 161, slik at de kan fungere som verktøy for å identifisere kognitive funksjonsnedsettelser, og herunder vurdere å inkludere kontrollspørsmål som danner grunnlaget for å vurdere om man skal gå videre med for eksempel HASI (screening for psykisk utviklingshemning hos voksne).»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med et forslag om å endre straffeprosessloven § 239 slik at den også omfatter mistenkte eller siktede personer, samt gjøre de nødvendige endringer i forskrift om avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner (tilrettelagte avhør).»

«Stortinget ber regjeringen vurdere å opprette en ordning med mer aktiv støtte til særlig sårbare personer i politiavhør, eksempelvis etter britisk modell, hvor det er formalisert et krav om en «Appropriate Adult» (AA) i straffesaker der psykisk utviklingshemmede er involvert, og herunder vurdere om Statens barnehus kan tillegges et slikt ansvar.»

«Stortinget ber regjeringen innføre rutiner hvor saksforberedende dommer får rollen som meldepost for å sikre kunnskapsoverføring om kognitive funksjonsnedsettelser fra politi, påtalemyndighet, forsvarer og bistandsadvokat til domstolen.»

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre egnede tiltak for å heve den grunnleggende kunnskapen om kognitive funksjonsnedsettelser hos studenter og ansatte i alle relevante yrkesgrupper i rettspleien, samt sørge for at det blir gitt opplæring i enkel kommunikasjon i de respektive student- og yrkesgruppene.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at det blir utarbeidet tilrettelagt skriftlig materiale for personer med lese- og skrivevansker i alle ledd i rettspleien.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener prinsipalt at det bør opprettes et institusjonsregime som alternativ til dagens ordning med statlig finansiert prøveløslatelse. Subsidiært mener disse medlemmer det bør foretas en bred utredning av ordningen. Disse medlemmer støtter følgelig forslag 1, forslag 2 og forslag 3.