Bakgrunn

I dokumentet fremmes følgende forslag:

• «1. Stortinget ber regjeringen fremme en lovproposisjon som sørger for at dersom noen klager til et departement på et avslag på en innsynsbegjæring, skal det ikke blokkere for at en tilsvarende klage fra en annen part også kan behandles av Sivilombudet.

• 2. Stortinget ber regjeringen utrede et eget uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentlighetsloven.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kamzy Gunaratnam, Odd Harald Hovland og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Ingunn Foss og Sveinung Stensland, fra Senterpartiet, Ivar B. Prestbakmo og Else Marie Rødby, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen og Tor André Johnsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Andreas Sjalg Unneland, og fra Venstre, Ingvild Wetrhus Thorsvik, viser til representantforslaget og brevet fra departementet av 12. mai 2022 som er vedlagt denne innstillingen.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til sivilombudsloven, hvor det fremgår at Sivilombudets arbeidsområde ikke omfatter avgjørelser truffet i statsråd, og at avgjørelser etter offentlighetsloven kan påklages til det forvaltningsorganet som er nærmeste overordnede til det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne viser til at klagemuligheten forsvinner dersom et mediehus klager på departementets vedtak i stedet for å sende en klage til Sivilombudet. Komiteen registrerer videre at forslagsstillerne mener at dette er et smutthull i loven som må fjernes.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at en klageadgang til Kongen i statsråd bare innebærer en teoretisk mulighet for å vinne frem med sin klage. Komiteen merker seg videre at forslagsstillerne viser til at det er uklart om klagebehandlingen hos Kongen i statsråd er en reell overprøving av departementets vedtak, all den tid det er departementet selv som forbereder saken for Kongen i statsråd.

Komiteen merker seg også at forslagsstillerne viser til at en klage på et departement i tillegg vil sette en stopper for klagemulighetene til Sivilombudet, og at klageren dermed står igjen uten en reell klagemulighet til et overordnet organ, dette i motsetning til klager over vedtak i kommunale eller fylkeskommunale organer, som kan fremsettes for statsforvalteren.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne derfor ser et behov for et unntak fra sivilombudsloven § 4 annet ledd bokstav b, og at de foreslår at Stortinget ber regjeringen komme tilbake med en lovproposisjon som sørger for at klager på avslag på innsynsbegjæringer, rettet til departementer, ikke skal blokkere for at en tilsvarende klage fra andre også kan behandles av Sivilombudet.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at Riksrevisjonen i 2021 leverte en rapport som slår fast at gjennomsnittlig journalføringstid i staten har økt, og at intetsigende og like titler gjør det vanskelig å finne dokumenter.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne påpeker at selv om journalplikten består, vil store deler av saksbehandlingen og brukerdialogen i tiden fremover automatiseres, og behovet for tilsyn og kontroll vil dermed bare øke, og behovet for et uavhengig klageorgan likeså.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne viser til at Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg tidligere har fremholdt at det er nødvendig med et uavhengig klageorgan, og at de ser behov for at det gjøres en uavhengig vurdering av om det er snakk om saksdokumenter det kan være knyttet innsynsrett til eller ikke, uhindret av hvilket offentlig organ som har fattet vedtaket det klages over.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne mener at det ikke nødvendigvis må være slik at klageadgangen er forbeholdt mediene. Det viktigste er å få utredet, og deretter etablert, en ny klageordning. Komiteen merker seg videre at forslagsstillerne peker på at dersom man skulle ønske en avgrensning av klageadgangen, kan en naturlig avgrensning være krav om «saklig grunn» hos klager.

Komiteen merker seg også at forslagsstillerne viser til at Johan Greger Aulstad, professor ved juridisk fakultet ved Universitetet i Tromsø, i boken «Innsynsrett» påpeker at sivilombudsordningen ikke oppfyller kravet om at klager skal få sin sak behandlet, fordi ombudet fritt kan la være å behandle klagen, og at ombudet heller ikke har kompetanse til å avgjøre spørsmål med bindende virkning for forvaltningen.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne understreker at Sivilombudet spiller en helt sentral rolle som klageinstans. Forslagsstillerne mener at en uavhengig klageordning kan supplere ombudet og slik sikre «tilgang til en rask overprøvingsprosedyre», slik det stilles krav om i Tromsø-konvensjonen.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at det er en formell adgang til å ta ut søksmål i innsynssaker, men terskelen for dette er så høy at pressen ikke har gjort det i moderne tid. Altså mener forslagsstillerne at den formelle adgangen til å ta ut søksmål i innsynssaker ikke er god nok til å oppfylle Tromsø-konvensjonens krav om en reell overprøvingsadgang. Forslagsstillerne fremmer derfor også forslag om å be regjeringen utrede et eget uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentlighetsloven.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til representantforslaget og til statsrådens svarbrev.

Flertallet viser til at en klage til et departement ikke medfører at retten til å klage til Sivilombudet faller bort. Denne retten faller bort dersom en klage over avgjørelse fra et departement behandles av Kongen i statsråd. Flertallet viser til at dette bygger på det grunnleggende skillet mellom de ulike statsmaktene og at Sivilombudet er Stortingets kontrollorgan for forvaltningen, og det har, helt siden institusjonen ble opprettet, vært lagt til grunn at avgjørelser fra Kongen i statsråd, som er øverste leddet i forvaltningen, faller utenfor ombudets arbeidsområde. Flertallet vil peke på at slike avgjørelser er underlagt den politiske og konstitusjonelle kontrollen som Stortinget selv utøver, og at en endring av dette derfor vil rokke ved en grunnleggende side ved kontrollordningen.

Flertallet viser videre til statsrådens svarbrev, hvor det fremgår at det skal opplyses om at retten til å klage til Sivilombudet ikke gjelder dersom saken behandles av Kongen i statsråd, samt at det ofte også opplyses om i departementets første avslag på innsynskravet. Flertallet viser videre til statsrådens svarbrev, hvor det også framgår at det gjerne bes om bekreftelse om man ønsker saken behandlet i statsråd, nettopp på grunn av at saken da ikke vil kunne klages inn for Sivilombudet. Flertallet er enig i at dette derfor ikke kan regnes som et smutthull i loven.

Komiteens medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser videre til forslaget om et eget uavhengig klageorgan for innsynskrav etter offentleglova. Disse medlemmer er enige i statsrådens vurdering og kan ikke se at dagens klageordning er i strid med Tromsø-konvensjonen. Disse medlemmer viser til at en klage først skal vurderes på nytt av førsteinstansen og deretter eventuelt av klageinstansen. Disse medlemmer mener at klageren dermed har tilgang til en rask overprøvingsprosedyre uten store kostnader. Disse medlemmer viser også til at det er en adgang til å ta saker om avslag på krav om innsyn inn for domstolene på vanlig måte.

Disse medlemmer viser videre til at forslagsstillerne i bakgrunnen for forslaget har nevnt en mulighet for å innføre en mulig avgrensning til å gjelde personer med «saklig grunn» eller til å gjelde visse grupper. Disse medlemmer er enige i statsrådens vurdering og finner at det er problematisk, både når det gjelder Tromsø-konvensjonen og offentleglova. Etter Tromsø-konvensjonen artikkel 2 nr. 1 har «alle som ber om det», krav på innsyn i offentlige dokumenter, og etter artikkel 4 nr. 1 har man ikke plikt til å oppgi noen grunn til å kreve innsyn. Etter offentleglova § 3 har «alle» rett til innsyn i saksdokumenter hos organer som omfattes av loven, og det er ikke krav om begrunnelse for å kreve innsyn. Disse medlemmer vil ikke støtte representantforslaget.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at forslagets punkt 1 bygger på feil premiss, da en klage til departementet ikke avskjærer klagebehandling av Sivilombudet. Det er først når en klage er behandlet av Kongen i statsråd, at klageadgangen avskjæres, en begrensning som er forankret i maktfordelingsprinsippet, og, slik disse medlemmer ser det, har gode grunner for seg, da Sivilombudet er Stortingets kontrollorgan for forvaltningen.

Disse medlemmer viser videre til at det for forslagets punkt 2 ikke er presentert noen overbevisende argumentasjon for at dagens klageordning – med adgang til domstolskontroll – bør erstattes av et uavhengig klageorgan. Disse medlemmer støtter følgelig ingen av de to forslagene.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at informasjonsfriheten er grunnleggende i et demokratisk og åpent samfunn. Et viktig prinsipp er åpenhet og innsyn i offentlige dokumenter. Innsynsrettighetene er et svært viktig verktøy for at mediene og andre kan utøve sitt samfunnsoppdrag og avsløre maktmisbruk og kritikkverdige forhold hos myndighetene. Manglende innsynsmuligheter gjør det vanskelig å drive kritisk journalistikk og kikke makt og myndigheter i kortene

Disse medlemmer vil vise til at det er svært viktig å kunne føre kontroll med praktiseringen av offentliglova. Disse medlemmer viser til at det i Oxford Research sin evaluering av offentlighetsloven i 2016 ble stilt spørsmål ved om dagens klagesystem er egnet til å avklare rettslige problemstillinger. Disse medlemmer mener derfor at det er svært viktig å utrede et uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentleglova.

Komiteens medlem fra Venstre viser til at dagens situasjon medfører at når en klage er sendt til Kongen i statsråd, finnes det ikke en reell klageadgang, da klagesaker etter offentleglova per i dag ikke har blitt omgjort av Kongen i statsråd. En klage på et departement vil i tillegg sette en stopper for klagemulighetene til Sivilombudet. Dermed står klageren igjen uten en reell klagemulighet til et overordnet organ.

Dette medlem viser til at dette er et vanskelig tilgjengelig regelverk. Det er viktig at det gjøres så enkelt som mulig å benytte seg av klageinstituttet, for å sikre reell åpenhet og innsyn.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme en lovproposisjon som sørger for at dersom noen klager til et departement på et avslag på en innsynsbegjæring, skal det ikke blokkere for at en tilsvarende klage fra en annen part også kan behandles av Sivilombudet.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede et eget uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentlighetsloven.»