Sammendrag

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. Stortinget ber regjeringen sørge for at alle godkjenninger av planer for utbygging og drift av petroleumsforekomster (PUD) gitt etter 22. desember 2020 trekkes tilbake.

2. Stortinget ber regjeringen innføre et umiddelbart moratorium på behandling av alle nye søknader om Plan for utbygging og drift av petroleumsforekomster (PUD).»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Stein Erik Lauvås, Tobias Hangaard Linge, Linda Monsen Merkesdal, lederen Marianne Sivertsen Næss og Hadia Tajik, fra Høyre, Nikolai Astrup, Bård Ludvig Thorheim, Ove Trellevik og Mathilde Tybring-Gjedde, fra Senterpartiet, Siv Mossleth, Ole André Myhrvold og Gro-Anita Mykjåland, fra Fremskrittspartiet, Terje Halleland og Marius Arion Nilsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken og Birgit Oline Kjerstad, fra Rødt, Sofie Marhaug, fra Venstre, Ola Elvestuen, fra Miljøpartiet De Grønne, Une Bastholm, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til Representantforslag 236 S (2021–2022).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at departementet etter domsavsigelsen i Høyesterett i plenum 22. desember 2020 har foretatt en vurdering av om dommen tilsa en justering i saksbehandlingen av søknader om godkjenning av planer for utbygging og drift av petroleumsforekomster (PUD), og i tilfelle hvilke endringer som burde gjøres. Saksbehandlingen ble som følge av dette justert fra og med høsten 2021, da disse vurderingene var sluttført. Flertallet viser videre til at i Meld. St. 11 (2021–2022) omtales utredningsplikten knyttet til klimavirkninger av produksjons- og forbrenningsutslipp ved behandlingen av alle nye utbyggingsplaner .

Flertallet viser videre til at Statens syn i rettsprosessen var at vedtaket var gyldig, og staten vant fram på alle punkter i alle tre rettsinstanser. Høyesterettsdommen har ikke endret rettstilstanden, og domstolen sier at politiske spørsmål først og fremst ligger til våre politiske organer å avgjøre. Olje- og energidepartementet har etter 22. desember 2020 godkjent planer for utbygging og drift av prosjektene Breidablikk, Kristin Sør og Kobra East & Gekko. Disse tre prosjektene er godkjent etter gjeldene lover, regler og prosedyrer. PUD for Breidablikk-utbyggingen ble sendt inn i 2020 og godkjent før departementet hadde vurdert ferdig og tatt stilling til om høyesterettsdommen tilsa en justering av saksbehandlingen av søknader om godkjenning av planer for utbygging og drift av petroleumsforekomster.

Flertallet merker seg at regjeringen ikke ser grunnlag for omgjøring av disse prosjektene, til tross for at det er gjort endringer i saksbehandlingen som følge av høyesterettsdommen. Flertallet viser til at Høyesterett enstemmig kom til at vedtaket verken var i strid med Grunnloven § 112 eller Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Høyesterett kom videre til at det ikke var gjort noen saksbehandlingsfeil, og at ev. feil uansett ikke hadde virket inn på vedtaket. Et mindretall mente at klimakonsekvensene av forbrenning burde vært vurdert under åpningen av Barentshavet sørøst, og at dette måtte føre til at åpningen måtte vurderes på nytt, med en ny konsekvensvurdering. Et flertall på 11 dommere mente at det mest egnede og formålstjenlige var at slike vurderinger gjøres på tidspunktet for behandling av utbyggingsplaner (PUD), fordi utslipp først og fremst oppstår dersom det blir gjort drivverdige funn som får godkjent PUD og blir bygd ut. Høyesterett uttalte at det er opp til myndighetene hvilke miljøtiltak som skal settes i verk for å sikre miljøet. Domstolen påpekte at myndighetene vil ha både rett og plikt til ikke å godkjenne PUD dersom situasjonen på utvinningsstadiet har blitt slik at det vil være i strid med Grunnloven § 112 å godkjenne utvinningen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, oppfatter Høyesteretts dom av 22. desember 2020 slik at politiske spørsmål først og fremst ligger til våre politiske organer å avgjøre, og at Stortinget ved flere anledninger har tatt stilling til forslag om hel eller delvis utfasing av norsk petroleumsvirksomhet på bakgrunn av de globale CO₂-utslippene. Alle slike forslag er forkastet av et bredt politisk flertall. Stortinget har også tatt stilling til forslag om ikke å godkjenne nye utbyggingsplaner de har blitt forelagt, på grunn av globale CO₂-utslipp. Slike forslag har blitt stemt ned av et bredt politisk flertall.

Flertallet understreker at det er de samlede utslippene av klimagasser i verden, inkludert Norge, som påvirker den globale oppvarmingen. Utslippene globalt fra bruk av olje og gass utgjør om lag 40 pst. av utslippene. Norske felt dekker i dag om lag 2–3 pst. av verdens behov for olje og gass. Våre påviste ressurser, som antas å bli utvunnet ved fremtidige nye utbygginger og ytterligere økte utvinningstiltak, er begrensede og av henholdsvis 1,9 og 1,6 måneder av verdensforbruket av gass og væske. Antatt uoppdagede ressurser i åpnet areal er i størrelsesorden nok til å dekke henholdsvis 5,2 og 4,3 måneder med dagens globale forbruk. Flertallet er derfor av den oppfatning at størrelsene på norske ressurser begrenser muligheten norsk ressursforvaltning har for å påvirke globale klimagassutslipp og dermed også mulige klimaendringer i Norge, dette selv om en kun beregner bruttoutslipp ved forbrenning.

Videre viser flertallet til at det er usikkert om nye utbyggingsprosjekter på norsk sokkel bidrar til økte, uendrede eller lavere globale nettoutslipp, altså hvis en også tar hensyn til annenordenseffekter i energimarkedene av økt ressursutvinning i Norge. Dette temaet er vurdert av ulike fagmiljøer som har kommet frem til ulike anslag på nettoeffektene. Alle slike beregninger er naturlig nok basert på en rekke diskutable og usikre forutsetninger. Uansett vil nettoeffekten på utslippene være svært liten i et globalt perspektiv og alltid mindre enn bruttoutslippene.

Flertallet viser til at også Høyesterett uttalte at nettoeffekten av forbrenningsutslipp er et komplisert og omstridt tema – siden den er så nært knyttet til det globale markedet og konkurransesituasjonen for olje og gass. Det vises blant annet til at utslippene kan gå opp dersom gass blir erstattet av kull og at kutt i norsk oljeproduksjon vil kunne bli erstattet av olje fra andre land, samt at kvotesystemet EU ETS også vil ha påvirkning på nettoeffektene.

Flertallet vil understreke at det har vært allment kjent i lang tid at forbrenning av olje og gass produsert på norsk sokkel vil medføre CO₂-utslipp, og at det har vært en tydelig del av debatten om norsk petroleums- og klimapolitikk i mange år. Dette har derfor også vært en viktig del av bakteppet for departementets gjennomføring av den petroleumspolitikken Stortinget har fastlagt.

Flertallet viser til at departementet fra og med høsten 2021 har endret saksbehandlingen av søknader om godkjenning av planer for utbygging og drift av petroleumsforekomster, etter å ha vurdert dommen fra Høyesterett, og at departementet nå vurderer klimakonsekvensene av forbrenning ved behandlingen av planene. Departementet vil synliggjøre vurderingene som er gjort, i eventuelle vedtak om godkjenning av plan for utbygging og drift, jf. Meld. St. 11 (2021–2022).

Flertallet vil også påpeke at Høyesterett kun har påpekt at myndighetene vil ha rett og plikt til ikke å godkjenne planer for utbygging og drift dersom situasjonen på utvinningsstadiet har blitt slik at det ville være i strid med Grunnloven § 112 å godkjenne utvinningen, uten at Høyesterett har sagt noe nærmere om hvor terskelen for å påvise slik strid ligger, eller hvilke momenter som bør inngå i en slik vurdering. Flertallet kan ikke se at dommen fra Høyesterett gir grunnlag for å gjøre ytterligere endringer i behandlingen av søknader om godkjenning av planer for utbygging og drift enn det som allerede er gjennomført og varslet i Meld. St. 11 (2021–2022), og kan verken se at det er grunnlag for å omgjøre tidligere søknader, ikke sluttbehandle søknader som ligger til behandling, eller la være å ta nye søknader til behandling.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at bakgrunnen for forslaget er en utredning sendt fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) til Olje- og energidepartementet 18. mars 2022, hvor NIM gjør rede for sitt syn på hvordan Høyesteretts dom i det såkalte klimasøksmålet 22. desember 2020 må følges opp av staten.

Disse medlemmer viser til at NIM er et uavhengig, offentlig organ underlagt Stortinget som har som oppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i Norge i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig. Disse medlemmer viser til Innst. 216 L (2014–2015), da Stortinget besluttet å opprette en egen nasjonal institusjon for menneskerettigheter. Her understreket et enstemmig presidentskap at

«Stortinget i vår har vedtatt endringer i Grunnloven med siktemål å styrke menneskerettighetenes plass i samfunnet».

og uttalte om NIMs mandat:

«Presidentskapet viser til at en sentral oppgave vil være overvåking av menneskerettighetssituasjonen, herunder kartlegging og vurdering av norske forhold opp mot internasjonale standarder for å identifisere utfordringer og gi råd til myndighetene om forbedringer. Nasjonal institusjon skal selv kunne ta initiativ til, eller utføre på oppfordring fra myndigheter eller sivilsamfunn, særlige undersøkelser på samfunnsområder der det er indikasjoner på menneskerettighetsutfordringer. Om nødvendig skal nasjonal institusjon kunne være pådriver overfor myndighetene for å få iverksatt tiltak.»

Da et enstemmig Storting fattet vedtaket om å opprette NIM, formulerte daværende stortingspresident Olemic Thommessen det slik fra Stortingets talerstol:

«Stortinget må ha et årvåkent blikk på menneskerettighetssituasjonen i vårt eget land. En sentral oppgave for den nasjonale institusjonen vil være å overvåke menneskerettighetenes stilling og komme med anbefalinger til Stortinget og andre myndigheter.»

Disse medlemmer er helt enige i dette og stiller seg bak omtalen av NIMs mandat som et enstemmig storting slo fast i 2015. Disse medlemmer merker seg at NIM i høringen opplyste om at de har utpekt klima og miljø som et prioritert område for sitt arbeid.

Disse medlemmer viser til at NIM i den aktuelle utredningen tar utgangspunkt i Høyesteretts dom, der det heter at staten vil kunne ha «rett og plikt til å ikke godkjenne» søknader om godkjenning av plan for utbygging og drift av petroleumsforekomster (PUD) dersom «hensynet til klima og miljø ellers» tilsier det jf. Grunnloven § 112, og hvor det forutsettes at forbrenningsutslipp fra norsk petroleum i utlandet «vil bli konsekvensutredet ved en eventuell søknad om PUD». På denne bakgrunn gjør NIM grundig rede for hvordan slike konsekvensutredninger må gjennomføres i lys av dommen, hvilke kriterier som bør legges til grunn, og hvilke formelle krav til åpenhet og høring som staten er pliktig å følge.

Disse medlemmer merker seg at NIM i sin tilråding skriver følgende:

«PUD-godkjenninger som er gitt uten forutgående konsekvensutredning av klimavirkningen av forbrenningsutslippene, er i strid med Grunnloven § 112 annet ledd og EUs prosjektdirektiv. Gitt denne vurderingen bør godkjennelser gitt etter 22. desember 2020 behandles på nytt, og ytterligere PUD-søknader stilles i bero, slik at plikten til å foreta konsekvensutredning kan ivaretas.»

Disse medlemmer understreker at det ikke kan herske noen tvil om at staten er pålagt å følge Grunnloven. Disse medlemmer viser til at Høyesteretts dom 22. desember 2020 snudde bevisbyrden på hodet. Dersom utbygging av olje- og gassfelt skal tillates, må det derfor dokumenteres at dette er i tråd med Parisavtalens 1,5-gradersmål.

I utredningen viser NIM til oppdaterte vitenskapelige kilder som tilsier at det ikke er rom for å godkjenne ny produksjon av olje og gass innenfor det gjenværende karbonbudsjettet for å begrense oppvarmingen til 1,5 grader, og at det derfor er

«nærliggende at plikten til å nekte PUD av hensyn til klima og miljø har inntrådt, med mindre departementet etter føre var-prinsippet konkret kan påvise at en PUD i det enkelte tilfellet likevel er forenelig med å begrense oppvarmingen til 1,5 grader».

Disse medlemmer stiller seg bak denne vurderingen og kan ikke se at regjeringen legger en kunnskapsbasert tilnærming til grunn for klima- og oljepolitikken. Disse medlemmer viser til FNs klimapanels siste delrapport, hvor det fremkommer at de estimerte fremtidige utslippene fra dagens fossile infrastruktur på 660 gigatonn CO₂-ekivalenter langt overgår det gjenværende karbonbudsjettet for 1,5-gradersmålet (510 gigatonn). Disse medlemmer viser videre til at Det internasjonale energibyrået i mai 2021 la frem rapporten «Net Zero by 2050», der det heter at

«det er ikke behov for investeringer i nye fossil energi-prosjekter i vårt netto-null-scenario».

Disse medlemmer mener det er avgjørende at saksbehandlingen av PUD-godkjenninger endres i tråd med Høyesteretts dom. Disse medlemmer konstaterer at regjeringen så langt ikke har fremlagt informasjon som redegjør for hvordan vurderingene av klimakonsekvensene konkret skal gjennomføres, eller hva som etter regjeringens syn må til for at regjeringen skal si nei til en søknad om godkjenning av PUD. Statsråden har blant annet i VG 29. april 2022 omtalt vurderingene som er gjort, som «en skjematisk sjablongberegning». Selve vurderingene har ikke blitt offentliggjort eller sendt på høring. I sin vurdering av forslaget overfor komitéen går statsråden heller ikke nærmere inn på hvilke kriterier som skal ligge til grunn for disse vurderingene.

Disse medlemmer viser til at i et svar til Stortinget på Dokument 15:1809, opplyser statsråden at Kristin Sør og Kobra East & Gekko etter hans syn vil ha en «marginal effekt på globale utslipp» som «ikke vil kunne ha målbar betydning for klimaendringer i Norge».

Disse medlemmer bemerker at dette er et argument som vil kunne brukes som argument mot et hvilket som helst klimatiltak hvor som helst i verden.

Disse medlemmer er uenig med flertallets påstand om at Breidablikk, Kristin Sør og Kobra East & Gekko er godkjent etter gjeldende lover, regler og prosedyrer. Disse medlemmer viser til at flertallet i Høyesterett i dommen fra 22. desember 2020 slo fast at det er i forbindelse med vedtak om utbyggings- og driftstillatelse at staten skal vurdere om klimakonsekvensene av forbrenningsutslipp er i tråd med Grunnloven § 112. Ifølge Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) er

«PUD-godkjenninger som er gitt uten forutgående konsekvensutredning av klimavirkningen av forbrenningsutslippene, i strid med Grunnloven § 112 annet ledd og EUs prosjektdirektiv».

På den bakgrunn kan ikke disse medlemmer se at utbygginger etter 22. desember 2022 er godkjent etter gjeldende lover.

Videre merker disse medlemmer seg at NIM i sin høringsuttalelse til komitéen, med henvisning til statsrådens offentlige redegjørelser, skriver at de

«vanskelig kan se at det skisserte saksbehandlingssystemet ivaretar kravet om konsekvensutredning og begrunnelsen for det».

Disse medlemmer deler denne vurderingen og mener det er avgjørende med tydelige, transparente kriterier for hvordan disse vurderingene skal gjennomføres. Det gjelder også av hensyn forutsigbarhet for næringen.

Disse medlemmer viser til at NIM i sin utredning lister opp normer eller prinsipper som de mener bør ligge til grunn for vurderingen i departementet. NIM mener vurderingen må «skje i lys av miljørettslige prinsipper som aktsomhet (føre var) og generasjonssolidaritet», at «samlede historiske utslipp med opphav fra petroleumsvirksomheten på norsk sokkel og øvrige fremtidige utslipp som er i produksjon eller er gitt endelig godkjenning av norske myndigheter» er relevante i vurderingen, at «antakelser om fremtidig markedsadferd fra aktører utenfor norsk jurisdiksjon» er «uten rettslig betydning» i vurderingen, og at eventuell usikkerhet om hva som vil skje i andre land, ikke kan vurderes i miljøets disfavør. I klartekst innebærer dette at det ikke er tilstrekkelig å argumentere med generelle påstander om at norsk olje eller gass kan føre til at andre land øker sin produksjon, eller at norsk gass kan føre til lavere utslipp. NIM mener at departementet i tilfelle må dokumentere dette gjennom å

«identifisere prosjekter i andre land som ikke vil utvinnes som følge av at en PUD fra norsk sokkel fyller markedsbehovet».

Disse medlemmer støtter NIM sine forslag til prinsipper for vurderingen av klimakonsekvenser i PUD-saker.

Disse medlemmer viser til at i tillegg til selve innholdet i klimavurderingene understreker NIM at åpenhet, mulighet til å uttale seg og demokrati er selvstendige mål i miljølovgivningen. NIM understreker at

«for å ivareta kravet til konsekvensutredning av forbrenningsutslipp etter petroleumsloven § 4-2 lest i lys av Grl. § 112 annet ledd, og EUs prosjektdirektiv, vil PUD-godkjenninger måtte bygge på forutgående konsekvensutredning som sendes på høring før en beslutning tas».

Disse medlemmer støtter NIMs vurdering og mener klimavurderinger av forbrenningsutslipp innenfor rammene av 1,5-gradersmålet må innarbeides som krav i PUD-veilederen.

Disse medlemmer har merket seg høringsinnspillet fra Barneombudet og Redd Barna om at hensynet til barns beste også må vurderes eksplisitt i saker om utbyggings- og driftstillatelser for nye olje- og gassfelt. Barneombudet skriver:

«Barneombudet mener det ikke kan være tvil om at utvinning av fossilt brennstoff har konsekvenser for barns rettigheter. Staten er dermed forpliktet til å vurdere konsekvensene for barns rettigheter og legge avgjørende vekt på hva som vil være til barnets beste.

Barneombudet mener staten har en plikt til å vurdere konsekvensene for barnets rettigheter ved eventuell ny utvinning av olje og gass i Norge. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn slik Grunnloven § 104 krever, og vurderingen skal være synliggjort i den beslutningen som blir fattet.»

Disse medlemmer viser til at NIM i møte med komiteen stilte seg bak denne vurderingen og anbefalte at et minimum må være at konsekvenser i levetiden til dagens barn blir vurdert i forbindelse med behandling av utbyggings- og driftstillatelser.

Disse medlemmer slutter seg til denne vurderingen og mener krav til vurderinger av barns rettigheter og hensyn til barns beste må innarbeides i PUD-veilederen.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at alle godkjenninger av planer for utbygging og drift av petroleumsforekomster (PUD) gitt etter 22. desember 2020 trekkes tilbake.»

«Stortinget ber regjeringen innføre et umiddelbart moratorium på behandling av alle nye søknader om Plan for utbygging og drift av petroleumsforekomster (PUD) inntil et system med tydelige, transparente kriterier for klimavurderinger av forbrenningsutslippene er på plass.»

«Stortinget ber regjeringen fastsette tydelige, transparente kriterier for klimavurderinger av forbrenningsutslipp i forbindelse med PUD-søknader, i tråd med Norges institusjon for menneskerettigheters anbefaling.»

«Stortinget ber regjeringen endre PUD-veilederen med krav om at klimavurderinger av forbrenningsutslipp innenfor rammene av 1,5-gradersmålet blir konsekvensutredet og sendt på høring i forkant av endelig beslutning.»

«Stortinget ber regjeringen endre PUD-veilederen med krav om at hensyn til barns beste blir konsekvensutredet og sendt på høring i forkant av endelig beslutning, i tråd med Grunnloven.»

Komiteens medlemmer fra Høyre mener det er opplagt at regjeringen må forholde seg til lover, regler og vedtak fattet av Stortinget. Det er ingenting i høyesterettsdommen som tilsier at regjeringen ikke har overholdt dette. Dersom Stortinget mener at regjeringens rammer i lover, regler og vedtak ikke er tilstrekkelig for å ivareta bærekraftsmålene, kan Stortinget måtte gjøre endringer i lovverket dersom stortingsflertallet finner det nødvendig.

Disse medlemmer mener at konsekvensen av NIMs forslag på klimafeltet vil være at utviklingen av klimapolitikken flyttes fra folkevalgte organer til domstolene. Forslaget fremmes på tross av Høyesteretts svært tydelige dom i det såkalte klimasøksmålet, hvor NIM engasjerte seg på den tapende parts side. Det foreslåtte lovfestede klimamålet vil, med sine vide tolkningsmuligheter, legge veien åpen for nye rettsprosesser hvor hensikten vil være å overprøve viljen til det flertallet velgerne har valgt inn på Stortinget.

Disse medlemmer mener at NIM har lagt til grunn et rettspolitisk syn som savner både demokratisk oppslutning og dekning i norsk rettstradisjon. Disse medlemmervil derfor understreke at de ikke gir sin tilslutning til NIMs synspunkter på Grunnlovens betydning for klimapolitikken. Disse medlemmer viser til at petroleumslovgivningen oppstiller krav om konsekvensutredning, men det er ikke i seg selv et grunnlag for også å innfortolke dette som et formkrav etter Grunnloven § 112. På samme måte kan heller ikke 1,5-gradersmålet innlemmes i fortolkningen av Grunnloven § 112, fordi dette målet ellers nyter bred politisk oppslutning og innlemmes i sekundærretten.

Disse medlemmer viser videre til det arbeid som pågår med NIMs forslag i kontroll- og konstitusjonskomiteen.