1.1 Innledning

I samsvar med lov 18. juni 2021 nr. 121 om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven) har ombudet gitt meldinger til Stortinget om virksomheten i 2021.

I årsmeldingene redegjøres det for tendenser, utviklingstrekk og statistikk for saker mottatt i 2021.

1.2 Sivilombudets arbeid med saker tatt opp av eget tiltak

Ved siden av behandling av klager, kan Sivilombudet undersøke saker på eget initiativ. Muligheten til å ta opp saker av eget tiltak er et viktig tillegg til klagebehandlingen, som gir ombudet flere virkemidler i arbeidet med å forhindre at borgere utsettes for urett eller feil fra den offentlige forvaltningen. Målet er å hindre størst mulig grad av urett, og ombudet prioriterer saker som er viktige for rettssikkerheten, og som gjelder mange.

Det følger av sivilombudsloven § 15 at ombudet av «eget tiltak» kan «ta opp, undersøke og uttale sin mening om konkrete eller generelle forhold i forvaltningen». Arbeidsmetoden er godt egnet til å avdekke systemfeil som begås i forvaltningen, og dermed forhindre urett for mange mennesker.

Sakene som tas opp av eget tiltak, spenner over et stort felt og har både fellestrekk og ulikheter. Felles for sakene er at de tar for seg et tema eller en problemstilling uten tilknytning til en konkret klagesak.

I årsmeldingen presenteres flere av sakene, herunder undersøkelse av Skatteetatens praksis for vurdering av unnskyldelige forhold ved ileggelse av tilleggsskatt og undersøkelse av dispensasjoner i strandsonen.

Problemstillingene som blir tatt opp, kan handle enten om forvaltningens rettslige forståelse, eller forvaltningens praksis, herunder saksbehandlingsrutiner. Ombudets arbeidsområde favner om hele «den offentlige forvaltning». Det vil si at ombudet av eget tiltak kan sette i gang undersøkelser av både statlig og kommunal forvaltning.

Antallet saker som tas opp av eget tiltak er langt lavere enn antallet klagesaker. I 2021 har ombudet tatt opp 22 saker av eget tiltak. Disse sakene kan imidlertid være omfangsrike og ressurskrevende.

I 2020 satte Sivilombudet i gang en prosess for å styrke og systematisere arbeidet med saker av eget tiltak. Ved siden av å vedta en helhetlig årsplan for hvilke undersøkelser som skal gjennomføres i virksomheten per år, er det utarbeidet noen kriterier for prioritering, som en hjelp ved utvelgelsen av saker.

Problemstillinger som tas opp uavhengig av konkrete klager, gir mulighet til å gjøre bredere undersøkelser, og til å bruke andre metoder enn ellers.

I saker som tas opp av eget tiltak kan ombudet undersøke en problemstilling mer generelt, for eksempel ved å innhente vedtak fra flere forvaltningsorganer.

Etter å ha mottatt flere klager over saksbehandlingstiden hos ulike namsmenn, gjennomførte ombudet en undersøkelse hos Politidirektoratet om saksbehandlingstiden i saker om utlegg og gjeldsordning hos namsmennene i alle landets politidistrikt. Ombudet fant at behandlingstiden i saker om utlegg og gjeldsordning til dels var uholdbar lang, og vil fortsette å følge utviklingen i saksbehandlingstiden i 2022. Ved å ta opp saken som en undersøkelse av eget tiltak, kunne ombudet undersøke saksbehandlingstiden hos namsmennene i alle politidistrikt, og ikke kun dem det var mottatt klager på.

Det er særlig aktuelt å gjennomføre undersøkelser av eget tiltak på områder der det ikke finnes noen, eller det finnes få andre kontroll- og tilsynsmuligheter. Dersom et annet organ har viet oppmerksomhet til et problem, kan det tilsi at det er mindre grunn til at ombudet velger å forfølge samme problem. Dersom problemet er særlig godt egnet for Sivilombudets kontroll, tilsier det at saken prioriteres. Sivilombudet har blant annet et fortrinn i saker der rettslige spørsmål er i kjernen, i saker som blir kjent gjennom mottatte klager, og i saker som gjelder kommunal forvaltning. Riksrevisjonens kontrollfunksjon gjelder som kjent kun den statlige forvaltningen.

Ombudet prioriterer saker som er rettssikkerhetsmessig viktige, og som gjelder mange. Det legges vekt på sannsynligheten for at det skjer feil på området, og på om feilen vil kunne avdekkes gjennom våre arbeidsmetoder. Problemstillinger som gjelder ressurssvake grupper, er også viktige.

Oftest vil saker som tas opp av eget tiltak, være basert på en mistanke om at det forekommer urett.

Ideene til saker som tas opp av eget tiltak, oppstår ofte i forbindelse med behandlingen av klager. Det kan være en konkret sak som reiser en generell problemstilling som ombudet ønsker å undersøke nærmere, og som ombudet ønsker å løfte til et overordnet nivå.

1.3 Ulovlig telefonkontroll i fengsler

Sivilombudet har av eget tiltak undersøkt kriminalomsorgens kontroll av telefonsamtaler til og fra innsatte i norske fengsler. I uttalelse 21. desember 2021 konkluderte ombudet med at dagens straffegjennomføringslov og praksis på området ikke er i samsvar med de kravene som Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og Grunnloven stiller.

Innsatte i norske fengsler har i dag ikke en lovbestemt rett til kontakt med andre utenfor fengselet gjennom telefon. I straffegjennomføringsloven § 32 er det likevel forutsatt at innsatte skal ha mulighet til å ringe og ta imot telefonsamtaler. Loven pålegger kriminalomsorgen å rutinemessig kontrollere telefonsamtaler til og fra de aller fleste innsatte gjennom hele fengselsoppholdet. Kontrollen skjer i hovedsak ved at telefonsamtalene avlyttes. Avlyttingen begrenser innsattes rett etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 til å kommunisere i fortrolighet og til å bestemme hvilke opplysninger andre skal få vite om egne personlige forhold.

På bakgrunn av klager fra innsatte om det som blir opplevd som et unødvendig strengt kontrollregime, besluttet Sivilombudet å undersøke om kriminalomsorgens kontroll av innsattes telefonsamtaler er i tråd med menneskerettighetene. Ombudet undersøkte også innsattes ringekostnader, og begrunnelsen for at ringeprisen for de innsatte dekker merkostnadene som følge av fengslenes behov for overvåkningsteknologi i telefoniløsningen.

Per 31. desember 2020 var det totalt 3 011 innsatte i fengsler og overgangsboliger på grunnlag av beslutning om varetekt eller dom på forvaring, ubetinget fengsel eller bot. Av disse var 2 286 plassert i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, altså i overkant av 75 prosent. Dette tilsier at det er stor variasjon i hvem som er innsatt i fengsler med høyt sikkerhetsnivå. De innsatte kan være dømt for svært ulike forhold – alt fra økonomiske forbrytelser til volds-, seksual- og narkotikaforbrytelser.

Dagens straffegjennomføringslov krever ikke at kriminalomsorgen må foreta konkrete risikovurderinger og dermed differensiere behovet for telefonkontroll. Nødvendigheten av å avlytte telefonsamtalen vil derfor være mer eller mindre begrunnet, avhengig av hvem den innsatte er, og hvilke straffbare handlinger som er begått.

Vernet etter EMK artikkel 8 skal beskytte personer mot vilkårlig og overdreven myndighetsutøvelse. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har slått fast at telefonavlytting er et alvorlig inngrep i privatlivet og kommunikasjonsfriheten.

Det sentrale spørsmålet for Sivilombudet var derfor om kriminalomsorgens telefonkontroll oppfyller vilkårene for lovlige inngrep i de innsattes menneskerettigheter, dvs. om kontrollordningen har tilstrekkelig hjemmel i lov, ivaretar et legitimt formål og er forholdsmessig.

Ombudet la til grunn at telefonkontroll i fengsel har et legitimt formål etter konvensjonen. Drøftelsene i uttalelsen konsentrerte seg derfor om kravene til hjemmel og forholdsmessighet.

Praksis fra EMD står sentralt når innholdet i EMK skal fastlegges og for vurderingen av hvilke standarder som skal legges til grunn.

Ifølge EMD innebærer en automatisert kontrollordning at fengselsmyndighetene får for vide fullmakter. Den nasjonale regelen må derfor i tilstrekkelig grad sette rammer for myndighetsutøvelsen, og angi hvilke grunner som kan gjøre kontroll berettiget. Hjemmelsgrunnlaget må også i tilstrekkelig grad regulere fengselsmyndighetenes fremgangsmåte i slike saker. Domstolen har da lagt vekt på om grunnlaget for en avgjørelse om å iverksette kontroll er konkretisert, om tidsperioden for hvor lenge kontroll kan gjennomføres, er avgrenset, og om avgjørelsen om kontroll kan overprøves.

Videre kan inngrep i beskyttede rettigheter ikke foretas på bakgrunn av et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag alene. Myndighetene må også gi en tilfredsstillende begrunnelse for at inngrepet er nødvendig og forholdsmessig. Dette må sikres både ved utformingen av lovgivningen og gjennom fengselsmyndighetenes konkrete vurderinger av kontrolltiltak før de iverksettes, uavhengig av fengselets sikkerhetsnivå.

I lys av praksis fra EMD og egne undersøkelser i saken konkluderte Sivilombudet med at den systematiske telefonavlyttingen som foregår i norske fengsler, er ulovlig både etter EMK artikkel 8 og den tilsvarende bestemmelsen i Grunnloven § 102. Ombudet konstaterte at straffegjennomføringsloven § 32 andre ledd ikke gir anvisning på tilfredsstillende rettssikkerhetsgarantier, og at den i større grad må sette rammer for kriminalomsorgens myndighet. Etter ombudets syn ivaretar dagens kontrollordning heller ikke kravet til generell og konkret forholdsmessighet.

Sivilombudet bemerket at alle offentlige organer og institusjoner som representerer myndighetene, plikter etter Grunnloven § 92 å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett. Dette betyr at straffegjennomføringsloven ikke kan praktiseres i strid med konstitusjonelle rettigheter eller inkorporerte folkerettslige forpliktelser som ved motstrid skal gå foran.

Flere innsatte har henvendt seg til Sivilombudet med klage over ringeprisen i fengsel, og stilt spørsmål ved rettmessigheten av at det er dyrere å ringe for innsatte enn befolkningen ellers.

Det følger av gjeldende rett at innsatte som hovedregel selv må dekke utgiftene til å ringe.

I forbindelse med Sivilombudets undersøkelser ble det opplyst at ringeprisen for innsatte er noe høyere enn vanlig som følge av at fengslenes telefoniløsning gjør bruk av overvåkningsteknologi, blant annet knyttet til automatisk loggføring, avlytting og mulighet for opptak. Dette gir seg særlig utslag i ringekostnadene ved samtaler til mobil i Norge og utlandet.

Videre ble det opplyst at fengslenes telefoniløsning er selvfinansierende, og at ringeprisen omfatter kostnader til vedlikehold og teknisk bistand (support) fra leverandøren. Det er ingen prisforskjell knyttet til selve overvåkningsfunksjonen, ettersom denne er integrert i telefoniløsningen.

Ringeprisen i det enkelte fengsel er derfor uavhengig av fengselets sikkerhetsnivå og den faktiske gjennomføringen av kontroll.

Sivilombudet viste til at EMD har akseptert at innsatte i utgangspunktet må dekke sine ringekostnader, men at den konkrete ringeprisen for innsatte kan være et inngrep i vernet etter EMK artikkel 8.

Avgjørende er dermed om inngrepet er tilstrekkelig rettferdiggjort ut fra vilkårene i konvensjonen.

Justis- og beredskapsdepartementet og Kriminal- omsorgsdirektoratet har i svar til Sivilombudet varslet at de vil foreta en gjennomgang av ringekostnadene for innsatte i forbindelse med innføringen av en felles telefoniløsning for samtlige fengsler.

Ombudet gikk derfor ikke nærmere inn på de spørsmålene som var reist. Ombudet understreket likevel at det ved myndighetens gjennomgang av ringekostnadene må ses hen til hjemmelsgrunnlaget for telefonkontrollen, og tas stilling til om innsatte kan belastes merkostnadene av fengslenes behov for overvåkningsteknologi.

Justis- og beredskapsdepartementet varslet også at de vil gjøre en gjennomgang av straffegjennomføringsloven med tilhørende forskrifter, slik at det primære regelverket for kriminalomsorgen bringes i samsvar med menneskerettslige krav. I påvente av lov- og forskriftsendringer, har departementet svart at det vil vurdere midlertidige føringer for kriminalomsorgens praktisering av reglene om kommunikasjonskontroll.

I oppfølgingen av uttalelsen har Sivilombudet bedt om å få oversendt de midlertidige føringene til kriminalomsorgen, og bli orientert om resultatet av gjennomgangen av ringekostnadene for de innsatte.

Myndighetene har i liten grad vært opptatt av forholdet til menneskerettighetene og Grunnloven på dette området. Kriminalomsorgens ulovlige telefonkontrollpraksis synes å ha pågått over lang tid. Dette er uheldig. Sivilombudet påpekte derfor at forvaltningen har en selvstendig plikt til å vurdere forholdet til menneskerettighetene der disse er relevante og sentrale for forvaltningens handlinger og avgjørelser. I alminnelighet må et fagdirektorat eller departement som blir klar over at det nasjonale regelverket eller forvaltningens praksis er i strid med bindende menneskerettslige krav, forventes å raskt ta initiativ til en praksisendring i sine underliggende etater, i tillegg til nødvendige endringer i lov og forskrift.

Saken om telefonkontroll i fengsel er et eksempel på Sivilombudets arbeid med å bidra til at norske myndigheter respekterer og sikrer menneskerettighetene. Ombudets generelle menneskerettighetsmandat er beskrevet i sivilombudsloven § 1, og supplerer det særskilte ansvaret ombudet har for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff etter tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon.

1.4 Det er ikke lov å nedprioritere innsyn

Sivilombudet behandler årlig flere titalls klager på lang saksbehandlingstid i innsynssaker. Det totale antallet saker har økt de siste årene, og gjelder både kommuner, departementer og andre forvaltningsorganer. Saksbehandlingstiden i disse sakene strekker seg gjerne over flere uker, i noen tilfeller i flere måneder.

Det er nedfelt i Grunnloven § 100 femte og sjette ledd at alle har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, og at de statlige styresmaktene skal legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Etter offentleglova § 29 første ledd skal et innsynskrav avgjøres uten ugrunnet opphold.

I lovens forarbeider går det frem at dette vil si så snart som praktisk mulig, og at de fleste innsynskrav er såpass enkle at de bør kunne avgjøres samme dag som de er mottatt. Sivilombudet har i en rekke tidligere uttalelser lagt til grunn at de fleste innsynskrav bør kunne behandles innen én til tre arbeidsdager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid. Lovens ordlyd åpner for at visse omstendigheter kan tilsi at behandlingen og avgjørelsen av en innsynsbegjæring tar noe lengre tid enn normalt. Sakens omfang eller sakens karakter kan i visse tilfeller begrunne noe mer tidsbruk enn ellers. Forvaltningen må også ved stor arbeidsbelastning prioritere sine oppgaver på en forsvarlig måte. I alle tilfeller må det foreligge en saklig begrunnelse for å fravike lovens utgangspunkt.

Også klager på innsynsavslag skal forberedes og «avgjerast utan ugrunna opphald», ifølge offentleglova § 32 tredje ledd. Behandlingen av en klagesak vil ofte ta noe lengre tid enn behandling i førsteinstansen, blant annet fordi det stilles strengere krav til klageinstansens begrunnelse. Sivilombudet har i flere saker uttalt at hensynet til innsynsreglenes effektivitet og formålet bak offentlighetsprinsippet tilsier hurtighet på alle trinn ved behandlingen av innsynssakene. Ombudet har lagt til grunn at en saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse av klagen fra underinstansen vanskelig kan aksepteres, også når det tas høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling. De strenge kravene til saksbehandlingstid i innsynssaker innebærer at klageinstansen må prioritere behandling av innsynsklager. Siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i førsteinstansen, skal det mye til å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker.

Sivilombudet mottok i 2021 125 saker om klager på lang saksbehandlingstid eller manglende svar i innsynssaker. De fleste sakene løser seg ved foreløpige undersøkelser per telefon. I 2021 ble 44 av de innkomne klagene ordnet slik. Det er imidlertid enkelte ganger grunnlag for mer inngående undersøkelser. Det kan for eksempel være fordi saksbehandlingstiden går flere uker eller måneder ut over det som normalt anses som en akseptabel saksbehandlingstid, eller fordi forvaltningen selv etter foreløpige telefonundersøkelser ikke behandler innsynskravet.

I to separate saker som gjaldt saksbehandlingstiden i henholdsvis Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, var det bedt om innsyn i korrespondanse mellom de respektive departementene og Koronakommisjonen. Begge departementene brukte flere måneder på å besvare innsynskravene. Departementene viste blant annet til at det var snakk om en omfattende mengde dokumenter på flere tusen sider, og at den pågående pandemien hadde ført til stor økning i arbeidsbyrden.

I sine uttalelser uttrykte ombudet stor forståelse for at departementene var i en presset situasjon på grunn av den pågående pandemien og den uvanlig store arbeidsmengden denne har ført til.

En tidsbruk på flere måneder for behandling av innsynskravene, kunne likevel ikke anses å være i tråd med offentleglovas krav. Ombudet påpekte også at det ikke var gjort endringer i offentleglova som følge av pandemien, og at kravet til rask saksbehandling særlig vil gjøre seg gjeldende i svært samfunnsaktuelle saker, slik som forvaltningens håndtering av pandemien.

Sivilombudet har i fire saker også undersøkt saksbehandlingstiden i innsynssaker på generelt grunnlag og av eget tiltak. En av disse sakene viste at Trondheim kommune hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid av innsynskrav på ca. to måneder. Kommunen forklarte den lange saksbehandlingstiden med den pågående koronapandemien og etableringen av en ny nettavis i Trondheim. Dette hadde medført en kraftig økning i antall innsynskrav kommunen måtte håndtere, samtidig som kompleksiteten i sakene hadde økt. Ombudet kom i uttalelsen til at saksbehandlingstiden var uakseptabelt lang og at det, slik saken var opplyst, fremstod som at ingen innkomne innsynskrav ble behandlet i tråd med lovens krav.

Også to saker som gjaldt Statsforvalteren i Trøndelag og Statsforvalteren i Troms og Finnmark endte med kritikk for lang saksbehandlingstid. I begge sakene hadde Statsforvalteren en gjennomsnittlig saksbehandlingstid av innsynsklager på mellom en og to måneder, og saksbehandlingstiden ble forklart med kapasitetsutfordringer, at sakene var tidkrevende og kompliserte, samt behov for innhenting av dokumenter og uttalelser fra underinstansen.

I ombudets uttalelser ble det vist til at ressursproblemer som skyldes variasjoner i antall ansatte eller økt saksmengde, ikke generelt kan gi grunnlag for å godta lengre saksbehandlingstid enn lovens krav.

Sivilombudet påpekte at det påligger forvaltningen å sørge for å organisere seg på en slik måte at innsynsklagene blir behandlet i tråd med gjeldende regelverk.

På bakgrunn av et økt antall klager over Politidirektoratets saksbehandlingstid i innsynssaker, iverksatte Sivilombudet undersøkelse av eget tiltak. Undersøkelsen avdekket at Politidirektoratet har hatt en praksis med å la være å behandle innsynskrav som ikke var behandlet innen to måneder, med mindre den som hadde bedt om innsyn purret på svar. Undersøkelsen avdekket også at Politidirektoratet ikke hadde oversikt over det totale antallet innkomne innsynskrav og innsynsklager, hvor mange av disse som var ubehandlet, eller hva som var gjennomsnittlig saksbehandlingstid i disse sakene. Ombudet kom i uttalelsen til at saksbehandlingstiden i direktoratet ikke var i tråd med lovens krav, og at praksisen med å ikke behandle innsynskrav etter to måneder med mindre den som hadde bedt om innsyn purret på svar, ikke hadde hjemmel i offentleglova. Praksisen ble for øvrig stanset 1. desember 2021.

Offentlighet og innsyn er en viktig forutsetning for en åpen og opplyst debatt. Det er også viktig for at offentligheten skal kunne kontrollere forvaltningens myndighetsutøvelse, bruk av offentlige midler og øvrig virksomhet. Den offentlige forvaltningen forvalter fellesskapets verdier og utfører oppgaver som angår oss alle. Innsynssaker er derfor et prioritert arbeidsområde for Sivilombudet.

Forvaltningen er avhengig av allmennhetens tillit.

Ofte er det journalister som klager til Sivilombudet på grunn av manglende svar og lang saksbehandlingstid av innsynskrav. Innsyn i forvaltningens saker og dokumenter er blant medienes viktigste verktøy for å avdekke kritikkverdige forhold i den offentlige forvaltningen. I 2021 har vi sett flere eksempler på slike saker. At innsynskrav behandles korrekt og uten ugrunnet opphold er dermed også en forutsetning for at mediene skal kunne utføre sitt oppdrag.

Arbeidet med å behandle innsynskrav kan til tider være ressurskrevende.

Lovgiver har forutsatt at behandling av innsynskrav og innsynsklager er arbeid som skal prioriteres av forvaltningen.

1.5 Hvordan gikk det med klagen?

Sivilombudet behandler mange klager i året. En del av disse ender med en uttalelse som inneholder kritikk av forvaltningens avgjørelse eller handlemåte og en henstilling til at forvaltningen gjør en ny vurdering i saken. Selv om Sivilombudets uttalelser ikke er rettslig bindende, er det en klar forventning fra Stortingets side om at forvaltningen retter seg etter ombudets uttalelser. Dette gjelder også i tilfeller der forvaltningen er uenig med Sivilombudet. En lojal etterlevelse er en grunnleggende forutsetning for den kontrollen vi fører med forvaltningen.

Det følger av sivilombudsloven § 12 at Sivilombudet, på bakgrunn av behandlingen av en klagesak, kan «uttale sin mening om saken og innta standpunkt om at forvaltningen har gjort feil, handlet uforsvarlig eller opptrådt i strid med god forvaltningsskikk, at en avgjørelse er ugyldig eller klart urimelig, at det foreligger begrunnet tvil om forhold av betydning for saken, eller at det foreligger forhold som kan medføre erstatnings- eller oppreisningsansvar».

Det følger videre av sivilombudsloven § 12 andre ledd at «[d]ersom ombudet har gitt uttrykk for et standpunkt som nevnt i første ledd, kan ombudet også gi uttrykk for at feil bør rettes, at saken bør behandles på nytt, eller at det bør ytes erstatning eller oppreisning». Stortinget har forutsatt at forvaltningen retter seg etter ombudets uttalelser. Dersom forvaltningen likevel ikke gjør det, kan ombudet bringe saken inn for Stortinget gjennom årsmeldingen eller en særskilt melding, jf. sivilombudsloven § 5. Alternativt kan ombudet anbefale klageren å ta ut søksmål for domstolene. I så fall har klageren krav på fri sakførsel.

I årsmeldingen nevnes eksempler på flere saker der ombudet har oppdaget at forvaltningens rutiner eller forståelse av regelverket kan ha ført til en uriktig behandling i flere saker.

Det vises videre til saker der ombudets uttalelse har fått helt konkrete følger for klageren, f.eks. ved at klageren har fått innsyn i dokumenter, fått rett til en parkeringstillatelse for funksjonshemmede, fått omgjort et vedtak om tilbakekall av oppholdsrett, fått en lønnsøkning, fått dekket sine sakskostnader eller fått en tilbakebetaling fra staten.

I innsynssaker kan forvaltningens fornyede vurdering føre til at klageren får innsyn i dokumenter etter at Sivilombudet har undersøkt saken.

1.6 Feil ved ansettelser i offentlig sektor er ikke uvanlig

Sivilombudet får hvert år mange klager som gjelder ansettelser. Ansettelsesvedtak kan ikke påklages til et overordnet forvaltningsorgan, og de færreste er villige til å bringe en sak om ansettelse inn for domstolene. Sivilombudets uttalelser i ansettelsessaker er derfor en viktig kilde til klargjøringen av hva som er gjeldende rett. Det er flere saksbehandlingsfeil som går igjen, særlig mangler ved utredningen av saken og skriftlig dokumentasjon av ansettelsesprosessen. Mange av feilene kan unngås ved at forvaltningen får bedre kjennskap til og forståelse for kravene som stilles til en ansettelsesprosess.

Enhver kan klage til Sivilombudet dersom man mener å ha blitt forbigått i en offentlig ansettelsesprosess på et usaklig grunnlag. En behandling av saken hos Sivilombudet vil likevel ikke kunne føre til at man får den aktuelle stillingen. Sivilombudet gjør normalt bare nærmere undersøkelser i ansettelsessaker der vi ser det er gjort større eller mer gjennomgående feil.

Spørsmålet om hvem som er best kvalifisert for en stilling, beror i stor grad på skjønn. Slike skjønnsmessige vurderinger kan Sivilombudet bare i begrenset grad uttale seg om. Sivilombudets veileder «Ansettelser fra A til Å» er et slikt eksempel på en type forebyggende arbeid.

Reglene for ansettelser i offentlig sektor skal sørge for at den best kvalifiserte søkeren blir ansatt. En riktig ansettelse kommer arbeidsgiver til gode, og skaper tillit til at fellesskapets midler blir brukt på best mulig måte. Klager som gjelder ansettelser i stat, fylkeskommune og kommune har i antall klager vært en av de største klagesakstypene hos Sivilombudet i mange år.

Det er flere feil som går igjen i klagebunken, både ansettelse i strid med kvalifikasjonsprinsippet mangler ved saksutredningen og skriftlig dokumentasjon av ansettelsesprosessen. Ombudet finner eksempler på feil som at stillinger ikke lyses ut offentlig, at det ansettes i strid med kravene i utlysningsteksten og at referanser kontaktes før intervjurunder.

Kvalifikasjonsprinsippet er grunnleggende for ansettelser i både stat, fylkeskommune og kommune. Prinsippet går ut på at søkeren som er best kvalifisert for stillingen, skal få tilbud om den.

Utgangspunktet for vurderingen er kravene som er angitt i utlysningsteksten, og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Andre sentrale momenter er utdanning, praksis og personlig egnethet. Kvalifikasjonsprinsippet skal sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen. Prinsippet styrker dessuten tilliten til upartiskhet og likebehandling, og til at offentlige midler benyttes på en god måte.

Plikten til å utrede og opplyse saken følger av forvaltningsloven § 17. Utredningsplikten innebærer at forvaltningen skal «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». En ansettelsessak opplyses normalt gjennom søknaden, intervjuer og innhenting av referanser, men kan også suppleres med for eksempel case-oppgaver og tester.

En annen sentral saksbehandlingsregel er kravet til skriftlighet. Regelen går ut på at hovedpunktene i en ansettelsesprosess skal nedtegnes skriftlig.

Mangel på skriftlighet er en feil som går igjen i mange ansettelser.

Utgangspunktet er at alle ledige stillinger skal lyses ut. Utlysningen skal alltid skje internt i forvaltningsorganet som skal ansette, og skal som hovedregel også skje eksternt. Unntak fra kravet om ekstern utlysning er først og fremst aktuelt der det finnes ansatte med fortrinnsrett til stillingen eller er i midlertidig stilling med krav på fast ansettelse.

Stillingen lyses ut med en utlysningstekst. Teksten må være utformet på en måte som gjør at mulige søkere forstår hva som skal til for å være formelt kvalifisert for stillingen. Arbeidsgiver er bundet av krav arbeidsgiver selv har oppstilt i utlysningsteksten. Det er ikke adgang til å ansette søkere som ikke oppfyller kravene angitt i utlysingen eller som følger av lov. Et eksempel kan være krav til en bestemt type utdanning. Hvis ingen søkere er kvalifisert til stillingen, må den lyses ut på nytt.

For at ansettelsessaken skal anses tilstrekkelig utredet og opplyst, kreves det i utgangspunktet at aktuelle søkere intervjues. Etter søknadsfristens utløp må det velges ut hvilke søkere som skal innkalles til intervju. Utvelgelsen skal bygge på kvalifikasjonsprinsippet. Det er de som etter en foreløpig vurdering fremstår best kvalifisert, som skal innkalles. Dersom det er mange kvalifiserte søkere, er det tilstrekkelig å kalle inn et rimelig antall av dem som fremstår best kvalifisert.

I tillegg til gjennomføring av intervjuer vil det normalt være nødvendig å kontakte de intervjuedes referanser for at utredningsplikten skal anses oppfylt. Hensikten med referanseinnhenting er å få bekreftet eller avkreftet opplysninger søkeren har gitt i søknad og intervju, og å avklare innholdet i tidligere arbeidsforhold. Referansene skal som hovedregel ikke kontaktes før dette er avklart med søkeren. Det er ikke nødvendigvis et krav for at saken skal anses tilstrekkelig opplyst, at alle de oppgitte referansene blir kontaktet. Dersom arbeidsgiver ikke ser grunn til å gå videre med en kandidat etter intervju, er det adgang til å gjøre det uten å kontakte referanser.

Etter at ansettelsessaken er ferdig utredet, må det treffes en beslutning om hvem som skal ansettes. Denne beslutningen omtales gjerne som «ansettelsesvedtaket». For ansettelser i statlig sektor følger det av statsansatteloven at ansettelser skal skje i en toleddet prosess. Første trinn er at det utarbeides en innstilling eller forslag til ansettelse fra den eller de som har gjennomgått søknadene og gjennomført intervjuer. Innstillingen er ikke bindende, men er å anse som et forslag til ansettelsesvedtaket. Når innstillingen eller forslaget er klart, sendes det til den eller de som har myndighet til å fatte vedtak om ansettelse. Andre trinn er at ansettelsesvedtaket treffes av den eller de som har kompetanse til å treffe vedtaket.

Ansettelsesprosessen er ikke lovregulert på samme måte i kommunal og fylkeskommunal sektor. Hvordan ansettelsen skal gjennomføres, vil i stor grad følge av kommunens personalreglement. Det er likevel ikke uvanlig at ansettelsene skjer i to trinn, slik som i statlig sektor, selv om det ikke er et lovfestet krav.

Hovedregelen er at det for søknader til stillinger i offentlig sektor skal lages en offentlig søkerliste.

Plikten til å utarbeide søkerliste gjelder for alle organer som er omfattet av offentleglova. Både midlertidige og faste stillinger omfattes av hovedregelen om offentlige søkerlister. Plikten gjelder også selv om arbeidet med selve rekrutterings- og ansettelsesprosessen håndteres av et eksternt firma, f.eks. et konsulentfirma.

Søkerlisten skal inneholde informasjon om alle kandidatene som har vært vurdert til stillingen. Dette vil blant annet være alle som har sendt inn søknad

Formålet med offentlige søkerlister er å gi allmennheten informasjon om hvem som har søkt en offentlig stilling, og på den måten kunne kontrollere at det ikke tas utenforliggende eller usaklige hensyn ved ansettelser. Dette må ses i sammenheng med at offentlige stillinger skal kunngjøres offentlig og besettes etter konkurranse i henhold til det generelle kvalifikasjonsprinsippet.

1.7 Statistikk