1.1 Innledning

Et velfungerende politi er avgjørende for en rettsstat. Politiet skal beskytte borgerne og samtidig være et verktøy for statsmakten. Dette innebærer å opprettholde alminnelig orden, forebygge og forhindre straffbare handlinger, beskytte borgerne og deres lovlydige virksomhet samt etterforske lovbrudd.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om politi- og lensmannsetatens måloppnåelse på sentrale oppgaver er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Eventuelle årsaker til manglende måloppnåelse har også blitt undersøkt. Undersøkelsen omfatter perioden 2016–2020.

Bakgrunnen for undersøkelsen er at en rekke evalueringer og hendelser over tid har pekt på ulike utfordringer for politiet. Gjørv-kommisjonens rapport om 22. juli og politianalysen viste blant annet at det var behov for grep som kunne øke beredskapen og gjøre politiet bedre i stand til å møte framtidens kriminalitetsutfordringer som følge av globalisering, teknologisk utvikling og endrede befolkningsmønstre.

Et av målene med politireformen, som ble igangsatt i 2016 og sluttført i 2020, var å utvikle robuste fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer, og et kompetent og effektivt nærpoliti der befolkningen bor. På tross av høyere politidekning og økte budsjetter har politiet fortsatt utfordringer med å nå målene på sentrale områder innen både operativt arbeid og straffesaksbehandling.

Politireformen førte til at antall politidistrikter ble redusert fra 27 til 12, mens antall tjenestesteder (lensmannskontor og politistasjoner) ble redusert fra 354 til 225. Samtidig ble nye funksjoner og enheter etablert i politidistriktene.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om politiet (politiloven) av 4. oktober 1995

• lov om straff (straffeloven) av 20. mai 2005

• lov om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) av 22. mai 1981

• reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet) av 12. desember 2003

• Innst. 6 S (2016–2017) til Prop. 1 S (2016–2017)

• Innst. 306 S (2014–2015) til Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen)

• Riksadvokatens rundskriv.

Rapporten ble forelagt Justis- og beredskapsdepartementet ved brev 19. november 2021. Departementet har i brev 17. desember 2021 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokumentet.

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 19. januar 2020 og statsrådens svar 7. februar 2022 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.2 Konklusjoner

• Politiet når nasjonale krav for både besvarelse av nødanrop og håndtering av alvorlige oppdrag, men resultatene varierer blant politidistriktene.

  • Politiet besvarer anropene til nødnummeret 112 innen kravet.

  • Politiet når responstidskravene nasjonalt, men resultatene varierer blant politidistriktene.

  • Politiet prioriterer de alvorligste oppdragene i større grad enn før, men det har vært en økning i oppdrag med noe lavere prioritet som ikke blir ressurssatt på grunn av manglende kapasitet.

  • Politiet har begrensede løsninger for publikumskontakt.

  • Tjenesteplanleggingen fungerer ikke som forutsatt.

• Målene for straffesaksbehandlingen er delvis nådd.

  • Oppklaringsprosenten går ned og politiet mangler en helhetlig prioritering av straffesaker på tvers av geografiske og funksjonelle driftsenheter.

  • Saksbehandlingstiden i politiet går ned, men fristene som er satt for prioriterte sakstyper nås ikke.

  • Det er svakheter ved politiets etterforskning av straffesaker.

  • Politidistriktenes oppfølging av statsadvokatembetenes tilsyn varierer.

• Samarbeidet mellom politiet og kommunene har blitt bedre, men små kommuner er mindre fornøyd enn store kommuner.

• Politimesterne følger opp politidistriktenes oppgaver, men har begrenset handlingsrom til å styre og tilpasse ressursene til politidistriktenes utfordringer.

• Gamle og ustabile ikt-systemer fører til ineffektiv ressursbruk og mangelfull styringsinformasjon.

• Justis- og beredskapsdepartementets styringsdialog med Politidirektoratet er under utvikling, men den er fortsatt for aktivitetsstyrt.

1.3 Utdyping av konklusjoner

Undersøkelsen viser at politireformen har ført til at politiet er i stand til å håndtere alvorlige oppdrag og etterforske alvorlig kriminalitet på en bedre måte enn før. Gjennom politireformen er det innført omfattende kompetansehevingstiltak. Dette, i kombinasjon med større enheter, har ført til sterkere fagmiljøer med bedre evne til å håndtere komplekse oppgaver.

Samtidig viser undersøkelsen at det er svakheter ved politiets håndtering av de mest alvorlige oppdragene og etterforskningen av prioriterte straffesaker. Dette kan få stor betydning for de involverte i disse sakene. For flere oppgaver varierer måloppnåelsen mellom politidistriktene.

1.3.1 Politiet når nasjonale krav for både besvarelse av nødanrop og håndtering av oppdrag, men resultatene varierer blant politidistriktene

Politiet skal være tilgjengelig og innbyggerne skal kunne stole på politiet. Politiet skal være der når det trengs – på telefonen, blant befolkningen på steder og til tider der hensynet til trygghet og kriminalitetsbekjempelse tilsier det, på nettet for tjenester og kontakt som kan besørges på den måten, og ved faste publikumsmottak. Politiet skal være tilgjengelig og responderende, og gjennom dette yte bistand i nødssituasjoner.

1.3.1.1 Politiet besvarer anropene til nødnummeret 112 innen kravet

112 er politiets nødnummer og det er et krav om at 95 pst. av alle innkommende anrop skal besvares innen 20 sekunder. Det er positivt at dette kravet ble nådd i 2020.

1.3.1.2 Politiet når responstidskravene nasjonalt, men resultatene i politidistriktene varierer

Responstid er tiden det tar fra politiet mottar melding om en hendelse til første patrulje er framme på stedet. Det er kun stilt krav til responstid for oppdrag med prioritet alarm og prioritet 1. I 2020 utgjorde dette 18 837 oppdrag, tilsvarende 3,8 pst. av alle oppdrag. Dette er hasteoppdrag, det vil si ekstraordinære hendelser og/eller hendelser der liv er direkte truet, eller der det av andre grunner er påkrevd med umiddelbar respons fra politiet. For at de nasjonale kravene skal være innfridd må 80 pst. av hasteoppdragene være innenfor responstidskravene.

Justis- og beredskapsdepartementet har siden 2015 satt nasjonale responstidskrav for tre ulike tettstedskategorier basert på antall innbyggere. Det er positivt at de nasjonale responstidskravene for alle de tre tettstedskategoriene ble nådd i 2020.

Måloppnåelsen for de nasjonale responstidskravene avhenger i stor grad av resultatene til de største politidistriktene, som har størstedelen av oppdragene. Det er derfor positivt at Politidirektoratet har satt differensierte responstidskrav for politidistriktene. Differensierte responstidskrav er viktig for å få realistiske krav til responstid i de ulike politidistriktene. I hvert politidistrikt er det responstidskrav for tre ulike tettstedskategorier, med unntak av Finnmark, som ikke har tettsteder med mer enn 20 000 innbyggere og derfor kun har to krav. Kravene er forskjellig i de ulike politidistriktene. Til sammen har politidistriktene 35 responstidskrav. 17 av disse responstidskravene ble ikke nådd i 2020.

Fem politidistrikter nådde ikke kravet til responstid i tettstedskategorien «20 000 eller flere innbyggere», mens syv politidistrikter nådde ikke kravet til responstid i tettstedskategorien «2 000–19 999 innbyggere». I tettstedskategorien «færre enn 2 000 innbyggere» var det fem politidistrikter som ikke nådde kravene. Politidistriktene Vest og Troms nådde ikke noen av sine tre krav.

Kravet er at 80 pst. av hasteoppdragene skal være innenfor responstidskravet. Det vil si at et politidistrikt kan ha nådd kravet, og samtidig ha lang responstid for de øvrige 20 pst. av oppdragene. Undersøkelsen viser at responstiden for de resterende 20 prosentene av oppdragene i flere tilfeller var svært lang. I 2020 var det over 500 oppdrag som hadde en responstid som var dobbelt så lang som responstidskravet.

Det er positivt at politiet nådde de nasjonale responstidskravene. Riksrevisjonen merker seg samtidig at mange av politidistriktene ikke nådde Politidirektoratets fastsatte krav til responstid og at responstiden i en del tilfeller også var betydelig lengre enn kravet. Lang responstid kan få store konsekvenser for dem som er berørt av en alvorlig hendelse. Uavhengig av hvilke krav som er fastsatt, er det derfor viktig at politiet etterstreber kortest mulig responstid for slike oppdrag.

1.3.1.3 Politiet prioriterer de alvorligste oppdragene i større grad enn før, men det har vært en økning i oppdrag med noe lavere prioritet som ikke blir ressurssatt på grunn av manglende kapasitet

Politiet skal ressurssette de mest alvorlige oppdragene, det vil si oppdrag med prioritet alarm eller prioritet 1. Disse oppdragene omfatter hendelser der liv er direkte truet eller andre hendelser der det er behov for politiets umiddelbare innsats. Det er positivt at operasjonssentralene ressurssatte en større andel av de mest alvorlige oppdragene i 2020 enn i 2016.

Oppdrag med prioritet 2 skal ressurssettes ved kapasitet. Oppdrag med prioritet 2 kan for eksempel omfatte vold, skadeverk eller vinningsforbrytelser. I perioden 2016–2020 økte antallet oppdrag med prioritet 2 som politiet ressurssetter, noe.

Figur 2 viser utviklingen i antall oppdrag i perioden 2016–2020 som ikke blir ressurssatt på grunn av manglende kapasitet.

Antallet oppdrag som politiet ikke ressurssatte på grunn av manglende kapasitet økte betydelig, fra 8 277 oppdrag i 2016 til 19 967 i 2020. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at det ikke settes inn ressurser, ettersom dette er oppdrag som i mange tilfeller har stor betydning for dem det gjelder. En konsekvens av manglende ressurssetting av disse oppdragene kan være at befolkningens tillit til politiet synker.

1.3.1.4 Politiet har begrensede løsninger for publikumskontakt

Publikum kan ringe 02800 for å komme i kontakt med politiet for hendelser som ikke er nødsituasjoner. Undersøkelsen viser at det varierer hvor stor andel av anropene på 02800 som politidistriktene besvarer og hvor lang tid det tar før anropene blir besvart. Dersom innringer ikke får svar på 02800, ringer de ofte 112. Dette kan redusere politiets kapasitet til å håndtere nødsituasjoner, som 112 er ment å skulle dekke.

I tillegg til at publikum kan kontakte politiet på 02800, har politiets tjenestesteder publikumsmottak hvor publikum kan henvende seg. Undersøkelsen viser at mange publikumsmottak ikke oppfyller kravet om fleksible åpningstider.

Befolkningen forventer at politiet er tilgjengelig for publikum, enten dette er på telefon, på nett eller gjennom publikumsmottak. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at dagens løsninger i mange tilfeller ikke fungerer godt nok. Det er positivt at politiet har tatt grep for å øke politiets tilstedeværelse og tilgjengelighet på internett, men Riksrevisjonen mener potensialet for publikumskontakt gjennom andre løsninger enn 02800 burde vært bedre utnyttet. Gjennom bruk av andre tekniske løsninger ville politiets tilgjengelighet overfor publikum blitt bedret, i tillegg til at arbeidsbelastningen knyttet til 02800 ville blitt redusert.

Riksrevisjonen merker seg at Politidirektoratet har utarbeidet en egen kanalstrategi som skal bidra til bedre informasjon og flere selvbetjeningsløsninger for publikum, med mål om økt effektivitet og frigjøring av kapasitet til mer alvorlige og krevende saker.

1.3.1.5 Tjenesteplanleggingen fungerer ikke som forutsatt

Operasjonssentralen og felles tjenestekontor skal ivareta behovet for løpende tjenesteplanlegging av operativt personell i politidistriktene. Undersøkelsen viser at alle politidistriktene har etablert et felles tjenestekontor, men at tjenestekontorene delvis mangler ledelsesforankring og tilstrekkelige fullmakter, at de har for liten kapasitet og er for lite tilgjengelig, og at de ikke har riktig kompetanse. Samtidig opplyser flere av politidistriktene at samarbeidet med felles tjenestekontor er begrenset og at de i stedet bruker egne tjenesteplanleggere. En robust arbeidsplanlegging og disponering av de operative ressursene er viktig for å sikre fleksibilitet, tilgjengelighet, tilfredsstillende beredskap og en effektiv polititjeneste. Riksrevisjonen mener derfor det er kritikkverdig at tjenesteplanleggingen for operativt personell ikke fungerer som forutsatt.

Riksrevisjonen er kjent med at Politidirektoratet i 2021 skulle prioritere felles tjenestekontor.

1.3.2 Målene for straffesaksbehandlingen er delvis nådd

De overordnede målene for straffesakskjeden er å redusere alvorlig kriminalitet, styrke forebyggingen av kriminalitet og få til en mer effektiv straffesakskjede. Målet er at straffesaksbehandlingen skal ha høy kvalitet, høy oppklaringsprosent, kort saksbehandlingstid og en adekvat reaksjon. Rask og korrekt saksbehandling er en viktig garanti for rettssikkerheten.

I forbindelse med politireformen skulle kvaliteten på politiets straffesaksarbeid forbedres. Andelen straffesaker som oppklares skulle økes, saksbehandlingstiden reduseres og antallet ikke påtaleavgjorte saker (restanser i politiet) skulle reduseres betydelig.

I perioden 2016–2020 har det vært endringer i politiets portefølje. Som følge av dette har det vært en nedgang i antallet påtaleavgjorte saker innenfor kriminalitetstypene narkotika (28 pst.), vinning (18 pst.) og trafikk (5 pst.). I samme periode har det vært en økning i saker som omhandler seksuallovbrudd og vold. Dette er saker som krever betydelig mer ressurser enn andre saker.

Undersøkelsen tyder på av kvaliteten på straffesaksbehandlingen er blitt bedre. Det gjennomføres flere etterforskningsskritt i de alvorlige sakene, det er flere alvorlige sakstyper som etterforskes, flere av politiets etterforskningsskritt dokumenteres og politiarbeid på stedet har bidratt til å sikre bevis tidligere. Etableringen av felles straffesaksinntak har bidratt til at patruljene får mer bistand i arbeidet sitt. Videre har etableringen ført til at en høyere andel av sakene behandles tidligere og mer likt. Samtidig viser undersøkelsen at det er utfordringer både når det gjelder oppklaring av saker og saksbehandlingstid.

1.3.2.1 Oppklaringsprosenten går ned og politiet mangler en helhetlig prioritering på tvers av geografiske og funksjonelle driftsenheter

En grunnleggende forutsetning for at straffesaksbehandlingen skal bidra til redusert kriminalitet er at straffbare forhold blir avdekket og oppklart, slik at gjerningspersoner kan straffeforfølges og ilegges reaksjoner. Samlet sett har oppklaringsprosenten gått ned fra 53 pst. i 2016 til 49 pst. i 2020. Oppklaringsprosenten går også ned for alvorlige sakstyper som seksuallovbrudd og vold, for førstnevnte fra 64 pst. i 2016 til 57 pst. i 2020.

Figur 3 viser oppklaringsprosenten for de ulike kriminalitetstypene i 2020.

Oppklaringsprosenten varierer mellom de ulike kriminalitetstypene, og påvirkes blant annet av bevissituasjonen og muligheten for oppklaring. I 2020 var det høyest oppklaringsprosent innenfor kriminalitetstypene trafikk og narkotika. Kriminalitetstypene med lavest oppklaringsprosent var skadeverk, vinning og økonomi.

Oppklaringsprosenten for vinningssaker har gått noe ned de siste årene og var i 2020 på 22 pst. Disse sakene utgjorde 30 pst. av de påtaleavgjorte sakene. Riksrevisjonen er enig med Riksadvokaten i at svake resultater innen denne typen kriminalitet kan svekke befolkningens tillit til politiet og den alminnelige trygghetsfølelsen i samfunnet. I tillegg vil etterforskning og oppklaring av vinningskriminalitet ha stor preventiv effekt.

Undersøkelsen viser videre at det er store forskjeller mellom politidistriktene når det gjelder oppklaringsprosent.

Møre og Romsdal, Finnmark og Troms var oppklaringsprosenten 63–64 pst. i 2020. I Oslo politidistrikt, som behandlet 24 pst. av alle straffesakene i landet i 2020, var den 35 pst. Oslo politidistrikt har en annen portefølje enn mange av de andre politidistriktene, med en høyere andel kriminalitetstyper med generelt lav oppklaringsprosent. Samtidig er ofte de alvorlige straffesakene i Oslo mer omfattende og ressurskrevende enn i de andre politidistriktene.

Gjennom politireformen ble det etablert geografiske og funksjonelle driftsenheter i politidistriktene. De geografiske driftsenhetene har ansvar for politioppgavene innenfor et geografisk område, mens de funksjonelle driftsenhetene skal støtte polititjenesten i de geografiske driftsenhetene med rådgivning, kapasitetsforsterkning og spesialistkompetanse og spesielle verktøy. I tillegg skal de funksjonelle driftsenhetene håndtere oppgaver og sakstyper som det ikke er hensiktsmessig å løse ved de geografiske driftsenhetene.

Etableringen av funksjonelle driftsenheter i politidistriktene har gitt mer spesialiserte og mer robuste fagmiljøer. Samtidig har verken de geografiske eller de funksjonelle enhetene kapasitet til å etterforske alle prioriterte saker. Undersøkelsen viser at de funksjonelle driftsenhetene må henlegge saker som har høyere prioritet enn saker som blir behandlet i de geografiske driftsenhetene.

Riksrevisjonen mener det er alvorlig at oppklaringsprosenten samlet sett har gått ned. Dette gjelder særlig nedgangen i oppklaringsprosent for prioriterte sakstyper. Dette er saker Riksadvokaten har sagt skal gis høyest prioritet i politiets straffesaksbehandling. Videre konstaterer Riksrevisjonen at de geografiske driftsenhetene ikke alltid får den støtten de trenger i etterforskningen og at det mangler en helhetlig prioritering av straffesakene på tvers av de funksjonelle og geografiske enhetene i politidistriktene.

1.3.2.2 Saksbehandlingstiden i politiet går ned, men fristene som er satt for prioriterte sakstyper, nås ikke

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i straffesaker er redusert fra 77 dager i 2018 til 72 dager i 2020. Det er også en høyere andel saker som behandles innen 14 dager.

I mange av sakene med gjerningsperson under 18 år, voldtektssaker og voldssaker overholdes likevel ikke fristene som er satt enten i lov eller tildelingsbrev. I 2020 ble fristene nådd for 72 pst. av sakene med gjerningsperson under 18 år og i 45 pst. av voldssakene. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for voldtektssakene var 198 dager, mens fristen var 130 dager.

Avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner skal gjennomføres som tilrettelagte avhør. Undersøkelsen viser at omtrent halvparten av avhørene ble avholdt innen fristen i både 2019 og 2020.

I 2020 var saksbehandlingstiden i nærmere 15 000 saker mer enn ett år, mens den var mellom et halvt år og ett år for 27 000 saker. Statsadvokatenes inspeksjonsrapporter viser at lang saksbehandlingstid i mange saker skyldes perioder med inaktivitet i sakene (liggetid). De prioriterte sakene hadde god framdrift i startfasen, men deretter synes sakene å miste framdriften. Inaktiviteten skyldes i stor grad politiet selv. Riksadvokaten betegner dette som lite tilfredsstillende. Lang saksbehandlingstid kan være belastende for både offer, tiltalte og pårørende.

Undersøkelsen viser at det i mange tilfeller ikke dokumenteres hvorfor sakene tar lang tid. Dersom politiet ikke dokumenterer årsakene til lang saksbehandlingstid, kan det medføre strafferabatt. Det er uheldig både ut fra individualpreventive og allmennpreventive hensyn at saksbehandlingen tar så langt tid at det gir grunnlag for strafferabatt.

Målene for restanser i 2020 ble nådd, for første gang i perioden 2016–2020. Antallet straffesaker som er eldre enn tolv måneder ble redusert. Dette gir en mindre krevende portefølje samlet sett, og kan forhindre oppbygging av nye restanser. Samtidig som antallet gamle saker gikk ned, var det fortsatt en del prioriterte saker i de gjenværende restansene. De prioriterte sakstypene voldslovbrudd og seksuallovbrudd utgjorde henholdsvis 782 saker (14 pst.) og 382 saker (7 pst.) som var eldre enn 12 måneder ved utgangen av 2020.

Riksrevisjonen mener det er positivt at gjennomsnittlig saksbehandlingstid går ned og at målene for restanser ble nådd i 2020. Riksrevisjonen mener samtidig det er alvorlig at prioriterte sakstyper utgjorde en betydelig del av sakene som i 2020 hadde en saksbehandlingstid som var lenger enn 12 måneder og at fristene for prioriterte sakstyper i mange tilfeller ikke blir overholdt. Sakene det er satt frister for kan omhandle spesielt sårbare personer, og det kan få svært negative konsekvenser når fristene ikke blir overholdt.

1.3.2.3 Det er svakheter ved etterforskningen av straffesaker

I undersøkelsen kommer det fram enkelte svakheter i politiets behandling av straffesaker. Disse svakhetene kan gå ut over kvaliteten på etterforskningen av straffesaker, inkludert etterforskning av prioriterte sakstyper. Dette kan få store konsekvenser for de berørte.

1.3.2.4 Politidistriktenes oppfølging av statsadvokatembetenes tilsyn varierer

Justiskomiteen har understreket hvor viktig tilsynsoppgaven som statsadvokatembetene har overfor politidistriktene, er. Målet med tilsynet er å kontrollere at det blir gjort prioriteringer i tråd med forutsetningene til Stortinget og Riksadvokaten. Flertallet i komiteen forventet også at departementet skulle etablere rutiner for å følge opp politidistrikter som hadde avvik, for eksempel ved at politimesteren og Riksadvokatens representant sammen kom fram til konkrete oppfølgingspunkter som skulle fjerne et avvik.

Undersøkelsen viser at politimesterne deltar på tilbakemeldingsmøtene etter at statsadvokatembetene har gjennomført tilsyn. I tillegg utarbeides det en plan for hvordan avvik skal utbedres, og denne planen sendes til Politidirektoratet. Dette er positivt og kan bidra til at Riksadvokatens føringer etterleves i større grad.

Inspeksjonsrapportene fra statsadvokatene følges opp på øverste nivå i politidistriktene. Det har blant annet vært forbedringer i bruken av opptak av avhør og i gjennomføringen av straksavhør. Det er imidlertid også eksempler på avvik som ikke er fulgt opp. Dette omhandler særlig bruken av etterforskningsplaner i alvorlige saker som seksuallovbrudd og vold mot barn. Det er også funnet manglende oppfølging av avvik som gjelder den påtalemessige kapasiteten og manglende erfaring blant påtalejurister og politifaglige etterforskere.

1.3.3 Samarbeidet mellom politiet og kommuner har blitt bedre, men små kommuner er mindre fornøyde enn store kommuner

Bedre samarbeid mellom politiet og kommunene var et viktig mål ved politireformen. Politiet er avhengig av en grunnleggende tillit og støtte i befolkningen for å kunne løse sine oppgaver.

1.3.3.1 Kommunene er i hovedsak fornøyde med politiets arbeid

Kommunene er i hovedsak fornøyde med politiets arbeid, men graden av fornøydhet varierer etter kommunestørrelse (i innbyggertall). I vår spørreundersøkelse til kommunene var store kommuner mer fornøyde med politiet enn små kommuner. I små kommuner oppga 16 pst. at de var litt eller svært misfornøyde med politiets arbeid.

Når det gjelder politiets forebyggende arbeid, er kommunene stort sett fornøyde med arbeidet som politiet gjør. Samtidig oppgir 27 pst. av kommunene i spørreundersøkelsen at de er litt eller svært misfornøyde med politiets tilgjengelighet i publikumsmottak.

Politidirektoratet gjennomfører årlige innbyggerundersøkelser for å kartlegge innbyggernes oppfatninger av politiet. Innbyggerundersøkelsen for 2020 viser at befolkningen i Norge har høy tillit til politiet og opplever trygghet.

Riksrevisjonen mener det er positivt at kommunene i hovedsak er fornøyd med politiets arbeid og at innbyggerne har tillit til politiet. Det er imidlertid behov for dialog med kommunene som er mindre fornøyde.

1.3.3.2 Politiet samarbeider i hovedsak bra med kommunene

For å ivareta et godt samarbeid mellom politiet og kommunene er det etablert stillinger både på strategisk og operativt nivå i politidistriktene som skal ivareta samarbeidet med kommunene.

Politiråd er politiets og kommunenes formaliserte samarbeidsforum for det lokale kriminalitetsforebyggende arbeidet. Det er etablert politiråd i de fleste kommunene. Flertallet av kommunene mener politirådene fungerer bedre etter reformen enn før reformen. Politirådene spiller en viktig rolle i det kriminalitetsforebyggende arbeidet, og da er det viktig at politirådene fungerer som tiltenkt.

Politikontakten er leder for tjenesteenhetenes daglige kontakt med kommunen og rådgiver innen kriminalitetsforebyggende virksomhet. Alle kommuner får tildelt en politikontakt. Undersøkelsen viser at politikontaktene stort sett fungerer bra og har bidratt til å bedre samarbeidet mellom politiet og kommunene.

Kommunene skal også tilbys gjensidig forpliktende samarbeidsavtaler med politiet. Det er frivillig å inngå slike avtaler. Ved utgangen av 2020 hadde nesten 300 av landets 356 kommuner inngått en slik avtale. Kommunedirektørene oppgir ulike årsaker til at avtaler ikke blir inngått. Det kan være misnøye med tjenestetilbudet, men det kan også være politisk motivert dersom kommunen har vært imot reformen. Justis- og beredskapsdepartementet peker på at avtalene, til tross for at de er frivillige, er svært viktige med tanke på blant annet gjensidig forventningsavklaring.

1.3.4 Politimesterne følger opp politidistriktenes oppgaver, men har begrenset handlingsrom til å styre og tilpasse ressursene til politidistriktenes utfordringer

Ifølge økonomibestemmelsene i staten har ledelsen i politi- og lensmannsetaten ansvar for å gjennomføre aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og fastsatte mål og prioriteringer fra departementet. Som øverste leder i politidistriktene har politimesterne ansvar for å styre politivirksomheten i politidistriktets geografiske område.

Undersøkelsen viser at politimesterne viderefører målene og kravene i resultatavtalene og fordeler disse til enhetene i politidistriktene. Politimesterne sørger for at det tas ut statistikk og at resultatene følges opp i ledermøter. Tiltak drøftes dersom målene for responstider og straffesaksbehandling ikke nås. Dette er imidlertid i mange tilfeller ikke tilstrekkelig til å nå målene på disse områdene.

Vesentlige deler av politidistriktenes budsjetter er bundet opp i faste utgifter som lønn og husleie, og politidistriktenes frie driftsmidler (når husleie og lønn er trukket fra) er redusert hvert år siden 2016. Politidistriktene har håndtert reduksjonen i frie driftsmidler ved å redusere rammen til alle enhetene i politiet. Politiske føringer, som øremerking av stillinger til bestemte fagområder og vedtak om geografisk plassering av fagområder, antallet tjenestesteder og hvilken kompetanse som skal rekrutteres, begrenser politimesternes handlingsrom ytterligere.

Målet om en politidekning på to politifolk per tusen innbyggere skaper videre utfordringer for rekrutteringen av kritisk sivil kompetanse. Dersom politidekningen skal holde tritt med forventet befolkningsutvikling, må det årlig ansettes ca. 75 nye politiårsverk. Det medfører en årlig kostnad på om lag 85 mill. kroner, noe som uten tilleggsbevilgninger vil begrense politimesternes økonomiske handlingsrom ytterligere.

Videre viser undersøkelsen at politidistriktene mottar nye mål og rapporteringskrav gjennom året. Det er krevende for politimesterne når det ikke følger med bevilgninger med nye mål og krav, eller dersom målene er så inngripende at de endrer premissene for styringen. Dette kan gå ut over forutsigbarheten i styringen. I tillegg er det ifølge politimesterne så mange mål og krav som stilles i utgangspunktet, at det i liten grad er kapasitet til å sette og følge opp lokale mål, slik Riksadvokaten mener det er nødvendig å gjøre på straffesaksområdet.

Riksrevisjonen merker seg at Politidirektoratet selv mener det stilles veldig detaljerte krav til politidistriktene. Riksrevisjonen slutter seg til denne vurderingen.

Politidistriktene er ulike når det gjelder sammensetningen av befolkning og ansatte, saksmengde, utfordringer, kriminalitetsbilde, geografi med videre. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at en detaljert oppgave- og ressursstyring, kombinert med at store deler av budsjettet er bundet opp i faste utgifter, i for stor grad begrenser politimesternes adgang til å tilpasse ressursene og styringen til de distriktsvise utfordringene.

1.3.5 Gamle og ustabile IKT-systemer fører til ineffektiv ressursbruk og mangelfull styringsinformasjon

Justiskomiteen har i Innst. 306 S (2014–2015) pekt på at riktig bruk av digitale verktøy er avgjørende for politiets evne og mulighet til å løse sitt samfunnsoppdrag, og at tilstanden til politiets IKT-systemer er en avgjørende forutsetning for at dette skal kunne gjennomføres.

Undersøkelsen viser at politiet har en rekke ulike virksomhetskritiske systemer som er gamle. Hver for seg understøtter de i hovedsak de enkelte arbeidsprosessene, men siden systemene i liten grad er integrerte, kommuniserer de bare delvis med de andre systemene. Det fører blant annet til at operasjonssentralene, patruljemannskapene, etterforskere og ledelsen i politidistriktene manuelt må føre de samme opplysningene i flere systemer. Dette er dobbeltarbeid som både gir risiko for feilføringer og er ineffektivt.

Politioperativt system fra 1992 brukes for å planlegge og utføre operative arbeidsoppgaver. Systemet må fungere i sanntid, men politidistriktene opplever problemer med nedetid i systemet. Når systemet er ute av drift, må patruljene benytte manuelle arbeidsprosesser, og operasjonssentralene som skal styre ressursene, kan miste oversikten. Dette kan få alvorlige konsekvenser.

Undersøkelsen viser videre at systemet for rapportering i etaten, politiets styringsverktøy, fungerer tilfredsstillende når det gjelder å følge opp resultatene, men at den tekniske løsningen oppleves som lite tilgjengelig. Politidirektoratet bruker dessuten ikke systemet konsekvent i den løpende formidlingen av nye styringssignaler og rapporteringskrav. I stedet kreves mye manuell rapportering som gjør at rapporteringen framstår fragmentert og uoversiktlig.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at politiet har utfordringer med gamle IKT-systemer som ikke samhandler, og at dette har vedvart over tid. Dette gjelder både på straffesaksområdet, styringsområdet og politioperativt område.

1.3.6 Justis- og beredskapsdepartementets styringsdialog med Politidirektoratet er under utvikling, men er fortsatt for aktivitetsstyrt

Alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet, og sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås. Videre skal alle virksomheter innenfor sitt ansvarsområde rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndighet. Dette gjelder både politidistriktene, Politidirektoratet, Riksadvokaten og Justis- og beredskapsdepartementet.

1.3.6.1 Justis- og beredskapsdepartementet har iverksatt tiltak for å bedre styringen av Politidirektoratet, men dialogen er fortsatt for aktivitetsstyrt

De senere årene er det gjennomført flere evalueringer av politiet som peker på at mengden av aktivitetsmål har gått ut over mulighetene for en helhetlig strategisk styring og effektiv ressursbruk. Riksrevisjonen vurderer det som positivt at Justis- og beredskapsdepartementet har initiert slike evalueringer.

Riksrevisjonen konstaterer at en del av målene og kravene i tildelingsbrevene og styringsdialogen er knyttet til aktiviteter heller enn resultater og effekter av politiets innsats. Departementets behov for å gi supplerende styringssignaler underveis i året er forståelig, men det kan være uheldig dersom nye signaler fører til endringer av kurs og prioriteringer, særlig dersom det ikke følger ressurser med endringene. Dette er utfordrende for Politidirektoratets styring av politidistriktene. Riksrevisjonen vurderer det derfor som positivt at departementet nå søker å følge opp utfordringer som evalueringer og gjennomganger har påpekt.

Undersøkelsen viser at omfanget av mål og krav i tildelingsbrevet fra departementet til Politidirektoratet er omtrent like stort i 2021 som i 2020. Riksrevisjonen vurderer det likevel som positivt at risikovurderinger i større grad legges til grunn i styringen, at omfanget på en del av rapporteringen er redusert, og at prioriteringene er tydeligere enn før.

1.3.6.2 Politidirektoratets styring av distriktene har blitt mer risikobasert, men rapporteringen er fortsatt ressurskrevende

Riksrevisjonen vurderer det som positivt at både Politidirektoratet og politimesterne er mer fornøyde med at styringsdialogen er blitt mer fokusert og tillitsbasert enn tidligere, og at samarbeidet med riksadvokaten på straffesaksområdet er blitt tettere.

Riksrevisjonen vurderer det også som positivt at politidistriktene har fått færre og mer overordnede mål og at risikovurderinger i større grad legges til grunn for styringen. Politidistriktene er forskjellige når det gjelder geografi, kriminalitetsbilde og måloppnåelse. Det er derfor positivt at resultatavtalene er bedre tilpasset det enkelte politidistrikts utfordringer. Undersøkelsen viser at de fleste politimesterne er fornøyde med tilpasningen til distriktet. Samtidig opplever de at de ikke har reell innflytelse på utformingen av resultatavtalen. Riksrevisjonen merker seg også at antall oppdrag som distriktene må rapportere på, doblet seg fra 2020 til 2021.

Politidirektoratet stiller omfattende krav til rapportering i resultatavtalene. I tillegg må politidistriktene rapportere på en rekke henvendelser og forespørsler fra ulike fagmiljøer i Politidirektoratet. Det er imidlertid få krav til rapporteringens form og innhold, og distriktene rapporterer både i politiets styringsverktøy og en rekke andre formater. Det gjør rapporteringen unødvendig omfattende og forskjellig fra distrikt til distrikt. Distriktene opplever rapporteringspraksisen som ineffektiv og ressurskrevende. Det er derfor positivt at Politidirektoratet har satt i gang en prosess for å forbedre styringsdialogen med og styringen av politi- og lensmannsetaten.

1.3.6.3 Svakheter i rapporteringen gir mangelfull styringsinformasjon

Undersøkelsen viser at det er enkelte svakheter knyttet til innholdet i rapporteringen av det operative arbeidet og straffesaksbehandlingen.

Politidirektoratet har undersøkt om kapasiteten både på det operative området og på straffesaksområdet for å få mer informasjon om arbeidet på disse områdene, og hvor mye tid og ressurser de ulike oppgavene krever. Riksrevisjonen vurderer dette som positivt.

1.4 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Justis- og beredskapsdepartementet å:

• sørge for at Politidirektoratet vurderer tiltak for å sikre en responstid for de alvorligste oppdragene som er i tråd med direktoratets ambisjoner når det gjelder å ivareta innbyggernes trygghet og sikkerhet

• sørge for at Politidirektoratet følger opp årsakene til økningen i antall oppdrag med prioritet 2 som ikke blir ressurssatt på grunn av manglende kapasitet

• sørge for at Politidirektoratet og Riksadvokaten vurderer tiltak for å øke oppklaringsprosenten og sikre at fristene for saksbehandlingstiden for prioriterte sakstyper overholdes

• følge opp at Politidirektoratet og Riksadvokaten sikrer at det er en helhetlig prioritering av straffesaker mellom de geografiske og funksjonelle enhetene i politidistriktene

• påse at Politidirektoratet sikrer at enhetene som ble opprettet gjennom politireformen, og samhandlingen mellom disse, fungerer som forutsatt

• ha dialog med Politidirektoratet om muligheten for å øke politimesternes handlingsrom for å tilpasse ressursene og styringen til de distriktsvise utfordringene

• følge opp Politidirektoratets arbeid med å utvikle løsninger for publikumskontakt for å forbedre politiets tilgjengelighet ovenfor publikum

• sørge for at Politidirektoratet i større grad utnytter eksisterende data om det operative arbeidet og straffesaksbehandlingen i sin rapportering til Justis- og beredskapsdepartementet

• fortsette arbeidet med å utvikle en mer overordnet, effektiv og resultatorientert styring og ledelse av politiet.

1.5 Statsrådens svar

Statsråden gir uttrykk for at Riksrevisjonens rapport er grundig og vil være et bidrag i arbeidet med å videreutvikle politiet. Ifølge statsråden vil departementet følge opp Riksrevisjonens anbefalinger og konklusjoner i den videre styringsdialogen med Politidirektoratet og Den høyere påtalemyndighet.

Statsråden framhever at undersøkelsen viser at politiet er i bedre stand til håndtere alvorlige oppdrag og etterforske alvorlig kriminalitet enn før. Samtidig avdekker revisjonen flere forbedringsområder som statsråden vil følge opp.

Statsråden peker på at Stortinget allerede er kjent med flere av de viktigste funnene i rapporten. Stortinget ble i budsjettproposisjonen for 2022 (Prop. 1 S (2021–2022)) orientert om lang saksbehandlingstid og synkende oppklaringsprosent for blant annet volds- og seksuallovbrudd. Stortinget ble også orientert om variasjoner i responstid mellom distriktene, og at dette følges opp av politidirektoratet.

Statsråden har følgende kommentarer til oppfølging av Riksrevisjonens anbefalinger og konklusjoner:

• Når det gjelder straffesaksbehandlingen i politiet, viser statsråden til at Politidirektoratet og Riksadvokaten fra og med første tertial 2022 vil iverksette felles straffesaksrapportering til departementet. Resultatvurderingen og resultatoppfølgingen skal skje regelmessig i et fast samarbeid mellom Politidirektoratet og riksadvokaten, og skal gi grunnlag for bedre koordinert og innrett styring og oppfølging av straffesaksarbeidet.

  I tillegg opplyser statsråden at det skal rettes oppmerksomhet mot en hensiktsmessig sammensetting av straffesaker. Dette inkluderer prioritering innenfor en kriminalitetstype og prioritering mellom sakstyper. Videre innebærer det at man i vurderingen av resultatoppnåelsen også ser på andre faktorer enn saksbehandlingstid og oppklaringsprosent. Politidirektoratet vil i samråd med riksadvokaten se nærmere på tiltak for å sikre en god og helhetlig prioritering av straffesakene mellom de geografiske og funksjonelle enhetene i politidistriktene.

  Statsråden viser til at bevilgningen til påtalemyndigheten i politiet er betydelig styrket de senere årene. Dette, kombinert med kompetansetiltak overfor politijuristene, vil ifølge statsråden bidra til å styrke påtalejuristenes tilgjengelighet, og dermed mer aktiv påtalestyring under etterforskningen.

• Statsråden merker seg at Riksrevisjonen peker på at politiet prioriterer de alvorligste oppdragene i større grad enn før, og opplyser at det pågår et kontinuerlig arbeid i Politidirektoratet, i politidistriktene og i samhandlingen mellom Politidirektoratet og distriktene med mål om at politiet skal innfri responstidskravene.

  Når det gjelder anbefalingen om å ressurssette oppdrag med prioritet 2, understreker statsråden at oppdrag som gis prioritet 2 omfatter et bredt spekter av hendelser. Statsråden legger til grunn at politiet, i samarbeid med for eksempel nødetatene, gjør gode vurderinger av hvordan et oppdrag best løses og med hvilke ressurser.

  Statsråden viser til at Riksrevisjonen har brukt data fra politioperativt system og at disse i begrenset grad er egnet for statistikkformål. I tillegg har politiets registreringspraksis endret seg i løpet av Riksrevisjonens undersøkelsesperiode. Ifølge statsråden er det derfor nødvendig med bedre analyser av hva som kan forklare økningen i antall oppdrag med prioritet 2 som ikke ressurssettes, før eventuelle tiltak iverksettes.

• Statsråden opplyser at Politidirektoratet i 2022 skal kartlegge og utrede håndteringen av innbyggerhenvendelser til 02800 og andre telefonnummer, samt henvendelser i sosiale medier, chat og forsendelser gjennom e-post og brev. Utredningen skal resultere i forbedringstiltak for å styrke politiets tilgjengelighet og brukernes tilfredshet. Det vises til at politiet skal sette innbyggeren i sentrum når disse og andre tjenester utvikles, noe som blant annet innebærer å involvere innbyggerne i utviklingsarbeidet og lytte til dere behov.

• Når det gjelder Politidirektoratets styring, viser statsråden til at direktoratet de senere årene har arbeidet for å utvikle en mer overordnet, effektiv og resultatorientert styring og ledelse av politiet. I 2022 skal resultatavtalene mellom Politidirektoratet og underliggende enheter videreutvikles. Det er en ambisjon å løfte avtalene til en mer overordnet, resultatorientert styring, ved blant annet å redusere antall oppdrag og heller måle resultater og effekter. Dette vil bidra til å gi politimestrene økt handlingsrom, ifølge statsråden.

• Ifølge statsråden er det viktig at departementets styring av Politidirektoratet er tilstrekkelig overordnet og langsiktig, slik at direktoratet gis handlingsrom til strategisk styring av etaten og til å sikre effektiv ressursbruk i politiet. Departementet vil som Riksrevisjonen anbefaler, fortsette arbeidet med å utvikle en mer overordnet, effektiv og resultatorientert styring og ledelse av politiet. I den forbindelse vil departementet vurdere behovet for å skaffe til veie mer styringsinformasjon om politiets operative arbeid og straffesaksbehandling.