Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Åsmund Aukrust, Nils-Ole Foshaug, Eva Kristin Hansen og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Hårek Elvenes, Ingjerd Schou, Erna Solberg og lederen Ine Eriksen Søreide, fra Senterpartiet, Marit Arnstad og Bengt Fasteraune, fra Fremskrittspartiet, Sylvi Listhaug og Christian Tybring-Gjedde, fra Sosialistisk Venstreparti, Ingrid Fiskaa, fra Rødt, Bjørnar Moxnes, fra Venstre, Guri Melby, og fra Kristelig Folkeparti, Dag-Inge Ulstein, viser til proposisjonen og forslag om Stortingets samtykke til inngåelse av tilleggsavtale om forsvarssamarbeid mellom Norge og USA av 16. april 2021 – «Supplementary Defense Cooperation Agreement» (SDCA). Komiteen viser til at avtalen ble undertegnet av Norge i Oslo den 16. april 2021 i henhold til kongelig resolusjon av samme dato, og at USA undertegnet avtalen i Washington D.C. den 31. mars 2021.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, merker seg at det overordnede formålet med tilleggsavtalen er å etablere et oppdatert rettslig rammeverk for amerikanske styrkers aktivitet på norsk territorium. Aktiviteten skjer innenfor rammen av norsk base-, anløps- og atompolitikk, og dette slås uttrykkelig fast i avtalens artikkel 1. Avtalen bidrar til å tilrettelegge for støtte og forsterkning fra nære allierte til forsvaret av Norge. Slik forsterkning er avgjørende for Norges totale forsvarsevne og utgjør en av tre hovedlinjer i vårt nasjonale forsvarskonsept, i tillegg til vår nasjonale forsvarsevne og det kollektive forsvaret i NATO.

Flertallet understreker at det amerikanske forsvarets aktivitet i Norge bygger på over 70 års nært og tillitsfullt samarbeid. Aktiviteten og tilstedeværelsen har hittil vært basert på NATOs Traktat for det nordatlantiske område om status for deres styrker av 19. juni 1951 (NATO SOFA) samt en rekke bilaterale samarbeidsavtaler. Flertallet merker seg at NATO SOFA og de bilaterale avtalene fortsatt vil være gjeldende for amerikansk nærvær i Norge, men delvis vil suppleres og erstattes av tilleggsavtalen.

Flertallet merker seg at USAs initiativ til å oppdatere rammeverket for vårt bilaterale forsvarssamarbeid tar utgangspunkt i et amerikansk ønske om så likeartede rammebetingelser som mulig for amerikansk tilstedeværelse i allierte land i Europa og Asia.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti merker seg at USA har forhandlet frem lignende avtaler med flere europeiske land, inkludert Bulgaria, Estland, Latvia, Litauen, Polen, Romania og Ungarn, og er i forhandlingsprosess med andre land.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, understreker at videreføring og videreutvikling av samarbeidet med våre nære allierte primært handler om å ivareta norske interesser og Norges sikkerhet, og at dette grunnleggende prinsippet også er gjort gjeldende for tilleggsavtalen.

Det er flertallets oppfatning at samarbeid med våre nære allierte bidrar til å styrke vår evne til operativt samvirke og NATOs evne til å kunne forsvare Norge og Europa, og at dette supplerer vår nasjonale forsvarsevne. Flertallet viser til at forsvaret av Norges frihet og selvstendighet siden vår inntreden i NATO i 1949 har vært basert på at Norge som et land med en strategisk viktig beliggenhet ikke alene fullt ut kan garantere vår egen frihet og selvstendighet. Flertallet viser til at dette premisset fortsatt er gjeldende.

Flertallet viser til at NATO etter den russiske aggresjonen mot Ukraina fra og med 2014 har lagt betydelig vekt på å styrke alliansens kollektive forsvarsevne, blant annet gjennom kapabilitetsutvikling, tilpasninger i kommandostrukturen og utvikling av planverk. Flertallet understreker at Russlands brutale, folkerettsstridige og umoralske angrep på Ukraina i februar 2022 ytterligere aktualiserer dette.

Flertallet understreker at Norge og USA innenfor rammen av NATO har samarbeidet tett om forsvaret av Norge i over 70 år. Flertallet viser til at USA gjennom flere tiår har forhåndslagret materiell i Norge og jevnlig øver og trener i Norge sammen med norske styrker og andre allierte, for eksempel under øvelsen Cold Response, som gjennomføres annethvert år. Det er flertallets oppfatning at samtrening med USA og andre allierte er strategisk viktig og til nytte for både Norge, NATO og USA.

Flertallet viser til at et oppdatert rettslig rammeverk for forsvarssamarbeid er et ufravikelig amerikansk krav for å foreta eventuelle infrastrukturinvesteringer i Norge, og at tilleggsavtalen derfor er viktig i lys av Norges NATO-medlemskap, både i et regionalt og et transatlantisk perspektiv.

Flertallet understreker at avtalen setter USA i stand til raskere og bedre å kunne yte militær forsterkning av Norge i krise og krig. Avtalen legger opp til et tett samarbeid og løpende konsultasjoner mellom norske og amerikanske myndigheter om militære og sikkerhetsmessige spørsmål. Avtalen inngås med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser, jf. artikkel 3.

Komiteen viser til at tilleggsavtalen vil endre dagens rettslige rammeverk på flere områder og går lenger enn tidligere avtaler i å gi amerikanske styrker rettigheter i Norge.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, merker seg at det flere steder i avtalen er understreket at den inngås med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og Norges folkerettslige forpliktelser. Avtalen stadfester at den ikke endrer norsk base- og atompolitikk, anløpsregler eller norske begrensninger på lagring av visse våpentyper på norsk territorium (atomvåpen, landminer og klasevåpen mv.).

Komiteen viser til at tilleggsavtalen nødvendiggjør ny lovgivning. Stortingets samtykke til inngåelse av avtalen er nødvendig etter Grunnloven § 26 annet ledd for at avtalen skal kunne inngås som folkerettslig bindende for Norge. De lovendringer som er nødvendige for å gjennomføre avtalen i norsk rett, fremmes for Stortinget av Forsvarsdepartementet. Komiteen viser her til Forsvarsdepartementets proposisjon til Stortinget med forslag til lov om gjennomføring av tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 (forsvarssamarbeidsloven) mv.

Komiteen merker seg at avtalen ikke vil bli gjennomført før lovendringene er vedtatt og trådt i kraft.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at avtalen slik den foreligger, inneholder en rekke intensjonserklæringer som ikke sikres av konkrete kontrollmekanismer i selve avtaleteksten.

Disse medlemmer viser til at det i avtalen anføres at den ikke endrer den norske basepolitikken, samtidig som amerikanske styrker skal gis «uhindret tilgang til og bruk av omforente områder» til blant annet innkvartering av personell, oppstilling av styrker og materiell, forhåndslagring av utstyr, forsyninger og materiell, bunkring av fartøyer og byggevirksomhet. Disse medlemmer kan ikke se hvordan dette ikke utgjør en «base» i henhold til baseerklæringen av 1949, som satte som vilkår for norsk NATO-medlemskap at det ikke skulle åpnes baser for fremmede lands stridskrefter på norsk territorium i fredstid.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, minner om at rammene for utenlandsk militær tilstedeværelse i Norge blant annet er satt gjennom basepolitikken, atomvåpenpolitikken og anløpspolitikken. Flertallet fremhever at baseerklæringen ble utformet i forbindelse med Norges inntreden i NATO i 1949, og at denne fastslår at Norge ikke vil tiltre «noen overenskomst med andre stater som innebærer forpliktelser for Norge til å åpne baser for fremmede makters stridskrefter på norsk territorium så lenge Norge ikke er angrepet eller utsatt for trusler om angrep». Flertallet viser videre til regjeringen Torps presisering (1951) av at basepolitikken ikke hindrer a) utbygging av militære anlegg «slik at de er skikket til umiddelbart å ta imot og underholde på effektivt vis allierte stridskrefter som overføres til Norge for å bistå med forsvaret av landet», eller b) «at Norge deltar i allierte fellesøvelser eller tar imot kortvarige besøk av allierte stridskrefter allerede i fred». Flertallet viser også til at regjeringen Nordli fastslo (1977) at forhåndslagre ligger innenfor basepolitikken, og at regjeringen Solberg fastslo (2018) at rotasjonsbasert trening og øving med tilnærmet kontinuerlig tilstedeværelse av enheter fra det amerikanske marinekorpset er innenfor basepolitikken. Flertallet understreker på bakgrunn av dette at basepolitikken ikke har blitt ansett som et hinder for forberedelser i fredstid når disse er relevante for forsvaret av Norge, NATO eller mottak av forsterkninger. Flertallet fremhever derfor at det sentrale spørsmålet knyttet til basepolitikken er om avtalen innebærer norsk forpliktelse til å tillate permanent nærvær i fredstid av allierte stridskrefter, og dernest om formålet er noe annet enn forberedelser til forsvaret av Norge og NATO, herunder også forberedelse til mottak av allierte forsterkninger. Flertallet understreker at svaret på begge disse spørsmål er nei.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at det står i avtalens artikkel I at den ikke endrer norsk politikk med hensyn til lagring eller utplassering av kjernefysiske våpen på norsk territorium. I avtalens artikkel III står det videre:

«Partene skal ha felles tilgang til og rett til bruk av omforente områder, med mindre partene eller deres administrative representanter har fastslått at amerikanske styrker skal ha rett til eksklusiv tilgang til og bruk av deler av områdene.»

Disse medlemmer påpeker at avtalen åpner for at amerikanske styrker på administrativt nivå kan gis rett til å nekte norske inspektører tilgang til deler av områdene. Dette vil frata Norge mulighet til å kontrollere at USA respekterer Norges reservasjon mot lagring og utplassering av kjernefysiske våpen.

Disse medlemmer understreker at en slik eksklusiv tilgang til og bruk av områdene innebærer å avgi suverenitet til en annen stat på norsk jord. Dette kan også bety at norske myndigheter ikke gis innsyn i hva områdene brukes til mer generelt, herunder hva slags personell som oppholder seg der, hvilke våpentyper som lagres der, og om det holdes fanger på området. Det vil være opp til USAs myndigheter å dele slik informasjon eller ikke.

Komiteens flertall,alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at også Norge stiller krav om at når norske styrker er i utlandet, skal disse få et eksklusivt område som kun skal være tilgjengelig for dem. Hensikten er blant annet å beskytte sensitivt materiell. Flertallet viser for øvrig til at militære fartøy og luftfartøy har diplomatisk immunitet, noe som innebærer at vertsnasjonen verken kan inspisere fartøy eller last, og at tilleggsavtalen ikke endrer på dette. Flertallet fremhever videre at det i avtalen understrekes at den inngås med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at avtalen på den ene siden skal utføres med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser. Disse medlemmer påpeker at Norge samtidig frafaller førsteretten til å utøve strafferettslig jurisdiksjon over medlemmer av amerikanske styrker.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at Norge allerede per i dag er bundet av NATO SOFA, som etablerer regler om fordeling av straffejurisdiksjon mellom senderstat og vertsstat, slik at senderstaten har primærjurisdiksjon for tjenstlige handlinger. Flertallet minner om at dette regelverket gjelder i dag i relasjon til alle besøkende styrker fra NATO-land, herunder de som kommer fra USA. Flertallet viser også til at Norge er opptatt av å sikre avtaler før deployering av norske styrker til utlandet for ivaretagelse av personellet, og at innholdet i disse avtalene sikrer at det er Norge som har primærjurisdiksjon over norske styrker. Flertallet peker på at dette betyr at eventuelle lovbrudd begått av norske styrker i det aktuelle landet, primært vil kunne påtales av norsk påtalemyndighet og gjennomgå rettsbehandling i norske domstoler.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til svar gitt av Amnesty International i komiteens høring:

«Det er dokumentert en rekke tilfeller hvor amerikansk tjenestepersonell og deres kontraktører har stått bak alvorlige brudd på menneskerettighetene, både at de har stått bak forsvinninger og tortur selv, og at de har anholdt og torturert folk på territoriet til Nato-partnere i Europa. USA er sterkt nølende til å etterforske denne typen forbrytelser, samtidig som de gjør alt de kan for å verne sine egne mot andre lands straffeforfølging.»

«Avtalen vil medføre sterke begrensninger for norske myndigheter til å etterforske og straffeforfølge amerikansk personell for mulige brudd. Norge er forpliktet både til å beskytte egne borgere for overgrep, og til å etterforske og straffeforfølge mistenkte for tortur eller krigsforbrytelser når de er på norsk jord. Vi er redde for at dette blir vanskelig.»

Disse medlemmer sier seg enig i at avtalen i sin nåværende form har for svake kontrollmekanismer til å sikre at Norge kan overholde sine folkerettslige og menneskerettslige forpliktelser. Disse medlemmer foreslår derfor at Stortinget ikke samtykker i avtalen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, erkjenner at Norge gjennom tilleggsavtalen frafaller retten til primærjurisdiksjon for ikke-tjenestehandlinger. Amerikanske myndigheter får dermed i utgangspunktet førsteretten til å straffeforfølge alle handlinger begått i Norge av et medlem av den amerikanske styrken. Flertallet understreker samtidig at Norge har adgang til å trekke tilbake dette frafallet i spesielle tilfeller, for eksempel dersom det har blitt begått en alvorlig forbrytelse. Flertallet viser til at i de tilfeller der en sak eller etterforskning berører flere stater, er utgangspunktet at plikten til etterforskning påhviler staten som hadde jurisdiksjon over fornærmede da den straffbare handlingen fant sted. Flertallet mener derfor at en avtale som gir senderstaten eksklusiv jurisdiksjon over handlinger begått av egne soldater på territoriet til en annen stat, er forenlig med Den europeiske menneskerettskonvensjon.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at Stortinget i behandlingen av Innst. 87 S (2020–2021) enstemmig ba regjeringen sette ned en forsvarskommisjon for å vurdere de sikkerhetspolitiske utfordringene for Norge. Regjeringen oppnevnte en slik kommisjon i statsråd 17. desember 2021, med følgende mandat:

«Forsvarskommisjonen skal vurdere hvilke potensielle sikkerhets- og forsvarspolitiske veivalg og prioriteringer Norge kan ta for best å ivareta norsk sikkerhet i et 10-20 års perspektiv.

Kommisjonen skal synliggjøre hvilke konsekvenser dette bør ha for den videre utviklingen av forsvaret av Norge. Kommisjonen skal bidra til en åpen og bred offentlig debatt blant annet ved å bringe nye ideer på banen og diskutere disse i offentligheten.»

Disse medlemmer vil påpeke at en ny, vidtgående avtale med USA vil avgjøre flere sentrale forsvarspolitiske veivalg og prioriteringer før Forsvarskommisjonens arbeid er ferdig, etter mandatet innen 3. mai 2023. Avtalen slik den foreligger, vil også binde forsvaret av Norge tettere til USAs prioriteringer like før det er avklart hvordan NATO vil endres som følge av en eventuell inntreden av Sverige og Finland, og på hvilke vilkår dette skal skje. En eventuell svensk og finsk inntreden kan øke spenningen i nord. Samtidig kan en bilateral avtale med USA vanskeliggjøre et tettere forsvarssamarbeid mellom nordiske land. Disse spørsmålene vil være bedre avklart når Forsvarskommisjonen presenterer sin rapport.

Disse medlemmer foreslår derfor å utsette behandlingen av proposisjonen til Forsvarskommisjonen har presentert sin rapport og Stortinget har fått et bedre beslutningsgrunnlag.

Disse medlemmer viser til at avtalen innebærer at en annen stat gis rett til å utøve myndighet, derunder fysisk maktbruk, på norsk territorium. Overføring av myndighet til internasjonale sammenslutninger reguleres av Grunnloven § 115, som krever at Stortinget gir samtykke med tre fjerdedels flertall, hvor minst to tredjedeler av representantene er til stede.

Disse medlemmer viser til høringsuttalelse fra Den internasjonale juristkommisjon (ICJ-Norge):

«Etter ICJ-Norges syn er myndighetsoverføring til en annen stats myndigheter på norsk territorium i traktats form per definisjon mer inngripende enn overføring av myndighet til en organisasjon Norge er medlem av.»

Disse medlemmer ser ingen grunn til at Stortinget skal gi et mindre kvalifisert samtykke til myndighetsoverføring til én stat enn til en sammenslutning av stater hvor Norge er medlem, eksempelvis NATO. Disse medlemmer foreslår derfor at Stortinget voterer over innstillingen etter kravene som er gitt i Grunnloven § 115.