Sammendrag
Finansdepartementet
legger med dette frem forslag til ny lov om inn- og utførsel av
varer (vareførselsloven) og ny lov om tollavgift (tollavgiftsloven).
De to nye lovene skal erstatte lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll
og vareførsel (tolloven). Det overordnede målet med forslaget er
å etablere et oppdatert lovverk som er tilpasset Tolletatens ansvarsområder
etter oppgaveoverføringen til Skatteetaten, både ved å synliggjøre etatens
oppgaver etter eget regelverk og å klargjøre og forankre i loven
at etaten også utfører en rekke oppgaver for andre myndigheter.
Reglene om toll og
reglene om vareførsel i dagens tollov regulerer ulike forhold som
har til dels ulike formål. Toll er en avgift på nærmere bestemte
varer som føres inn i landet, og reglene om toll gjelder i hovedsak plikten
til å svare toll, beregning av toll og fritak for toll. Toll har
i egenskap av å være et offentligrettslig pengekrav klare likhetstrekk
med merverdiavgift og særavgifter som oppstår ved innførsel av varer.
Vareførselsreglene
har en mye bredere begrunnelse, og er et generelt rammeverk for
inn- og utførsel av alle varer. Reglene skal sikre myndighetene
opplysninger om og kontroll med alle varer som føres inn i og ut
av landet. De gjelder dermed uavhengig av om det skal beregnes toll ved
innførselen. Både når det gjelder innhenting av opplysninger om
varer som inn- og utføres, kontroll med vareførselen og sanksjoner
ved lovbrudd er det behov for andre regler på vareførselsområdet
enn for toll.
Departementet foreslår
at reglene om toll og reglene om vareførsel inntas i to lover. Etter
departementets vurdering vil en slik fordeling av regelverket legge
til rette for at reglene på hvert av områdene kan få en bedre struktur
og bli mer oversiktlige. Det vil igjen gjøre reglene mer tilgjengelig
for brukerne. Det vil også gjøre det enklere å rendyrke regelverket
ut ifra formålet med reglene, og lette arbeidet med regelverksendringer.
Departementet foreslår
at ny lov om vareførsel og ny lov om tollavgift trer i kraft fra
den tid Kongen bestemmer.
Ny
lov om inn- og utførsel av varer
Forslaget til ny
lov om inn- og utførsel av varer (vareførselsloven) viderefører
i stor grad de bestemmelsene i dagens tollov som gjelder innhenting
av opplysninger om og kontroll med den grensekryssende vareførselen.
Lovens systematikk er imidlertid noe endret sammenlignet med tolloven,
både for å gjøre regelverket mer tilgjengelig og som en konsekvens
av forslaget om en egen lov om tollavgift.
Departementet har
lagt vekt på å synliggjøre at vareførselsloven også skal bidra til
å beskytte samfunnet mot ulovlig inn- og utførsel av varer ved å
sikre at restriksjoner gitt av hensyn til blant annet samfunnssikkerhet,
beskyttelse av menneskers liv og helse, dyrevelferd, plantevern
og miljøvern, overholdes. På disse områdene har Tolletaten viktige
samfunnsoppgaver. Videre er bestemmelsene om plikter ved inn- og
utførsel av varer og de enkelte tollprosedyrene i større grad enn
i tolloven utformet etter mønster av tilsvarende regler i EUs tollkodeks,
når det gjelder oppbygging og begrepsbruk.
Departementet har
også gått grundig gjennom kontrollbestemmelsene med sikte på å tydeliggjøre
Tolletatens kontrollhjemler, og dette er også særskilt omtalt i proposisjonens
kapittel 6. Reglene om tollmyndighetenes adgang til å tilbakeholde
og beslaglegge varer og behandlingen av slike varer, er klargjort,
systematisert og samlet i et eget kapittel. I tillegg er straffebestemmelsene
betydelig omarbeidet i samsvar med strukturen i straffeloven.
Lovforslaget er delt
inn i 14 kapitler.
Kapittel 1 Innledende
bestemmelser har bestemmelser om lovens formål. Loven skal sikre
riktige og fullstendige opplysninger om varer som inn- og utføres, som
grunnlag for fastsetting av avgifter og til bruk for kartlegging
og statistikk. Tollmyndighetenes oppgaver for andre myndigheter
ved kontroll av den grensekryssende vareførselen er særskilt nevnt
i lovens formålsbestemmelse. Loven skal også sikre at Norge overholder sine
forpliktelser etter internasjonale avtaler om grensekryssende vareførsel.
Lovens sentrale virkeområde
er innhenting av opplysninger om og kontroll med varer som føres
inn i og ut av tollområdet. Loven gjelder i tollområdet, som er
det norske fastland og territorialfarvann, men ikke Svalbard, Jan
Mayen og Norges biland. Det foreslås hjemmel for departementet til
å gi forskrift om at loven eller deler av denne skal gjelde for
Svalbard og Jan Mayen, og om disse områdene hver for seg eller sammen
skal være eget tollområde.
Kapittel 2 Plikter
ved ankomst til tollområdet har blant annet bestemmelser om plikten
til å gi forhåndsvarsel om varer og å legge frem varer for tollmyndighetene
til kontroll. Plikten til å gi forhåndsvarsel gjelder i utgangspunktet
for alle som bringer en vare til tollområdet, men det omfattende
unntaket som følger av avtale med EU og Sveits, foreslås synliggjort
i loven. Kapitlet har også enkelte bestemmelser som kun retter seg
mot føreren av transportmiddel ved ankomst til tollområdet. Dette
gjelder blant annet plikt til å sørge for at transportmiddelet går
direkte til sted der tollmyndighetene er stasjonert, og plikt til
å gi melding til tollmyndighetene om ankomst til bestemmelsesstedet.
Kapittel 3 Tollbehandling
ved innførsel har bestemmelser om plikten til å tollbehandle alle
varer som innføres til tollområdet. Varer som innføres, skal underlegges
en tollprosedyre, men kan i særlige tilfeller i stedet gjenutføres
eller avstås til tollmyndighetene. Videre reguleres plikten til
å deklarere alle varer som underlegges en tollprosedyre, og levering
av deklarasjoner. Departementet foreslår egne bestemmelser om aksept
av deklarasjoner, og om frigjøring av varer for disponering i tråd med
den valgte prosedyren.
Kapittel 4 Tollprosedyrer
ved innførsel har bestemmelser om tollprosedyrer ved innførsel av
varer. Det er en bestemmelse om hver enkelt prosedyre hvor det fremgår
hva prosedyren innebærer, blant annet om valg av prosedyren utløser
plikt til å beregne tollavgift og andre avgifter. De aktuelle prosedyrene
er overgang til fri disponering, forpassing, transittering, tollager,
frisone, midlertidig innførsel og innenlands bearbeiding.
Prosedyren overgang
til fri disponering innebærer at varen stilles til fri disponering
og kan omsettes, brukes eller forbrukes i tollområdet. Det tilsvarer
fortolling etter tolloven, og medfører at eventuell tollavgift og merverdiavgift
og særavgift som påløper ved innførsel, skal beregnes. Varer som
ikke skal innføres til tollområdet for overgang til fri disponering,
må deklareres for en av de andre tollprosedyrene. Disse prosedyrene
har det til felles at tollavgift og andre innførselsavgifter som
hovedregel ikke skal beregnes.
Departementet foreslår
at innlegg av varer på tollager gjøres til en tollprosedyre, noe
som vil innebære deklareringsplikt. Deklarering av varer under prosedyren tollager
vil bidra til at tollmyndighetene får bedre kunnskap om den store
mengden varer som innføres og legges på tollager. Det vil gi tollmyndighetene
bedre muligheter for å motvirke ulovlig vareførsel, noe som vil
bidra til rettferdige konkurransevilkår for lovlydige aktører. Regler om
innholdet i deklarasjon for bruk av prosedyren tollager skal fastsettes
i forskrift som sendes på høring.
Kapittel 5 Plikter
ved utførsel og utstedelse av opprinnelsesbevis samler reglene som
gjelder ved utførsel av varer fra tollområdet. På samme måte som
ved innførsel av varer, skal den som utfører en vare fra tollområdet
gi tollmyndighetene forhåndsvarsel om varen. Som i bestemmelsen
om forhåndsvarsel ved innførsel av varer, foreslås det at unntaket
fra plikten til å forhåndsvarsle som følge av avtalen med EU og
Sveits, tas inn i loven. Plikten til å legge varen frem for tollmyndighetene er
synliggjort ved at den er regulert i egen bestemmelse. Videre fremgår
det at varer som skal utføres fra tollområdet, skal tollbehandles
og underlegges prosedyren utførsel, og at det skal leveres en deklarasjon.
Det er også bestemmelser om aksept av deklarasjon og om frigjøring
av varer for utførsel. I tillegg er det i kapitlet enkelte bestemmelser
som kun retter seg mot føreren av transportmiddel ved avreise fra
tollområdet.
Kapitlet har også
bestemmelser om opprinnelsesbevis. Preferensielle opprinnelsesbevis
utstedes for varer som skal utføres, for å oppnå tollbegunstigelse
i et annet land, mens ikke-preferensielle opprinnelsesbevis kan
ha betydning for anvendelse av handelstiltak og for andre formål
innførselslandet måtte bestemme.
Kapittel 6 Klassifisering
og tollverdi har innledningsvis en hjemmel til å gi forskrift om
klassifisering av varer. Klassifisering av varer skal, som i dag,
skje i samsvar med Konvensjonen om det harmoniserte system for beskrivelse
og koding av varer (HS-konvensjonen) og HS-nomenklaturen. Departementet
kan i tillegg bestemme ytterligere oppdeling med formål å innhente opplysninger
om varer til bruk for avgift, statistikk- og kontrollformål.
Kapitlet har også
detaljerte bestemmelser om fastsetting av varers tollverdi, det
vil si der tollavgiften skal beregnes i prosent av verdien. Reglene
om varers tollverdi har betydning ved fastsetting av beregningsgrunnlaget for
tollavgift, merverdiavgift og enkelte andre avgifter. Tollverdien
benyttes også av Statistisk sentralbyrå for å utarbeide handelsstatistikken.
I tillegg er tollverdien en viktig inngangsport for å avdekke handelsbasert
hvitvasking av penger og ulovlige økonomiske strømmer.
Kapittel 7 Særlige
forvaltningsregler har regler som erstatter eller supplerer forvaltningsloven.
Det er blant annet bestemmelser om alminnelig opplysningsplikt, endring
av opplysninger i deklarasjonen og bindende forhåndsuttalelser.
Klagefristen foreslås forlenget fra tre til seks uker. Norge er
etter EØS-avtalen protokoll 10 kapittel IIa – Tollsikkerhetstiltak,
med vedlegg, forpliktet til å ha et system for å autorisere økonomiske
operatører som er involvert i vareførsel over landegrensene, såkalte AEOer
(Authorized Economic Operators). Dette er også regulert i kapitlet.
Kapitlet har videre bestemmelser om tollmyndighetenes taushetsplikt
og adgangen til å utlevere opplysninger til andre offentlige myndigheter.
Bestemmelsen om adgangen til å utlevere taushetsbelagte opplysninger
til andre offentlige myndigheter foreslås endret slik at det blir
enklere å imøtekomme endringer i behovet for utlevering. Samtidig
foreslås det i kapittel 8 at tollmyndighetenes adgang til å utlevere
passasjeropplysninger som er innhentet for kontroll av vareførselen,
begrenses i forskrift. Det samme gjelder opplysninger om grensekryssende
trafikk innhentet ved bruk av skiltgjenkjenningssystem. Videre foreslås
endringer i bestemmelsen om overført taushetsplikt.
Kapitlet har også
bestemmelser om sammenstilling av personopplysninger, om lagring
av personopplysninger og om bruk av personopplysninger ved utvikling og
testing av IT-systemer. Departementet foreslår i tillegg en hjemmel
for bruk av personopplysninger i automatiserte avgjørelser.
Kapittel 8 Kontroll
har omfattende hjemler for tollmyndighetens kontroll med den grensekryssende
vareførselen, og hjemler som gir rett til å innhente ytterligere
opplysninger fra den opplysningspliktige selv, tredjeparter og offentlige
myndigheter. Tollmyndighetene kan også innhente opplysninger om
passasjerer og besetning fra transportselskap og innhente opplysninger om
grensekryssende trafikk ved bruk av skiltgjenkjenningssystem.
De sentrale kontrollbestemmelsene
i tolloven §§ 13-1 og 13-3 foreslås videreført, men slik at vilkårene for
at tollmyndighetene kan kontrollere i større grad tar utgangspunkt
i formålet, som er kontroll med varer som krysser grensen. Flere
høringsinstanser har hatt merknader til disse forslagene, og det
vises til særskilt omtale i proposisjonens kapittel 6 om Tolletatens
kontrollvirksomhet, punkt 6.1. Der omtales også tollmyndighetenes
adgang til systematisk og langvarig observasjon i punkt 6.2 og prosessuelle
regler for kontrolltiltak i punkt 6.3.
Bestemmelsene i kapittel
8 er ellers i stor grad en videreføring av tollovens kontrollbestemmelser,
men med enkelte presiseringer og lovtekniske endringer. Departementet
foreslår blant annet at reglene om kontroll av person inntas i en
egen bestemmelse, og at inngripende undersøkelse av personer hjemles
klart i loven. Også tollmyndighetenes adgang til å bruke makt overfor
personer som forsøker å unndra seg kontroll, og adgangen til å innhente
opplysninger om passasjerer og besetning fra transportselskaper,
som i dag er regulert i tollforskriften, foreslås regulert i loven.
Kapittel 9 Samarbeid
med annen stat har bestemmelser om tollmyndighetenes samarbeid med
andre lands myndigheter innenfor vareførselslovens saklige virkeområde.
Norge har i dag en tollsamarbeidsavtale med Sverige inngått i 1959,
og en avtale med Finland inngått i 1968. Som følge av svensk og
finsk EU-medlemskap, ble avtalene reforhandlet i 1997 og påbygd
med en avtale mellom EU og Norge.
Kapittel 10 Tilbakehold
av varer som gjør inngrep i immaterialrettigheter regulerer tollmyndighetenes
tilbakehold av varer som gjør inngrep i immaterialrettigheter og
enkelte lignende overtredelser av markedsføringsloven. Reglene ble
vesentlig endret ved lov 12. juni 2020 nr. 67 om endringer i varemerkeloven
og tolloven mv. (gjennomføring av nytt varemerkedirektiv mv.).
Kapittel 11 Tilbakehold
og beslag av varer mv. regulerer tollmyndighetenes adgang til å
holde tilbake, beslaglegge, selge og destruere varer og andre gjenstander. Dagens
bestemmelser om dette er plassert i både kapittel 4 og 16 i tolloven,
og med henvisninger til hverandre. Reglene om adgangen til tilbakehold
og beslag av varer er klargjort og samlet i et eget kapittel, med
felles regler om salg og destruksjon. I tillegg foreslås nye regler
om tollmyndighetenes adgang til å holde tilbake og destruere varer
som er inn- eller utført uten tillatelser mv. fastsatt i annen lov.
Kapittel 12 Administrative
reaksjoner og straff regulerer tollmyndighetenes adgang til å ilegge
administrative reaksjoner som tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og bortfall
av adgangen til å representere deklaranter. Straffebestemmelsene
i kapitlet er betydelig omarbeidet sammenlignet med straffebestemmelsene
i tolloven kapittel 16. Det gjelder først og fremst oppbyggingen
av bestemmelsene som tilsvarer strukturen i straffeloven. Departementet
foreslår også at enkelte straffebestemmelser ikke videreføres, enten
fordi de straffbare handlingene rammes av andre straffebud i loven
eller i straffeloven, eller fordi ileggelse av overtredelsesgebyr
anses som en tilstrekkelig sanksjon.
Kapittel 13 Handelstiltak
har bestemmelser om iverksetting av handelstiltak for å beskytte
det norske markedet mot ulike former for urettferdig konkurranse fra
andre stater. Handelstiltak kan iverksettes som antidumpingtiltak,
utjevningstiltak, beskyttelsestiltak og mottiltak. Adgangen til
å iverksette slike tiltak er begrenset av WTO-avtalen. Også mange
frihandelsavtaler har bestemmelser om når handelstiltak kan iverksettes mot
en avtalepart. Kapitlet har også særlige regler om opplysningsplikt
og undersøkelser i slike saker.
Ny
lov om tollavgift
Forslaget til ny
lov om tollavgift viderefører de bestemmelsene i tolloven som gjelder
selve tollkravet, blant annet bestemmelser om når tollavgift skal
beregnes og hvem som er ansvarlig for tollavgift, satser og beregningsgrunnlag
for tollavgift, preferansetollavgift, nedsettelse av tollavgiftssats
for landbruksvarer og fritak for tollavgift. Departementet har særlig
lagt vekt på å tydeliggjøre hvem som kan bli ansvarlig for å beregne tollavgift
i forskjellige situasjoner, og å avklare hvilke fritak for tollavgift
som har sin hovedbegrunnelse på tollavgiftsområdet og dermed bør
reguleres i tollavgiftsloven. Landbruksmyndighetenes adgang til
å sette ned de ordinære tollavgiftssatsene på landbruksvarer videreføres
med enkelte mindre endringer. I tillegg foreslår departementet en
ny ordning for å bedre kontrollmulighetene og regulere et eventuelt
ansvar for tollavgift når landbruksvarer som er innført med redusert
tollavgiftssats på vilkår om sluttbruk, selges videre.
Departementet har
ved gjennomgang av forvaltningsreglene for tollavgift sett hen til
skatteforvaltningsloven, som gjelder for alle andre skatte- og avgiftskrav. Tollavgift
er, som de andre skatte- og avgiftskravene, et offentligrettslig
pengekrav, og departementet mener at forvaltningen av disse bør
følge generelle regler dersom ikke særskilte hensyn tilsier særregler.
De sentrale forvaltningsbestemmelsene i tollavgiftsloven er derfor
utformet i samsvar med skatteforvaltningslovens bestemmelser, så
langt det passer. Dette gjelder blant annet reglene om opplysningsplikt,
fastsetting og beregning av tollavgift, endringsregler og -frister
og sanksjoner. Denne delen av forslaget innebærer enkelte materielle endringer,
blant annet forlenges den ordinære endringsfristen fra tre til fem
år. Departementet foreslår også at vilkårene for å ilegge tilleggsavgift
og satser for tilleggsavgift utformes tilsvarende som for tilleggsskatt
etter skatteforvaltningsloven.
Lovforslaget er delt
inn i 13 kapitler.
Kapittel 1 Innledende
bestemmelser har bestemmelser om lovens virkeområde, definisjoner
av enkelte sentrale ord og uttrykk i loven, samarbeid med annen stat
og forholdet til forvaltningsloven. Lovens saklige virkeområde er
plikt til å beregne tollavgift for varer som innføres til tollområdet,
og fastsetting av tollavgift. Lovens stedlige virkeområde er tollområdet,
det vil si det norske fastland og territorialfarvann, men ikke Svalbard,
Jan Mayen og Norges biland.
Kapittel 2 Plikt
til å beregne tollavgift har bestemmelser om når tollavgift skal
beregnes, tidfesting, hvem som skal beregne tollavgift og medansvar
for tollavgift. Som følge av nye prosedyrer i vareførselsloven,
er disse bestemmelsene utformet på en annen måte enn i tolloven.
Departementet har dessuten lagt vekt på å klargjøre når avgiftsplikten
oppstår. Videre er tollovens uttrykk «tollskyld», som et samleuttrykk
for plikten til å svare toll, erstattet med «plikt til å beregne
tollavgift». Som følge av dette videreføres heller ikke uttrykket
«tollskyldner». Uttrykket tollavgiftspliktig omfatter en snevrere
gruppe enn tollskyldner i tolloven. Gruppen som ikke anses som tollavgiftspliktig,
vil imidlertid kunne bli medansvarlig for tollavgift. Kapitlet har
også en ny bestemmelse om at den som erverver en vare som er innført
med nedsatt tollavgift på vilkår om at varen brukes på en bestemt
måte, blir tollavgiftspliktig ved brudd på vilkåret.
Kapittel 3 Satser
og beregningsgrunnlag for tollavgift regulerer hvilke satser som
fastsettes av Stortinget og kunngjøres som del av tolltariffen.
Dette er de ordinære tollavgiftssatsene og preferansetollavgiftssatser
for varer med opprinnelse i land Norge har frihandelsavtale med,
og varer med opprinnelse i land Norge ensidig gir tollavgiftsbegunstigelse.
Kapitlet har også hjemmel for departementet til å sette ned de ordinære
satsene for landbruksvarer. Denne myndigheten til å forvalte tollvernet
for landbruksvarer er tildelt Landbruks- og matdepartementet. Bestemmelsene
om beregningsgrunnlaget for tollavgift gir nærmere regler om beregning
på grunnlag av vekt, volum, antall og verdi. Når beregningsgrunnlaget
er verdi, er det tollverdien som er beregningsgrunnlaget. Bestemmelsene
om tollverdi er inntatt i kapittel 6 i vareførselsloven. Kapitlet
har også bestemmelser om beregningsgrunnlag ved utenlands bearbeiding
og når varen er skadet eller bedervet.
Kapittel 4 Opprinnelse
har bestemmelser om opprinnelse når varer innføres til tollområdet.
Bestemmelser om preferensiell opprinnelse har betydning for om det
kan gis tollavgiftslettelser etter frihandelsavtale eller det generelle
preferansesystemet for utviklingsland (GSP). Bestemmelser om ikke-preferensiell
opprinnelse har betydning for andre spørsmål enn preferansetollavgift,
for eksempel tollavgift som ilegges etter vareførselsloven kapittel
13 om handelstiltak.
Kapittel 5 Nedsettelse
av tollavgiftssats for landbruksvarer har bestemmelser om de ulike
ordningene for nedsettelse av tollavgiftssatser for landbruksvarer. Denne
myndigheten etter tolloven er tildelt Landbruks- og matdepartementet
ved kongelig resolusjon, og forvaltes av Landbruksdirektoratet i
første instans. Tollavgiftssatsene for landbruksvarer kan settes
ned som generell nedsettelse, som individuell nedsettelse etter
søknad eller ved fastsetting av tollkvoter der kvoteandeler tildeles
ved auksjon eller på annen måte. Departementet foreslår en hjemmel
for landbruksmyndighetene til å sette ned tollavgiftssatsen med
virkning utover budsjettåret med forbehold om at tolltariffen ikke
endres, og til å treffe vedtak uten mengdebegrensning når det anses
hensiktsmessig.
Kapittel 6 Fritak
for tollavgift har bestemmelser om fritak fra plikten til å svare
tollavgift for enkelte varer og i enkelte situasjoner. Tolloven
kapittel 5 har i dag regler om tollfritak som også gjelder for merverdiavgift
via henvisning fra merverdiavgiftsloven. Mange av fritakene i tolloven
kapittel 5 foreslås videreført i merverdiavgiftsloven kapittel 7
fordi de har størst betydning for merverdiavgift, mens enkelte fritak
videreføres i vareførselsloven kapittel 4 som unntak fra deklarasjonsplikt.
I tollavgiftsloven foreslås det inntatt enkelte fritak som primært
gjelder for tollavgift, samt en bestemmelse som oppstiller fritak
når det foreligger unntak fra deklarasjonsplikten i vareførselsloven
kapittel 4. I tillegg inneholder kapitlet en bestemmelse om at departementet
i forskrift kan bestemme at fritak i merverdiavgiftsloven kapittel
7 gjelder tilsvarende for tollavgift. Selv om lovstrukturen som
foreslås for tollfritak er ny, videreføres alle gjeldende tollfritak.
Kapittel 7 Refusjon
av tollavgift ved gjenutførsel gjelder refusjon av tollavgift ved
gjenutførsel av varer. Tollavgiften kan refunderes ved gjenutførsel
av vare benyttet ved reparasjon eller bearbeiding, og ved gjenutførsel
av vare i uendret stand. Kapitlet har også en bestemmelse om delvis
refusjon når en vare som innføres midlertidig til leie eller lån
gjenutføres senere, og ikke fyller vilkårene for å kunne deklareres
for tollprosedyren midlertidig innførsel. Tollavgift kan også refunderes når
en vare gjenutføres fordi den er feilsendt, feilbestilt eller ikke
levert som avtalt. Kapitlet viderefører tolloven kapittel 11 uten
vesentlige endringer. Fristen i tolloven § 11-2 annet ledd på ett
år fra gjenutførsel for å fremme krav på refusjon foreslås imidlertid
ikke videreført. I stedet foreslås det at fristen reguleres av den
alminnelige foreldelsesfristen, som er tre år fra kravet på refusjon
tidligst kunne vært fremmet.
Kapittel 8 Særlige
forvaltningsregler har regler som erstatter og supplerer forvaltningsloven
på enkelte områder. Departementet foreslår endringer i oppbyggingen
av bestemmelsene om taushetsplikt og utlevering av opplysninger
til offentlige myndigheter, som i tilsvarende bestemmelser i vareførselsloven.
Videre foreslås enkelte materielle endringer, blant annet i bestemmelsen
om overført taushetsplikt og ved forlengelse av klagefristen fra
tre til seks uker. Kapitlet har også bestemmelser om ubekreftede
personopplysninger i tips mv., sammenstilling av personopplysninger
og automatiserte avgjørelser og bruk av personopplysninger ved utvikling
og testing av IT-systemer.
Kapittel 9 Opplysningsplikt,
fastsetting og beregning av tollavgift har innledningsvis en bestemmelse om
alminnelig opplysningsplikt som retter seg mot den som leverer melding
for tollavgift. Bestemmelsen angir hovedinnholdet i denne opplysningsplikten,
som er å gi riktige og fullstendige opplysninger.
Kapitlet har også
bestemmelser om levering av melding for tollavgift, om fastsetting
og beregning av tollavgift og om endring av egen fastsetting. Disse
bestemmelsene er en konsekvens av departementets forslag om å utforme
sentrale forvaltningsbestemmelser i tollavgiftsloven i tråd med
skatteforvaltningslovens bestemmelser.
Etter forslaget skal
melding for tollavgift leveres av den som deklarerer en vare for
tollprosedyren overgang til fri disponering. Det er bruk av denne
prosedyren som innebærer at eventuell tollavgift og andre innførselsavgifter
oppstår. Melding for tollavgift skal gis som del av deklarasjonen
som leveres etter vareførselsloven, og inneholde alle opplysninger
som har betydning for fastsetting av tollavgift. Departementet foreslår
at den som leverer melding for tollavgift, fastsetter grunnlaget
for tollavgift ved levering av meldingen og beregner tollavgift
av det fastsatte grunnlaget, såkalt egenfastsetting.
Departementet foreslår
videre at den som har levert melding for tollavgift, skal kunne
endre egen fastsetting av tollavgift ved å levere en endringsmelding.
Adgangen til egenendring innføres av praktiske hensyn, og fordi det
ikke bør brukes for mye ressurser på feil som enkelt lar seg rette
opp. Fristen for å levere endringsmelding er tre år.
Kapittel 10 Kontroll
har bestemmelser om tollmyndighetenes adgang til å innhente kontrollopplysninger fra
den tollavgiftspliktige og fra tredjeparter, men begrenset til å
gjelde kontroll av plikten til å beregne tollavgift og fastsatt
tollavgift. Kapitlet har også bestemmelser om tollmyndighetenes
adgang til å ilegge bokføringspålegg og om klage over bokføringspålegg.
Kapittel 11 Endring
uten klage og endringsfrister gjelder tollmyndighetenes adgang til
å endre en tollavgiftsfastsetting og frister for slik endring. Departementet
foreslår at bestemmelsene utformes i tråd med tilsvarende bestemmelser
i skatteforvaltningsloven, så langt de passer. Det innebærer at
tollmyndighetene kan endre enhver tollavgiftsfastsetting når fastsettingen
er uriktig. Bestemmelsen skiller ikke mellom endring til gunst og
endring til ugunst, slik tolloven gjør. Det avgjørende er om fastsettingen
er uriktig. Konsekvensen av den uriktige fastsettingen må være at
det er beregnet for mye eller for lite tollavgift. I motsetning
til tolloven, fremgår det av loven hvilke hensyn tollmyndighetene skal
ta i betraktning når de vurderer om en fastsetting skal tas opp
til endring. Dette bidrar til likebehandling og forutsigbarhet.
Forslaget innebærer
også at den generelle fristen for å ta en sak opp til endring økes
fra tre til fem år, med en tiårsfrist dersom saken gjelder graverende
unndragelse av tollavgift. Femårsfristen vil gjelde både ved endring til
gunst og ved endring til ugunst, mens tiårsfristen bare er aktuell
ved endring til ugunst.
Departementet foreslår
i tillegg å videreføre en bestemmelse om departementets adgang til,
på visse vilkår, å treffe enkeltvedtak om nedsettelse av tollavgift.
Kapittel 12 Administrative
reaksjoner, straff og søksmål regulerer tollmyndighetenes adgang
til å ilegge administrative reaksjoner i form av tvangsmulkt, overtredelsesgebyr
og tilleggsavgift, og har i tillegg en bestemmelse om straff for
unnlatt medvirkning til kontroll. Departementet foreslår at reglene
om tilleggsavgift utformes i tråd med reglene om tilleggsskatt etter skatteforvaltningsloven,
så langt de passer. Det innebærer blant annet endringer i reglene
om hvem som kan ilegges tilleggsavgift, og i satsstrukturen samt
klarere unntaksregler. Tilleggsavgift ilegges en tollavgiftspliktig som
gir uriktige eller ufullstendige opplysninger til tollmyndighetene,
eller unnlater å gi pliktige opplysninger, når opplysningssvikten
eller pliktbruddet kan føre til avgiftsmessige fordeler. Tilleggsavgift
skal imidlertid ikke ilegges dersom den tollavgiftspliktiges forhold
kan anses unnskyldelig. Hvem som er tollavgiftspliktig, følger av
bestemmelser i kapittel 2 som skiller mellom tollavgiftspliktig
og medansvarlig for tollavgift, blant annet for å tydeliggjøre og
begrense den gruppen som kan ilegges tilleggsavgift.
Videre er satsen
for tilleggsavgift samordnet med satsen for tilleggsskatt.
Kapitlet har også
en bestemmelse om fristen for søksmål mot tollmyndighetenes vedtak,
med forslag om at søksmålsfristen skal avbrytes dersom det omtvistede
spørsmålet klages inn for Sivilombudet.
Bakgrunnen
for lovforslaget
Tolletatens samfunnsoppdrag
er å sikre at lover og regler for toll og grensekryssende vareførsel
etterleves. Dette innebærer at Tolletaten skal forvalte og medvirke til
at dette regelverket følges, blant annet ved å informere og rettlede
aktørene. Samtidig skal Tolletaten legge til rette for effektiv
handel og vareførsel.
De siste årene er
det gjennomført flere endringer i oppgavefordelingen mellom Tolletaten
og Skatteetaten. 1. januar 2016 ble innkreving av toll, merverdiavgift
ved innførsel og særavgifter overført til Skatteetaten, og Toll- og
avgiftsetaten endret samtidig navn til Tolletaten. Fra samme tidspunkt
ble også forvaltningen av særavgifter for registrerte virksomheter
og motorvognavgifter overført til Skatteetaten, og 1. januar 2017
ble ansvaret for merverdiavgift ved innførsel og særavgifter for
ikke-registrerte virksomheter overført.
Hovedformålet med
oppgaveoverføringen har vært å rendyrke Skatteetatens og Tolletatens
hovedoppgaver, styrke arbeidet mot svart økonomi, styrke kontrollen
av vareførselen over grensen, forenkle for innbyggere og næringsliv
og redusere ressursbruken. Tolletaten ble styrket for å drive effektiv
kontroll og administrasjon av vareførselen. Skatteetaten har fått
et helhetlig ansvar for reglene om merverdiavgift og særavgifter.
Som ledd i arbeidet
med å styrke Tolletatens vareførselskontroll ble det med virkning
fra 1. januar 2017 vedtatt enkelte utvidelser og presiseringer av
kontrollbestemmelsene i tolloven. Tolletaten fikk også nye reaksjons-
og sanksjonsmuligheter, blant annet adgang til å ilegge overtredelsesgebyr
ved brudd på pliktreglene i tolloven kapittel 3 og 4. I tillegg
ble det vedtatt at Tolletaten kan lagre opplysninger om grensekryssende
trafikk innhentet ved bruk av skiltgjenkjenningssystemet ANPR i
seks måneder.
I etterkant av disse
lovendringene har departementet gått gjennom og vurdert behovet
for endringer både når det gjelder lovstruktur og begrepsbruk samt
materielle endringer på sentrale områder. Det overordnede målet
med dette arbeidet har vært å etablere et oppdatert lovverk som
er tilpasset Tolletatens ansvarsområder etter oppgaveoverføringen
til Skatteetaten, både ved å synliggjøre etatens oppgaver etter
eget regelverk, og å klargjøre og forankre i loven at etaten også
utfører en rekke oppgaver for andre myndigheter.
Dagens tollov gjelder
både toll og vareførsel, men toll og vareførsel kan likevel ses
på som to ulike områder. Toll er et offentligrettslig pengekrav
som skal beregnes som følge av at en vare innføres til landet, mens
reglene om vareførsel er prosedyre- og kontrollregler for inn- og
utførsel av varer som gjelder uavhengig av om det skal beregnes
toll som følge av innførselen. Ved skatteforvaltningsloven ble forvaltningsreglene
for de fleste skatte- og avgiftskrav grundig vurdert. Det har ikke
vært foretatt en tilsvarende gjennomgang av forvaltningsreglene
for toll. Departementet har derfor gått gjennom forvaltningsreglene
for tollkravet og vurdert disse opp mot bestemmelsene i skatteforvaltningsloven.
Tolletatens oppgaver
omfatter også bistand til andre myndigheter, først og fremst ved
kontroll av inn- og utførsel av restriksjonsbelagte varer. Denne
oppgaven har ingen betydning for tollkravet. Vareførselsregelverket
har derfor et langt videre anvendelsesområde enn reglene om toll,
og det er til dels andre hensyn som gjør seg gjeldende ved utformingen
av regelverket.
De ulike hensynene
og anvendelsesområdene for reglene om vareførsel og reglene om toll
har synliggjort behovet for å klargjøre hvilke bestemmelser i tolloven som
gjelder vareførsel, og hvilke bestemmelser som gjelder toll. Det
er for eksempel klart at de vide kontrollhjemlene i tolloven primært
er begrunnet i vareførselskontrollen. Begrepsbruken i tolloven gir
ofte ikke et klart svar ettersom «toll» i mange sammenhenger brukes
på områder som gjelder generelt for vareførselen, enten det skal
beregnes toll eller ikke ved innførsel av en vare. Som følge av
arbeidet med å klargjøre hva de enkelte bestemmelsene regulerer,
har departementet kommet til at reglene om beregning og fastsetting
av toll bør skilles ut fra regelverket for Tolletatens oppgaver
med å innhente opplysninger om og kontrollere vareførselen over
grensen.
Utenlandsk rett,
høring, ny lovstruktur, Tolletatens kontrollvirksomhet, konsekvenser
av forslaget, ikrafttredelse og overgangsbestemmelser samt merknader
til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget er nærmere omtalt i
proposisjonen.