1.1 Innledning

Bakgrunnen for undersøkelsen er opplysninger som indikerte at det var svakheter eller feil i saksbehandlingen ved tildeling av tilskudd til International Peace Institute (IPI) og at det kunne foreligge særegne forhold som var egnet til å svekke tilliten til upartiskhet. I tillegg er det i flere medier rettet et kritisk søkelys på forhold rundt tildelingen av midler fra Utenriksdepartementet til IPI. Riksrevisjonen besluttet i forlengelsen av dette å gjennomføre en undersøkelse av tildelinger av tilskudd til IPI. Revisjonen er avgrenset til perioden 2007–2012 på grunnlag av informasjon fra Utenriksdepartementet og Riksrevisjonens egen risikovurdering. Departementet ble orientert om beslutningen 25. september 2020.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Utenriksdepartementet har etterlevd Stortingets vedtak og forutsetninger og gjeldende regler for saksbehandling, styring og kontroll ved tildelinger av tilskudd til IPI.

Riksrevisjonen har undersøkt Utenriksdepartementets saksbehandling, oppfølging og kontroll av om tildelte tilskudd er brukt til formålet. Riksrevisjonen har innhentet dokumentasjonen som departementet har mottatt i sin rolle som tilskuddsforvalter, og dokumentasjonen som er utarbeidet som en del av saksbehandlingen i departementet. Ytterligere informasjon fra IPI har Riksrevisjonen ikke innhentet.

IPI er en uavhengig «tankesmie» som ikke har erverv til formål. Organisasjonen arbeider for å fremme fred, sikkerhet og bærekraftig utvikling. For å nå sine mål arrangerer IPI internasjonale møter og seminarer og utfører forskning og analyser innenfor sine fagområder. Det fremgår av dokumentasjonen fra Utenriksdepartementet at IPI også fungerer som en uformell møteplass utenfor FN hvor problemstillinger som er relevante for FNs arbeid kan drøftes. IPI ble grunnlagt i 1970 under navnet International Peace Academy (IPA). Organisasjonen endret navn til International Peace Institute i 2008. Terje Rød-Larsen var president i IPI og daglig leder av sekretariatet fra januar 2005 til oktober 2020. Utenriksdepartementet har til sammen utbetalt 130,6 mill. kroner i tilskudd til IPA/IPI i perioden 1997–2018. IPI har ikke mottatt tilskudd fra departementet etter 2018.

Utenriksdepartementet har samarbeidet med IPI siden 1996. I perioden 2007–2012 inngikk departementet og IPI to treårige rammeavtaler (tilskuddsavtaler). Det årlige avtalebeløpet i årene 2007–2009 var på 11 mill. kroner, men beløpet ble nedjustert til 8 mill. kroner i avtalen for perioden 2010–2012.

Rapporten ble forelagt Utenriksdepartementet ved brev 17. mars 2021. Departementet har gitt kommentarer til rapporten i brev 13. april 2021. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og Riksrevisjonens dokument.

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 22. april 2021 og statsrådens svar 11. mai 2021 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.2 Konklusjoner

• Det var betydelige svakheter i departementets saksbehandling, kontroll og oppfølging av tilskuddene til IPI

• Utenriksdepartementet sørget ikke for at nødvendige habilitetsvurderinger ble gjennomført

1.3 Utdyping av konklusjoner

1.3.1 Det var betydelige svakheter i Utenriksdepartementets saksbehandling, kontroll og oppfølging av tilskuddene til International Peace Institute

Utenriksdepartementet har ikke framlagt dokumentasjon som viser hvilket system og rutiner de hadde for å ivareta styring og internkontroll i tilskuddsforvaltningen, og gjennomførte kontrolltiltak er svakt dokumentert. Undersøkelsen viser at departementet ikke har stilt krav til IPI om rapportering på mål og kriterier for måloppnåelse. Videre viser undersøkelsen at departementet ikke har fulgt opp manglende prosjektplaner, -budsjetter, -rapporter og regnskaper fra IPI. Det mangler for eksempel reviderte prosjekt/sluttregnskaper for alle år i perioden 2007–2012. Departementet innhentet heller ikke bekreftelse fra revisor på at tilskudd er brukt i samsvar med tildelingen.

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Utenriksdepartementets oppfølging og kontroll har betydelige svakheter. Departementet stilte ikke krav til IPI om å framskaffe informasjon som gjorde departementet i stand til å vurdere om tilskuddet nådde tiltenkte mål og resultater. Videre var kontrollen og oppfølgingen av IPI mangelfull, og mangler i rapporteringen ble ikke avdekket av departementets egen internkontroll. Mangelfull dokumentasjon av saksbehandlingen i perioden gjør det dessuten vanskelig å etterprøve den fullt ut.

1.3.1.1 Tilskuddsmidler til International Peace Institute er brukt i strid med Utenriksdepartementets interne retningslinjer

Utenriksdepartementet hadde satt en grense på 5 pst. for administrasjonsbidrag på alle tilskuddene som ble gitt før 2010. Det framgår av en rapport som er utarbeidet av sentral kontrollenhet i departementet. Departementet utarbeidet nye retningslinjer som hadde virkning fra 2010. Grensen for administrasjonsbidrag ble videreført i disse retningslinjene, men det ble åpnet for at departementet unntaksvis kan sette administrasjonsbidraget til 7 pst.

I undersøkelsesperioden har IPI brukt en større del av tilskuddet til å dekke administrasjonskostnader enn det som følger av Utenriksdepartementets interne retningslinjer. Departementet opplyste imidlertid ikke IPI om grensen for administrasjonskostnader, verken i rammeavtaler eller i tilskuddsbrev, før dette ble tatt inn i tilskuddsbrevet i 2012. Selv etter at departementet informerte om grensen for administrasjonskostnader, brukte IPI en for stor del av tilskuddet til å dekke administrasjonskostnader.

I undersøkelsesperioden mottok Utenriksdepartementet rapportering og dokumentasjon fra IPI som var tilstrekkelig for å beregne hvor stor del av tilskuddet som ble brukt til å dekke administrative kostnader. Det foreligger ikke dokumentasjon som viser om departementet har fulgt opp størrelsen på administrasjonsbidraget eller kommunisert overfor IPI at tilskuddet ble brukt i strid med forutsetningene. Departementet har heller ikke dokumentert vurderinger som skulle tilsi at IPI har fått unntak fra grensen på 5 pst.

Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at tilskuddsmidler er brukt til å dekke IPIs administrasjonskostnader ut over det som følger av Utenriksdepartementets retningslinjer. Konsekvensen av dette er at departementet har finansiert den ordinære driften av IPI med tilskuddsmidler som var ment til et annet formål. Departementet hadde ikke eksplisitt informert IPI om reglene for administrasjonsbidrag, men rapportene fra IPI inneholdt tilstrekkelig informasjon til at departementet kunne beregne hvor stor del administrasjonskostnader utgjorde av tilskuddet. Det forelå heller ingen revisorbekreftelse på bruken av tilskuddet, selv om departementet hadde stilt krav om dette. Departementet burde ha fulgt opp dette.

1.3.2 Utenriksdepartementet sørget ikke for at nødvendige habilitetsvurderinger ble gjennomført

Det er Riksrevisjonens oppfatning at Utenriksdepartementets tilskuddsforvaltning i perioden 2007–2012 bærer preg av at habilitetsspørsmål ikke ble tatt tilstrekkelig på alvor til tross for at politisk ledelse i departementet har uttalt til Stortinget at avgjørelsenes karakter i tilskuddssaker tilsier særlig årvåkenhet hos alle som er involvert. Hensynet til å sikre korrekte avgjørelser og å opprettholde tilliten til dem som fatter beslutninger er helt vesentlig når det gjelder tildeling av økonomiske midler.

Rettsavdelingen i Utenriksdepartementet foretok habilitetsvurderinger av både politisk ledelse og ansatte i departementet i forbindelse med tilskuddsutbetalinger til IPI for 2012. Avdelingen mente da at det var forhold som talte for at ansvarlig ekspedisjonssjef kunne være inhabil. Enhver har ansvar for å vurdere sin egen habilitet, og tidligere utenriksminister gjorde dette. I dokumentasjonen av vurderingen framkommer det at han forutsatte at også ansvarlig ekspedisjonssjef hadde vurdert sin egen habilitet. Departementet har ikke kjennskap til, eller dokumentasjon på om ekspedisjonssjefen vurderte sin habilitet i 2012 eller i årene før. Ekspedisjonssjefen deltok i saksbehandlingen av tilskudd til IPI i hele undersøkelsesperioden, og forholdene som talte for inhabilitet i 2012 gjaldt også for årene før.

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Utenriksdepartementet ikke sørget for at nødvendige habilitetsvurderinger ble gjennomført og dokumentert ved behandling av tilskudd til IPI.

1.4 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Utenriksdepartementet

• å påse at dagens kontrollsystem er tilstrekkelig for å sikre tillit til dem som fatter beslutninger ved tildeling av tilskudd

• å påse at tilskudd følges opp på en slik måte at departementet har sikkerhet for at tilskuddet brukes i tråd med forutsetningene og at tiltenkte mål nås

• å sikre kontinuitet og stabilitet i saksbehandlingen over tid

• å sikre at det blir gjennomført nødvendige habilitetsvurderinger av personer som er involvert i departementets tilskuddsforvaltning

1.5 Svar fra tidligere utenriksminister

Tidligere utenriksminister Ine Eriksen Søreide så alvorlig på funnene som fremkommer i Riksrevisjonens rapport, og uttalte at selv om Riksrevisjonens funn omfatter tidsperioden 2007–2012 er de fortsatt viktige for departementet.

Hun viste til at det fra og med 2013 er gjennomført en rekke tiltak som skal bidra til å styrke systemene og bedre kvaliteten på tilskuddsforvaltningen i utenrikstjenesten. Tiltakene inkluderer blant annet utarbeidelse av veiledningsmateriell, opplæring samt krav til innrapportering og oppfølging av resultatinformasjon for å gi et bedre grunnlag for å vurdere måloppnåelse.

Hun uttalte at bevisstheten om habilitet i departementet har økt de siste årene. I veileder for tilskuddsforvaltning er det detaljert veiledning om hvordan habilitetsvurderinger skal gjennomføres og at vurderinger skal dokumenteres.

Utenriksdepartementet vil bruke Riksrevisjonens funn og anbefalinger til ytterligere å jobbe videre med å forbedre tilskuddssystemer og etterlevelsen av krav og regler, samt å styrke dokumentasjonen av de vurderinger som er foretatt.

1.6 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.