1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i grenseloven, utlendingsloven og politiregisterloven. Endringene er begrunnet i ulike forhold.

For det første foreslås det endringer i grenseloven og utlendingsloven for å gjennomføre EUs forordninger om etableringen av et inn- og utreisesystem (EES) og et fremreisesystem (ETIAS). Forordningene ble vedtatt i 2017 og 2018 og videreutvikler Schengen-regelverket, og i proposisjonen foreslås lovendringene som er nødvendige for gjennomføringen av forordningene i norsk rett.

Det fremmes en egen Prop. 231 S (2020–2021) om samtykke til godtakelse av forordningene, og det vises til denne for nærmere redegjørelse av innholdet i forordningene.

For det andre foreslås det en ny § 16 a i grenseloven som etablerer en nasjonal løsning for innsamling og bruk av PNR-opplysninger (PNR står for passenger name record), samt å legge til rette for at Norge kan delta i EUs PNR-samarbeid. I 2016 vedtok EU direktiv (EU) 2016/681 om anvendelse av passasjerlisteopplysninger for å forebygge, oppdage, etterforske og rettsforfølge terrorhandlinger og alvorlig kriminalitet (PNR-direktivet). PNR-direktivet omfattes ikke av EØS-avtalen og faller heller ikke inn under Schengen-avtalen. Selv om Norge ikke er bundet av direktivet, ønsker regjeringen å endre grenseloven og politiregisterloven slik at Norge kan etablere et system for PNR-registrering og ev. delta i PNR-systemet. Endringene i politiregisterloven går ut på å åpne for at opplysninger i nærmere bestemte registre i sin helhet underlegges taushetsplikt.

For det tredje foreslås det enkelte endringer i grenseloven og utlendingsloven som departementet har sett behov for i forbindelse med arbeidet med ny grenseforskrift.

1.2 Gjennomføring av EUs forordninger som etablerer et inn- og utreisesystem og fremreisesystem

Forordningene om Entry/Exit System (EES) etablerer et system for elektronisk registrering av tidspunkt og sted for inn- og utreise over Schengen-samarbeidets yttergrenser. Registreringen gjelder for tredjestatsborgere på korttidsopphold på Schengen-territoriet, og systemet vil også registrere reisedokumentopplysninger og biometriske kjennetegn som ansiktsbilde og fire fingeravtrykk. Dataene vil bli kontrollert ved senere inn- og utreiser. Systemet vil automatisk beregne hvor lenge tredjestatsborgeren oppholder seg på Schengen-territoriet, og vil varsle medlemsstatene når reisende ikke forlater Schengen-territoriet innen utløpet av lovlig oppholdstid. Registrering og kontroll i EES erstatter dagens praksis med manuell stempling i reisedokumenter. Systemet skal effektivisere grensekontrollprosessen, og som et sekundærformål gis medlemsstatenes rettshåndhevende myndigheter og Europol anledning til å gjøre søk i systemet etter nærmere fastsatte vilkår.

Etableringen av et inn- og utreisesystem er nytt i EU, og det er således ingen gjeldende regler i norsk rett om systemet. Departementet foreslår at forordningen gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon. Inkorporasjon innebærer at forordningen gjøres gjeldende som norsk lov uten omskrivninger. Når det gjelder behovet for forskriftsregulering, foreslår departementet en forskriftshjemmel i grenseloven § 25 nr. 12 som gir Kongen adgang til å gi forskrifter om gjennomføringen av rettsakter som følger av § 8.

Forordningen om European Travel Information and Authorisation System (ETIAS) etablerer en ordning der visumfrie tredjestatsborgere søker om tillatelse til å få reise frem til Schengens yttergrense. Medlemsstatene kan dermed vurdere og avgjøre om den reisende utgjør en sikkerhetsrisiko, en risiko for ulovlig migrasjon eller en høy risiko for epidemi allerede før de ankommer yttergrensen. Ved yttergrensen vil grensekontroll bli foretatt som normalt før eventuell innreise. En innvilget fremreisetillatelse vil således være en forutsetning, men ingen garanti, for å kunne reise inn på Schengen-territoriet. Som et sekundærformål gis medlemsstatenes rettshåndhevende myndigheter og Europol anledning til å gjøre søk i systemet, etter nærmere fastsatte vilkår. Tilsvarende fremreisesystemer finnes for reise til blant annet USA (ESTA), Canada (ETA) og Australia (ETA).

Etableringen av fremreisesystemet ETIAS er nytt i EU, og det er således ingen gjeldende regler i norsk rett om systemet.

Departementet foreslår at ETIAS-forordningen gjennomføres ved inkorporasjon i utlendingsloven § 9 a. ETIAS-forordningen vil videre etablere en ny sakstype i utlendingsregelverket, og departementet foreslår derfor en adgang for Kongen til å kunne gi forskrifter om saksbehandlingen ved behov.

1.3 Utlevering av passasjerlisteopplysninger (PNR)

I 2016 vedtok EU direktiv (EU) 2016/681 om anvendelse av passasjerlisteopplysninger for å forebygge, oppdage, etterforske og rettsforfølge terrorhandlinger og alvorlig kriminalitet (PNR-direktivet). PNR-direktivet omfattes ikke av EØS-avtalen og faller heller ikke inn under Schengen-avtalen. Norge er således ikke bundet av direktivet.

Direktivet pålegger luftfartsselskaper å utlevere passasjeropplysninger som allerede er lagret som en del av reservasjonen eller innsjekkingsprosessen til en flyreise, såkalt PNR-informasjon. PNR er en forkortelse for den engelske betegnelsen passenger name record. Dette er opplysninger som luftfartsselskapene samler inn i kommersielt øyemed. PNR-opplysninger omfatter blant annet navn, adresse, telefonnummer, epostadresse, reiserute, navn på personer som reiser sammen, setenummer, bestillingshistorikk, betalingsinformasjon, bagasjeopplysninger, passnummer og nasjonalitet. Luftfartsselskapene skal ikke fremskaffe eller lagre nye opplysninger utover opplysningene som allerede er innhentet som ledd i deres ordinære drift.

Etter direktivet skal det opprettes en offentlig myndighet eller del av slik myndighet som skal opptre som Passasjerinformasjonsenhet (Passenger Information Unit, PIU). Enheten mottar passasjerinformasjonen fra luftfartsselskapene for analyse, søk og lagring med sikte på identifisering av passasjerer som kan være involvert i terrorhandlinger eller alvorlig kriminalitet, og som krever nærmere undersøkelse før avgang fra eller ankomst til et medlemsland. Enheten skal utveksle informasjon og analyseresultater med kompetente myndigheter i Norge, andre lands passasjerinformasjonsenheter og med Europol.

Departementet deler høringsinstansenes vurdering av at den foreslåtte plikten om utlevering av PNR-opplysninger reiser spørsmål i relasjon til retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Selv om opplysningene som vil bli registrert om den enkelte, ikke er av sensitiv art, utgjør innsamlingen som helhet et omfattende inngrep i retten til privatliv. For at inngrepet skal være forholdsmessig, er det derfor av sentral betydning at tiltaket er nødvendig for å oppnå formålet.

Etter departementets vurdering vil utlevering av PNR-opplysninger kunne spille en avgjørende rolle på flere stadier under etterforskingen og avdekningen av terrorhandlinger og alvorlig kriminalitet. I lys av høringsinstansenes merknader ser departementet imidlertid at spørsmålet fortjener en bredere omtale enn i høringsnotatet, herunder en nærmere beskrivelse av hvordan PNR-opplysningene kan benyttes, og hvorfor tiltaket er nødvendig. Det vises til proposisjonen for denne gjennomgangen.

Samlet mener departementet etter denne vurderingen at de nevnte bruksområdene viser at utlevering av PNR-opplysninger er et nyttig verktøy i politiets, PSTs og Tolletatens arbeid for å avdekke og bekjempe terrorvirksomhet og alvorlig kriminalitet, og at tiltaket derved oppfyller kravet til nødvendighet som følger av EMK artikkel 8 og kravene som følger av Grunnloven § 102.

Nødvendigheten av inngrepet taler for at tiltaket er forholdsmessig. Departementet foretar også en forholdmessighetsvurdering i proposisjonen.

Etter departementets vurdering ligger det på denne bakgrunn innenfor norske myndigheters skjønnsmargin å lovfeste en plikt til utlevering av PNR-opplysninger med formål om bekjempelse av terrorhandlinger og annen alvorlig kriminalitet, så lenge lovbestemmelsen ledsages av rettssikkerhetsgarantier i forskrift. I vurderingen har departementet også lagt vekt på at det er av sentral betydning for det europeiske regelverket som helhet at Norge slutter seg til systemet. Hvis ikke vil Norge kunne fungere som et uheldig smutthull.

Som høringsinstansene påpeker, er spørsmålet om lovligheten av PNR-direktivet reist for EU-domstolen. Dersom utfallet av EU-domstolens avgjørelse blir negativt, legges det til grunn at dette vil bli fulgt opp av EU. Norge vil i så fall måtte vurdere tilsvarende endringer i regelverket som EU. Inntil videre forholder departementet seg til at Kommisjonen og Rådets vurdering er at direktivet overholder de krav som følger av EUs charter om grunnleggende rettigheter.

1.4 Endringer i politiregisterloven

Etter politiregisterloven § 23 har enhver som er ansatt i eller utfører tjeneste eller arbeid for politiet eller påtalemyndigheten, plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens «personlige forhold». Vurderingen av om opplysninger er å anse som «personlige forhold» etter politiregisterloven § 23, beror på en konkret vurdering av om opplysningene kan røpe forhold som må anses personlige eller beskyttelsesverdige, herunder klientforhold.

PNR-direktivet artikkel 13 nr. 2 forutsetter at de nasjonale bestemmelsene om taushetsplikt som er nedfelt i samsvar med rammebeslutning 2008/977/JHA, også kommer til anvendelse for PNR-opplysningene. Rammebeslutningen er opphevet og erstattet av direktiv (EU) 2016/680, som i Norge er gjennomført i politiregisterloven.

Departementet foreslo å endre politiregisterloven § 23 slik at det fremgår av loven at alle opplysninger som er registrert i politiets registre, er underlagt taushetsplikt. I lys av høringsinstansenes uttalelser har departementet kommet til at forslaget om en generell bestemmelse om at alle opplysninger i politiets registre er underlagt taushetsplikt, ikke opprettholdes. Departementet viser i den sammenheng til at det kan bli aktuelt å opprette nye registre, noe som tilsier at en slik generell regel ikke er hensiktsmessig. Departementet er imidlertid fortsatt av den oppfatning at det bør gis nærmere regler om at opplysninger i enkelte registre i sin helhet vil være underlagt taushetsplikt. Slike regler vil gi økt forutberegnelighet for de registrerte, og regelverket vil bli lettere å anvende for tjenestepersoner i politiet. Dette gjelder for det første opplysninger i PNR-registeret, men også andre registre, som for eksempel informantregisteret og kriminaletterretningsregisteret. På denne bakgrunn foreslår departementet at det i politiregisterloven § 69 første ledd nr. 11 tilføyes at det for enkelte registre kan reguleres i forskrift at opplysninger i registeret i sin helhet er underlagt taushetsplikt. Det vil bli gjort konkrete vurderinger av hvilke registre som faller inn under denne ordningen. På den måten blir det mulig å bestemme at enkelte av politiets registre i sin helhet er underlagt taushetsplikt, uten at dette gjelder for alle registrene.

1.5 Endringer i grenseloven og utlendingsloven

Grenseloven ble vedtatt av Stortinget 8. mars 2018 og sanksjonert av Kongen i statsråd 20. april 2018. Før grenseloven kan tre i kraft, må det fastsettes en ny grenseforskrift. I arbeidet med denne forskriften har departementet sett behov for å gjøre enkelte endringer i grenseloven og utlendingsloven.

Endringene er stort sett en videreføring av gjeldende rett, og det vises til proposisjonen for en omtale av disse.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises til proposisjonen for omtale av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene.

Forslag fra regjeringen som krever budsjettendringer, vil på vanlig måte bli fremmet i forbindelse med de årlige budsjettfremleggene til Stortinget.