Rammevilkåra for kontrollen Stortinget gjer av regjeringa

Kontrollen med den utøvande makta er ei av Stortingets tre hovudoppgåver og har ei sentral konstitusjonell og politisk betyding. Stortingets kontroll med regjering og forvaltning er ein demokratisk garanti som skal sikre den folkelege innverknaden og det folkevalde Stortinget si stilling opp mot regjeringa og embetsverket. Den parlamentariske kontrollen skal avdekkje og hindre maktmisbruk og manglar, garantere for ansvarlegheita i det politiske systemet og sikre ei effektiv og ansvarleg forvaltning, jf. Innst. 392 S (2020–2021).

Komiteen peiker på at kontrollinstituttet vert utøvd under skiftande historiske tilhøve og med raske endringar i mediebildet. Partia kan nytte seg av kontrollinstrument som politisk instrument for å posisjonere seg i framtidige politiske debattar. Enkeltrepresentantar kan nytte kontrollinstrument for å fremje posisjonen sin i eige parti eller for å fremje særskilde interesser på sida av politikken til eige parti. Kontrollinstituttet vil alltid vere i spenningsfeltet mellom den konstitusjonelle rolla og måten det vert utøvd på som politisk instrument. Komiteen meiner difor at det må vere ei sentral oppgåve for Stortinget som institusjon å forme og nytte kontrollinstituttet på ein slik måte at det i størst mogeleg grad bidreg til å halde regjeringa ansvarleg for å fylgje opp Stortingets vedtak.

Stortinget si eiga kontrollverksemd

Komiteen legg vekt på at kjernen i Stortinget si eiga kontrollverksemd er ansvaret til regjeringa eller den einskilde statsråd. Det tradisjonelle utgangspunktet er at Stortinget gjennom «ansvarskontroll» får fram informasjon frå regjeringa og gjer vurderingar av om verksemda til regjeringa eller forvaltninga er grunnlag for å halde statsrådane ansvarlege. I tillegg har kontrollen utvida seg til ein «styringskontroll» som tek opp feil, manglar eller forbetringspunkt i forvaltninga. Komiteen understrekar at Stortinget bør halde fokus på svakheiter eller problemstillingar ved regjeringas oppfølging av Stortingets vedtak eller saker som kan ha betyding for viktige samfunnsinteresser.

Komiteen viser til at kontrollmandatet er kjelda til særpreget ved kontroll- og konstitusjonskomiteen samanlikna med dei andre faste komiteane i Stortinget. Kontrollverksemda i kontroll- og konstitusjonskomiteen er sektorovergripande, og komiteen har særskild kompetanse til å utføre kontrollverksemda. I handsaminga av kontrollsaker skal «rein partipolitisk verksemd verte lagd til sides». Kontroll- og konstitusjonskomiteen har ein omfattande kompetanse til å ta opp saker av eige tiltak som gjeld «Stortingets kontroll med forvaltninga». Komiteen støttar utvalet si vurdering av at det generelt ikkje bør vere ein terskel for når komiteen skal kunne ta initiativ til å starte ei kontrollsak. Det er tilstrekkeleg at ei sak kan føre til ansvar for medlemmar av regjeringa. Komiteen viser òg til at kontroll- og konstitusjonskomiteen får ei rekke brev frå publikum og har postlista til handsaming i komitémøta. Denne typen innspel kan gje grunnlag for vidare oppfølging frå kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Komiteen viser til at det i 2003, på bakgrunn av Frøiland-utvalets rapport, vart innført mindretalsrettar i Stortingets kontroll med forvaltninga. Det vart oppfatta som eit prinsipielt viktig bidrag til å styrke kontrollfunksjonen. Komiteen er samd i utvalets vurdering av at mindretalsrettane både i fagkomiteane og i kontroll- og konstitusjonskomiteen fungerer godt og etter hensikta slik dei er i dag.

Komiteen peiker på at styringskontroll går føre seg både i kontroll- og konstitusjonskomiteen og i fagkomiteane. I fagkomiteane vil saker komiteen får til handsaming, ofte avdekkje tilhøve som komitémedlemmar eller komiteen meiner ikkje er heldige, og der det vert føreslått lovendringar, budsjettløyvingar eller oppmodingsvedtak. Sidan kontroll- og konstitusjonskomiteen er sektorovergripande, kan den ha trong til innspel til arbeidet sitt frå fagkomiteane. Fagkomiteane kan ha interesse av kva som kjem fram i kontroll- og konstitusjonskomiteens kontroll med tanke på å forme ny politikk på sine område.

Komiteen merkar seg at det er trong til gjensidig utveksling av informasjon mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteane. Komiteen støttar utvalets vurdering av at kontroll- og konstitusjonskomiteen oftare enn i dag bør trekkje fagkomiteane inn i kontrollsakene. Føresetnaden er at ein held fast på skilnaden mellom fagkomiteane som formar ut ny politikk, og kontroll- og konstitusjonskomiteen som driv kontroll. Det kan vurderast om ein ynskjer at kontroll- og konstitusjonskomiteen skal sende fleire saker til fagkomiteane for kommentar, særleg i tilfelle der det kjem fram opplysningar som kan vere relevante for saker som ligg til handsaming i fagkomiteane.

Grunnlova § 75 f gjev Stortinget høve til å fatte vedtak om innsyn i forvaltninga sine dokument. Komiteen viser til at Grunnlova § 75 f gjev Stortinget rett til «å få seg førelagt protokollane frå statsrådet og alle offentlege meldingar og papir». Meir detaljerte reglar for dette er gjevne i Stortingets forretningsorden § 50, som seier at krav om utlevering etter Grunnlova § 75 f kan gjelde «kva dokument som helst som regjeringa eller den underliggjande forvaltninga sit med, og som er utarbeidd eller innhenta som ledd i offentleg verksemd». Harberg-utvalet vidarefører Frøiland-utvalet si forståing av Grunnlova § 75 f. Denne forståinga vart òg lagd til grunn av fleirtalet i Innst. S. nr. 210 (2002–2003). Komiteen stiller seg bak den same forståinga.

Då § 75 f vart vedteken i 1814, var det klart at uttrykket «offentlege» dokument var meint i motsetnad til «private». Føremålet med denne ordlyden er å hindre avgrensing i Stortingets innsynsrett. Ved konflikt går innsynsretten etter Grunnlova § 75 f føre dei avgrensingane på innsynsretten som er fastsett i lov.

Komiteen peiker på at rekkevidda til Stortingets innsynsrett etter Grunnlova § 75 f gjeld alle offentlege dokument. Stortinget kan gjennom vedtak i plenum påleggje regjeringa ei konstitusjonell plikt til å utlevere eitkvart dokument som er i regjeringa, eller som den underliggjande forvaltninga har. Det gjeld òg forvaltninga sine dokument som er «interne» etter offentleglova, og regjeringsinterne dokument, som regjeringsnotat og embetsverkets faglege vurderingar.

Komiteen meiner Stortinget bør vere varsame med å be om innsyn i dokument som inneheld drøftingar som er ein del av regjeringskollegiet sine interne førebuingar. Komiteen vil presisere at kompetansen til å be om innsyn i slike dokument berre bør nyttast ved heilt ekstraordinære høve, der det allereie er avdekt sterkt kritikkverdige eller ulovlege tilhøve, og der innsyn i regjeringa sine drøftingar er den einaste måten å klarleggje dei reelle ansvarstilhøva på. Komiteen vil i samband med dette vise til at regjeringsnotat, og førebuingane til desse, er det avgjerande grunnlaget for vedtaka regjeringa gjer i regjeringskonferansane. Det er difor viktig at regjeringa gjennom desse dokumenta kan ha ein fortruleg dialog som er bevart for ettertida.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til representanten Jørgen Kosmos innlegg i debatten om Innst. S. nr. 210 (2002–2003), hvor han uttalte

«…dette er å lage en svær debatt om noe som sannsynligvis aldri vil skje, hvis ikke Stortingets flertall føler det slik at det er berettiget mistanke om at det er gjort alvorlige feil av en statsråd som burde føre til videre forfølgelse, f.eks. gjennom riksretten.»

Flertallet slutter seg til denne vurderingen av hvor høy terskelen for utlevering av slike dokumenter bør være. De siste tiårene har det vært en lang rekke kontrollsaker, flere av dem av til dels alvorlig karakter, uten at det verken fra flertall eller mindretall er tatt til orde for innsyn i regjeringsnotater. Det understreker også at terskelen i praksis har vært svært høy, noe den fortsatt bør være.

Komiteen understrekar at informasjon som regjeringa sender Stortinget, ikkje vert offentleggjord. Stortinget har rutinar og regelverk for handsaming av gradert og teiepliktig informasjon.

Komiteen viser til at eit sentralt grunnlag for Stortingets informasjonskrav er Grunnlova § 82. Føresegna slår fast at regjeringa skal gje Stortinget alle dei opplysningane som trengst for å handsame sakene som vert lagde fram. Stortinget må få slik informasjon som gjer det i stand til å gjere ei forsvarleg vurdering av innhaldet og verknadene av dei vedtaka som blir føreslått fatta, eller dei politiske føringane som regjeringa legg til rette for gjennom stortingsmeldingar m.m. Dette omfattar både opplysningar som taler for og som taler mot regjeringas syn. Komiteen peiker på at Stortingets informasjonskrav etter Grunnlova § 82 går framfor lovgjeving som isolert sett avgrensar tilgangen til informasjon. Den avgjerande vurderinga vil i alle tilfelle vere om opplysningane er «naudsynte» for handsaminga av saker regjeringa legg fram, og at opplysningar som vert lagde fram, ikkje skal vere «uriktige eller villeiande». Opplysningsplikta kan skape ei rettsleg plikt for statsråden til å rette seg etter eit innsynskrav frå ein stortingskomité.

Komiteen viser til at komiteane og enkeltrepresentantar har same rett på å få informasjon som ein kvar annan innbyggjar har etter forvaltningslova og offentleglova. Det er ein omfattande bruk av meirinnsyn overfor komiteane, særleg når det gjeld kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det er fast praksis at regjeringsdokument og tilknytte dokument ikkje vert utleverte til stortingskomiteane. Interne dokument til saksførebuinga i departementa kan i utgangspunktet utleverast til komiteane. Som hovudregel vert dokument frå underliggjande forvaltningsorgan utleverte. Det har vore fast praksis at utsegner frå Regjeringsadvokaten ikkje vert overleverte til stortingskomiteane. Komiteen støttar vurderinga frå utvalet om at ein må skilje mellom dei ulike funksjonane Regjeringsadvokaten kan ha. Når det gjeld dokument frå Regjeringsadvokaten som inneheld generelle juridiske råd eller vurderingar om ei sak som vert lagd fram for Stortinget, for eksempel lovsaker, må vurderingane kunne bli utleverte i den grad dei er relevante.

Utvalet viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen har ein særleg trong til informasjon i sine kontrollsaker, særleg i initiativsakene. Utvalet understrekar at det er kontrolløren som skal definere kva det er naudsynt å få innsyn i. Komiteen deler vurderingane frå utvalet.

Komiteen viser til at Stortinget i handsaminga av Innst. 241 S (2019–2020) vedtok følgjande:

«Stortinget ber presidentskapet om å endre mandatet for utvalget som utreder Stortingets kontrollfunksjoner (Harberg-utvalget) slik at utvalget vurderer og kommer med forslag som muliggjør offentlig innsyn og debatt rundt Riksrevisjonens undersøkelser.»

Komiteen støttar utvalet sitt prinsipielle utgangspunkt om at rapportane frå Riksrevisjonen til Stortinget så langt som mogeleg må vere offentlege. Utvalet peiker på at det i einskilde saker har synt seg vanskeleg å utarbeide offentlege rapportar fordi rapportane inneheld graderte opplysningar.

Komiteen stiller seg bak utvalet si vurdering om at sjølv om informasjonseigar avgjer graderinga, har informasjonseigar like fullt ein skyldnad overfor offentlegheita som må takast omsyn til. Komiteen legg til grunn, i tråd med konklusjonen frå utvalet, at i den grad ein rapport inneheld graderte opplysningar som inneber at rapporten ikkje kan offentleggjerast i sin heilskap, forventar me at Riksrevisjonen utarbeider ein versjon av rapporten kor graderte opplysningar er unnatekne, og som elles er så fullstendig som mogeleg.

Komiteen deler utvalet sitt syn på at det ikkje er trong til å delegere retten til å krevje innsyn frå Stortinget i plenum til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen viser til merknaden over om at Stortinget bør vere varsame med å be om innsyn i dokument som inneheld drøftingar frå regjeringskollegiet sine interne førebuingar. Av dei same grunnane bør Stortinget vere særs tilbakehaldande med å delegere høvet til å krevje innsyn med heimel i Grunnlova § 75 f, i regjeringsnotat og tilhøyrande dokument som oversendingsbrev og protokoll frå regjeringskonferanse. Komiteen viser til at stortingskomiteane ikkje nødvendigvis er forholdsmessig samansett, sjølv om det er ein hovudregel at dei skal vere det, jf. forretningsorden § 13 andre ledd. Det betyr at det kan vere eit anna fleirtal i komiteane enn i Stortinget i plenum. Komiteen meiner at dersom Stortinget skal be om innsyn i regjeringsnotat og tilhøyrande dokument, så bør det ha stortingsfleirtalet bak seg. Difor bør det gjerast i plenum.

Komiteen viser til at enkeltrepresentantar i utgangspunktet ikkje har meir rett til innsyn overfor forvaltninga enn det som følgjer av offentleglova. Enkeltrepresentantar har ikkje utvida rett til innsyn i dokument som er unnatekne offentlegheit etter Stortingets reglar for dokumentoffentlegheit. Dei må difor oppmode om innsyn i tråd med reglar om rett til innsyn for Stortingets organ. Komiteen deler utvalet sitt syn på at Stortinget bør gje innsyn i størst mogeleg grad av omsyn til representantanes trong til informasjon. Tilsvarande bør representantane som hovudregel få tilgjenge til fysiske stader, etatar og statlege forvaltningsverksemder og få høve til å prate med tilsette i slike verksemder.

Komiteen viser til at forslag til grunnlovssaker vert handsama annleis enn andre lovsaker. Handsaminga føreset at befolkninga skal verte kjend med forslaga og kunne ta stilling til dei i eit val. Samanlikna med andre lovforslag har grunnlovsforslag avgrensa med forarbeid. Komiteen støttar utvalets tilråding til Stortinget om å setje ned eit utval for å sjå på alle tilhøve rundt framsetjing og handsaming av grunnlovsforslag for å sikre kunngjering og offentleg debatt, grundig handsaming og naudsynt utgreiing før forslaga vert tatt opp til endeleg handsaming, og fremjar følgjande forslag:

«Stortinget ber presidentskapet om å setje ned eit utval for å sjå på alle tilhøve rundt framsetjing og handsaming av grunnlovsforslag for å sikre kunngjering og offentleg debatt, grundig handsaming og naudsynt utgreiing før forslaga vert tatt opp til endeleg handsaming.»

Oppmodingsvedtak

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemen frå Framstegspartiet, peiker på at høvet Stortinget har til å instruere regjeringa gjennom oppmodingsvedtak, er eit viktig styringsverktøy for Stortinget. Oppmodingsvedtak er skilde ut som eigen vedtakstype i kraft av innhaldet og den oppmodande forma retta mot regjeringa. Fleirtalet viser til at utvalet gjer ei drøfting av den konstitusjonelle statusen til oppmodingsvedtaka. Fleirtalet meiner det viktigaste er at oppmodingsvedtak er parlamentariske instruksar som regjeringa er forplikta til å følgje opp, men dei er ikkje rettsleg bindande. Fleirtalet viser til at Stortinget kan halde regjeringa parlamentarisk ansvarleg om eit oppmodingsvedtak ikkje vert overhalde eller følgt opp godt nok, gjennom å fatte vedtak om kritikk eller mistillitsvedtak.

Oppmodingsvedtaka er lausrivne frå skiljet mellom styring på førehand og kontroll av regjeringa i ettertid. Oppmodingsvedtak kan nyttast på alle stadium i ei sak, frå initiativ til gjennomføring og som ledd i kontrollen i ettertid. Difor må Stortinget og dei einskilde stortingsrepresentantane ha stor fridom til å nytte oppmodingsvedtak.

Fleirtalet viser til at oppmodingsvedtak er retta mot regjeringa og statsrådane. For regjeringa er oppmodingsvedtak parlamentariske instruksar. For enkeltpersonar og grupper i samfunnet kan det vere knytt betydelege forventningar til vedtak gjorde i Stortinget. Fleirtalet understrekar at den einskilde stortingsrepresentant og partia har eit sjølvstendig ansvar for å nytte vedtaksforma på forsvarleg vis. Vedtaka må vere så presise som mogeleg ut frå føremålet med vedtaket. Oppmodingsvedtak bør generelt vise til målsetjingar og ikkje korleis dei skal verte oppnådde.

Fleirtalet peiker på at omfattande bruk av oppmodingar om korleis regjeringa skal nytte forvaltningsmyndigheita si, kan føre med seg uklåre ansvars- og styringstilhøve. Stortinget bør vere varsamme med oppmodingsvedtak som gjev regjeringa instruks om korleis den lovbestemte forvaltningsmyndigheita skal verte utøvd. Stortingets lovvedtak går framfor Stortingets oppmodingsvedtak. Budsjettvedtak er bindande for regjeringa på linje med lovvedtak. Ein statsråd vil difor ikkje kunne følgje opp eit vedtak som er i strid med vanleg lov. Oppmodingsvedtak som ikkje har budsjettdekning, vil regjeringa kunne unnlate å etterfølgje fram til det har fått forankring i budsjettet.

Fleirtalet viser til at oppmodingsvedtaka vert retta mot regjeringa generelt. Dei gjeld i utgangspunktet til dei vert innfridde av regjeringa eller til Stortinget gjer eit nytt vedtak. Fleirtalet understrekar at det er ei klar forventning om at regjeringa skal oppfylle oppmodingar som fleirtalet i Stortinget stiller seg bak. Oppmodingsvedtaka vert følgde opp av regjeringa, som gjev tilbakemelding om oppfølginga både i det årlege budsjettframlegget og i særskild melding som vert handsama av kontroll- og konstitusjonskomiteen. Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan ikkje lukke vedtak som ikkje er følgde opp. Fleirtalet understrekar at dersom regjeringa ikkje ynskjer å følgje opp oppmodingsvedtaka eller av ulike grunnar er usamd, så bør regjeringa fremje forslag om oppheving av oppmodingsvedtaka.

Fleirtalet viser til at det har vore auka bruk av oppmodingsvedtak frå slutten av 1990-talet og fram til i dag. Så lenge vedtaka er retta mot regjeringa, og dei ikkje er i strid med lov eller grunnlov, finst det i utgangspunktet ingen grenser for kva eit oppmodingsvedtak kan gå ut på. Fleirtalet understrekar at oppmodingsvedtaka er eit formelt uttrykk for Stortingets vilje, som landets demokratisk valde og representative statsorgan. Vedtaka er eit viktig styringsverktøy i dialogen mellom Stortinget og regjeringa i samband med lovgiving, budsjetthandsaming og andre spørsmål som krev samvirke mellom statsmaktene. Oppmodingsvedtak kan òg vere eit styringsverktøy for Stortinget i oppfølginga av saker som vert handsama av regjeringa og vert nytta i Stortingets oppfølging av og kontroll med regjeringa.

Fleirtalet viser til at Stortinget driv kontroll med regjeringa si oppfølging av oppmodingsvedtak i etterkant. Denne kontrollen har utvikla seg i takt med Stortingets bruk av oppmodingsvedtak. Regjeringa sender kvart år ei melding om oppfølging av oppmodingsvedtak om handsaming av representantforslag som er vedtekne sende over til regjeringa for utredning og uttale. På Stortinget vert meldinga send til kontroll- og konstitusjonskomiteen for handsaming. Sidan komiteen er sektorovergripande og ikkje har ansvar for eit særskilt politikkområde, vert meldinga òg send til dei andre fagkomiteane for uttale om oppfølginga av vedtaka som er relevante for komiteen sine område. Fleirtalet understrekar at ansvaret for å kvittere ut oppmodingsvedtak gjennom handsaminga av stortingsmeldinga om oppmodings- og utgreiingsvedtak ligg i kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf. Innst. 580 S (2020–2021).

Fleirtalet peiker på at regjeringa over tid har rapportert til Stortinget to gonger årleg, sidan dei årlege budsjettframlegga inneheld ei oversikt over korleis fagdepartementa følgjer opp oppmodingsvedtaka. Fleirtalet støttar utvalet sitt syn om at tidspunktet for når den årlege meldinga vert overlevert til Stortinget, bør endrast for å unngå dobbeltarbeid. Slik var også praksisen tidlegare. Fleirtalet foreslår at den årlege meldinga om oppmodings- og utgreiingsvedtak vert utarbeidd på same rapporteringstidspunkt som budsjettframlegga og vert overlevert i etterkant av budsjettframlegget. Slik er fleirtalet tilfreds med at den årlege meldinga om oppfølging av oppmodingsvedtak for 2021–2022 er lagd fram i samband med budsjettet.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet konstaterer at det i mange tiår har vært drøftet om såkalte anmodningsvedtak av Stortinget i plenum er rettslig bindende eller ikke. Det er ulike synspunkter både blant jurister og statsvitere, men det synes som om det er flere statsvitere enn det er jurister, som mener de er rettslig bindende. Spørsmålet om anmodningsvedtakene er imidlertid omstridt, og det hersker ulike synspunkter på vedtakenes posisjon i vårt konstitusjonelle og derved rettslige styringssystem.

I denne sammenheng er det viktig å påpeke at det norske styringssystemet består av to forskjellige systemer, det parlamentariske og det rettslige eller konstitusjonelle. Det parlamentariske system er enkelt idet Stortinget når som helst og med hvilken som helt begrunnelse kan vedta mistillit overfor en statsråd eller hele regjeringen, og da er statsråden eller regjeringen forpliktet til å gå av i henhold til Grunnloven § 15. I det parlamentariske system risikerer altså en statsråd eller en regjering kun å miste sitt arbeid eller sitt embete. Det er ingen prosess med kontradiksjon eller ankemulighet, og årsaken til mistillitsvedtaket kan være hva som helst.

Det rettslige system bygger på de samme prinsipper som det ordinære rettssystem hvor ingen kan dømmes uten en rettslig prosess, hvor påstanden må være et brudd på en lov. I denne sammenheng er det ansvarlighetsloven av 5. februar 1932 som er mest gjeldende. I denne loven er det flere paragrafer som medfører at medlemmer av regjeringen, Stortinget eller Høyesterett kan dømmes for brudd på lovbestemmelser og få både bøter og/eller fengselsstraff, i tillegg til å bli fradømt embetet.

Når det gjelder anmodningsvedtak fattet av Stortinget, er det omdiskuterte spørsmålet om disse vedtakene er omfattet av ansvarlighetsloven. Altså om en statsråd som ikke følger opp og gjennomfører et stortingsvedtak i form av et anmodningsvedtak, kan straffes med bøter eller fengselsstraff.

Det er to hovedspørsmål som kan reises i denne sammenheng. Er anmodningsvedtak i den nåværende konstitusjonelle og rettslige oppfatning omfattet av et rettslig mulig ansvar, eller er det det ikke? Og det andre er: Er det ønskelig at anmodningsvedtak er rettslig bindende, eller er det det ikke?

Her er det altså ulike meninger. I tidligere tider var det en klar oppfatning av at anmodningsvedtak også ble omfattet og inkludert som et rettslig konstitusjonelt ansvar.

Dette medlem viser til Innst. S. nr. 277 (1976–77), som er hovedinnstillingen fra utenriks- og konstitusjonskomiteen om Stortingets kontroll med forvaltningen. Denne innstillingen var basert på Dokument nr. 7 (1972–73) fra utvalget som gjennomførte den parlamentariske undesøkelsen etter Kings Bay-saken. Tidligere statsminister Per Borten var saksordfører, og i denne innstillingen står det i kapittel 3 under punkt 3.2 Konstitusjonelle grenser for Stortingets beslutningsmyndighet, spalte 2 side 6:

«Utviklingen må sies å ha stadfestet at Regjeringen er rettslig forpliktet til å følge de bestemmelser Stortinget fatter».

Dette forsterkes av representantene Gustavsen og Ås som

«vil fremheve at Stortinget ikke bare kan rette h e n s t i l l i n g e r til regjeringen i de nevnte tilfeller, men at det i stor utstrekning også (i plenumsvedtaks form) kan gi b i n d e n d e i n s t r u k s e r om hvordan regjeringen skal utøve sin myndighet, jfr. Andenæs, Statsforvaltningen i Norge (4. utg. 1976 side 276).»

Komiteen uttaler også at den

«er enig med Utvalget i at plenumsvedtak må ha gyldighet inntil videre dersom vedtaket ikke inneholder noen tidsbegrensning. Dette må i hvert fall gjelde unntaksfritt for plenumsvedtak som er rettslig bindende for forvaltningen.»

Dette medlem vil derfor påpeke at vedtak 1013 av 27. mai 2021 både er rettslig bindende og sammen med vedtak 596 (2020–2021) fortsatt gjeldende for nåværende regjering. Det bør også være nærliggende å mene at tidligere statsråd Knut Arild Hareide har brutt ansvarlighetsloven § 8 bokstav b, jf. Innst 140 S (2021–2022).

Senere og senest i Dokument 21 (2020–2021) fra det såkalte Harberg-utvalget fremgår det at anmodningsvedtak ikke normalt medfører et rettslig ansvar. Det henger imidlertid en liten uklarhet ved om dette også omfattet krystallklare vedtak, men her er det ulike meninger. Dette medlem, som var en del av Harberg-utvalget, har fundert mye på dette, og er nå i ettertid kommet til et mer nyansert standpunkt. Slik dette medlem nå ser det, må også krystallklare anmodningsvedtak med tidsfrister for gjennomføring, klart være inkludert i de bestemmelser som er gjeldende i ansvarlighetsloven.

På dette området er det egentlig hele både det parlamentariske og konstitusjonelle styringssystem som er diskusjonstemaet. Hvilket organ er det øverste og bestemmende organ i det norske styringssystemet? Er det den utøvende makt, regjeringen, eller er det den folkevalgte nasjonalforsamling, Stortinget? Dette er det helt avgjørende spørsmål for vårt styringssystem.

Det kan nemlig skje at Stortinget fatter et konkret og eksplisitt vedtak som den utøvende makt regjeringen og dens såkalte fagfolk har advart mot og har talt imot, og da er spørsmålet, hvem bestemmer? Er det regjeringen og de såkalte fagfolk som skal ha det avgjørende ord, eller er det Stortingets konkrete vedtak?

Stortingets vedtak i ulike saker er ofte omdiskutert idet noen mener et vedtak er håpløst, dumt, dårlig begrunnet og fattet på et kunnskapsfattig grunnlag og helt på jordet. Andre mener det var et klart og godt begrunnet og fornuftig vedtak.

Hovedspørsmålet i det norske konstitusjonelle system er da: Hvilket syn er det som skal være gjeldende? Stortingets vedtak eller de ukjente, navnløse fagfolk og statsråders synspunkter? Med andre ord, skal såkalte fagfolk og en statsråd kunne rettslig overprøve et vedtak i nasjonalforsamlingen, Stortinget? Skal Stortingets rett til å bestemme begrenses til saksområder som ikke er såkalte faglige?

Da blir spørsmålet hva som er bare faglige spørsmål, og hva som er politiske for avgjørelse i en folkevalgt forsamling. Dette medlem har meget lang erfaring fra det politiske miljø og har store problemer med å finne saksområder som bare er faglige, bortsett fra helt tekniske bevisbare saksforhold. Hvorledes gjennomføre en hjerteoperasjon eller annen operasjon, er fag, om en bro bør sementeres, med hvor mye jern, er fag, men om en medisin som er dyr, skal betales av folketrygden, er politikk, om private eller offentlige skal drive sykehjem, er politikk og ikke fag, hvilken struktur som er best for domstoler og sykehus, er politikk og ikke fag, fartsgrenser er politikk og ikke fag, hva et universitet skal bruke penger på, er politikk og ikke fag, om kommuner eller stat skal ha ansvar for eldreomsorg, er politikk og ikke fag, om renten skal settes opp eller ned, er politikk og ikke fag, osv. Slik dette medlem ser det, er det nå en tendens til at ansvarlige folkevalgte organer fraskriver seg ansvarsforhold og søker å overføre ansvaret til såkalte fagfolk fordi de påstår det er fag og ikke ren politikk.

Derfor bør det være klart at også anmodningsvedtak må være rettslig bindende slik at statsråder som ikke gjennomfører klare anmodningsvedtak, kan risikere straffeforfølgelse. I denne sammenheng gjengis ansvarlighetsloven § 8 i sin helhet:

«Med bøter eller fengsel inntil 5 år straffes det medlem av Statsrådet som ved handling eller undlatelse bevirker

• a) at noget som krever beslutning av Stortinget blir foretatt uten Stortingets samtykke;

• b) at en beslutning av Stortinget ikke blir gjennemført, eller at en handling blir foretatt i strid med en stortingsbeslutning;

• c) at protokoller, dokumenter eller oplysninger som skal meddeles Stortinget blir tilbakeholdt, eller at statens regnskaper ikke blir tilstillet Statsrevisjonen således som bestemt i Grunnloven § 75 bokstav k.»

Det andre hovedspørsmål som ble stilt i begynnelsen, er: Hva er ønskelig i vårt styringssystem? Er det ønskelig og fornuftig at Stortingets anmodningsvedtak ikke er rettslig bindende? Eller er det ønskelig i vårt styringssystem at anmodningsvedtak er rettslig bindende?

Svaret på dette hovedspørsmål er egentlig klart. Skal det være landets nasjonalforsamling Stortinget som er det øverste og bestemmende organ, eller er det den utøvende makt regjeringen og dens byråkrater som skal bestemme? Så enkelt og så vanskelig er hovedspørsmålet.

Dette medlem har etter mye tenkning og vurderinger kommet til at kjernen i et demokratisk styringssystem er at det på godt og av og til selvsagt vondt, må være slik at det er den folkevalgte nasjonalforsamling som er det øverste bestemmende organ. Derfor må det også være slik at anmodningsvedtak må være rettslig bindende for den utøvende makt innenfor ansvarlighetslovens bestemmelser.

Her er det også en fin kobling mellom de to styringssystemer idet en statsråd eller en regjering som ikke vil gjennomføre et mulig vedtak i Stortinget, kan opplyse før votering om at dersom et forslag blir vedtatt, vil statsråden eller regjeringen tre tilbake. Da vil også Stortinget bli gjort kjent med konsekvensen av et mulig vedtak før voteringen er over. Det er langt bedre enn at et vedtak i Stortinget ikke blir gjennomført av en regjering i ettertid fordi regjeringen var uenig.

Dette medlem er imidlertid også klar på at rettslig bindende anmodningsvedtak må være både klare og konkrete uten fortolkningsmuligheter, og at dersom deres gjennomføring medfører utgifter, må vedtaket følges av et konkret bevilgningsvedtak. Det å be en regjering gjennomføre noe som åpenbart vil koste penger uten å bevilge samtidig de nødvendige summer, vil ikke kunne være rettslig bindende fordi Stortinget da ikke har sikret de nødvendige bevilgninger for vedtakets gjennomføring. En regjering må kunne opplyse om et forslags gjennomføring koster penger ,og også hvor mye før forslaget kommer til votering. Det kan også benyttes som en rent saklig begrunnelse fra en regjering for at anmodningsvedtaket ikke blir gjennomført.

Et hovedspørsmål vil derfor være om Stortinget ønsker at dets klare og konkrete anmodningsvedtak skal eller ikke skal være rettslig bindende. Hvis Stortinget er fornøyd med at ethvert anmodningsvedtak kun skal vurderes og behandles som et «god jul og godt nytt år»-forslag og -vedtak som ikke er alvorlig ment, men kun for å få et oppslag i media, som så innbiller velgerne at et vedtak betyr noe, er det selvsagt greit, men da må det også fremstå som et slikt. Det å lure velgerne til å tro at når Stortinget har fattet et vedtak, blir det slik, mens det i realiteten ikke betyr noe som helst, vil være å rive ned demokratiet som styringssystem innenfra, og det er dette medlem imot.

Hvis anmodningsvedtak i sin klareste form ikke er rettslig bindende etter ansvarlighetsloven, og det er slik at enhver regjering kan se bort fra vedtakene, kan det demokratiske system miste troverdighet og respekt, og da kan styringssystemet komme i fare. Derfor bør Stortinget slå fast at klare og konkrete anmodningsvedtak er rettslig bindende etter ansvarlighetslovens bestemmelser.

Et annet og meget viktig moment er å se på hva som skjer i det ordinære sivile samfunn i forhold til myndighetene. Her er det nemlig en klar utvikling hvor personer i arbeidslivet og organisasjoner blir strafferettslig ansvarlig for sine lovbrudd, men også såkalte unnlatelser og påståtte mangelfulle styringsvedtak eller mangelfull oppmerksomhet fra et styre i en bedrift.

Slik dette medlem ser det, bør det være en viss sammenheng mellom det styringssystem med straffereaksjoner for lovbrudd som skjer i det sivile samfunn, og det som skjer i det politiske styringssystem, både lokalt og nasjonalt. Lovbrudd begått av enkeltpersoner i utførelsen av sin jobb eller posisjon må kunne medføre en form for straff i begge systemer, ikke bare det ene. Slik dette medlem ser det, er det i dag en situasjon hvor brudd på lover i det sivile system kan medføre både bøter og fengselsstraff for personer, mens det i det offentlige styringssystem aldri skjer at noen person risikerer straff i form av bøter eller fengsel for lovbrudd i utførelsen av sitt arbeid.

Dette medlem mener på denne bakgrunn at det bør gjøres klart fra landets nasjonalforsamling at alle vedtak truffet av Stortinget i plenum, er rettslig bindende i forhold til ansvarlighetslovens bestemmelser. Da vil det være opp til domstolen om det er formildende omstendigheter og uklarheter i vedtakene, eller om de er klinkende klare. På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget slår fast at klare, konkrete og iverksettende vedtak av Stortinget i plenum er konstitusjonelt bindende for statsråder i forhold til ansvarlighetsloven.»