Komiteens merknader
Komiteen viser til komitélederens
uttalelse under Stortingets behandling av Innst. 94 S (2020–2021) statsrådets
protokoller for tidsrommet 1. januar til 30. juni 2020, hvor han
bebudet at spørsmålet om utnevnelse av ny fiskeridirektør ville
bli tema for neste halvårs behandling av protokollene:
«Statsrådets protokoller
inneholder også et kapittel om embetsutnevnelser, som denne gangen
ikke har ført til noen kommentarer fra komiteen. Noen lurer kanskje på
det, for det var mye diskusjon om utnevnelsen av fiskeridirektør.
Det har utviklet seg en ny praksis i regjeringa ved at en utnevner
til embetstjeneste folk som fremdeles sitter i regjeringa. Det er
en helt ny praksis. Jeg regner med at utnevnelsen av fiskeridirektør
blir en del av den neste rapporten, for det halvåret vi nå er inne
i, og kan si at det nødvendigvis må bli et tema i forbindelse med
neste behandling av statsrådets protokoller i Stortinget.»
Komiteen har på denne bakgrunn
stilt en rekke spørsmål til henholdsvis statsministeren og næringsministeren
og gjennomført høring med de to aktuelle medlemmene av regjeringen
9. april 2021. Tema for høringen var om prosessen med utnevningen
av ny fiskeridirektør var gjennomført i tråd med god forvaltningsskikk
og hvorfor regjeringen mener at det nå er riktig å utnevne sittende
statsråder til embetsstillinger i strid med tidligere praksis.
Etter at regjeringen
Solberg tiltrådte i 2013, har den i tre tilfeller valgt å utnevne
egne statsråder til embeter, nemlig Elisabeth Aspaker og Bent Høie
til fylkesmenn/statsforvaltere og nå sist forsvarsminister Bakke-Jensen til
fiskeridirektør.
Dette
er slik komiteens
flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti ser det, i strid med tidligere praksis og Stortingets
klare forutsetning siden 1909.
Statsminister Solberg
skriver i brev til komiteen 23. februar 2021 at hun er uenig i at
det helt siden 1909 «har vært respektert av alle regjeringer at
de ikke utnevner medlemmer av regjeringen til embetsstillinger». Hun
mener at hennes regjering ikke har brutt noen praksis eller forutsetning
fra Stortinget ved disse utnevnelsene og viser til at verken grunnloven
eller annet regelverk forbyr slike utnevninger. Statsministeren
understreker dessuten at problemstillingen etter hennes syn bare
gjelder praksis for forretningsministerier.
Komiteen er
klar over at forbud mot utnevnelse av sittende statsråder ikke er
lovfestet, men mener at slike utnevnelser er spørsmål om etisk og
politisk vurdering og fast praksis siden 1909.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at samtlige regjeringer fra 1909 og fram til 2013 har
praktisert at sittende statsråder ikke ble utnevnt til embetsstillinger.
Dersom en statsråd skulle ønske en slik stilling, måtte vedkommende
tre ut av regjeringen før han eller hun kunne søke.
Grunnlaget for denne
praksisen ble lagt i Odelstinget i 1909 under behandlingen av sak
om gjennomgåelse av regjeringens protokoller. Bakgrunnen for debatten var
sterke reaksjoner på forretningsministeriet Løvlands utnevnelser
av en rekke statsråder til embeter i sine siste funksjonsdager.
Til og med kong Haakon engasjerte seg i saken og anmodet i første
statsråd etter at Gunnar Knudsen overtok som statsminister, regjeringen
om ikke å videreføre en slik praksis.
I en debatt preget
av bred enighet opplyste Johan Castberg som da var justisminister,
at regjeringen hadde drøftet saken, og at alle regjeringsmedlemmene
var enige om at det var forkastelig at regjeringen skulle utnevne
en av sine egne medlemmer til en ny embetsstilling. Andre deltakere
i debatten understreket at håpet var at protokollkomiteens merknader
skulle være tilstrekkelig til «for eftertiden at betage statsraaderne
lysten til at ansætte sig selv». Konklusjonen i Odelstinget var
klar: Det skulle være slutt på selvutnevningspraksisen.
I 2006 var slike
utnevnelser igjen tema i Stortinget. På spørsmål fra tidligere partileder
Dagfinn Høybråten fra Kristelig Folkeparti til statsminister Stoltenberg
om hvilke retningslinjer regjeringen ville følge dersom en statsråd,
statssekretær eller politisk rådgiver ville søke en stilling der
regjeringen/Kongen i statsråd tok den endelige avgjørelsen, var
Stoltenbergs svar klart:
«Under ulike regjeringer
i etterkrigstiden har en fulgt den praksis at statsråder, statssekretærer
og politiske rådgivere må ha sluttet i stillingen i en viss tid
før regjeringen eller departementet foretar utnevning eller ansettelse
i ny høyere stilling i staten …
… Dersom det skulle
oppstå en situasjon hvor en statsråd, statssekretær eller politisk
rådgiver søker en stilling hvor Kongen i statsråd eller et av departementene
er tilsettingsmyndighet, tar Regjeringen sikte på å videreføre den
praksis som er etablert under tidligere regjeringer.»
Statsminister Solberg
har følgelig valgt en annen linje.
Flertallet har merket seg
at statsministeren hele fire ganger i løpet av høringen viste til
at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke har kritisert utnevnelsene under
behandlingen av tidligere statsrådsprotokoller. Det er riktig at
regjeringen burde vært kritisert på et tidligere tidspunkt. Det
fritar imidlertid ikke statsministeren fra ansvar.
Flertallet viser til statsministerens
ordveksling med komitélederen.
Dag Terje Andersen:
«Men er det riktig
oppfattet at fram til du ble statsminister, har det ikke siden 1909
skjedd at en sittende statsråd har blitt utnevnt til en embetsstilling?
Er det riktig?»
Statsminister Erna
Solberg:
«Det finnes ingen
eksempler som vi har funnet knyttet til det, …»
Flertallet konstaterer at
statsministeren bekrefter at slike utnevnelser ikke har funnet sted
i perioden 1909 til 2013.
Komiteenvil
understreke at tradisjonen i Norge er at embetsverket skal være
politisk nøytralt og kunne gi objektive svar til enhver regjering.
Praksis over mange år har riktignok vært at politisk erfaring har
hatt betydning ved utnevnelse av fylkesmenn/statsforvaltere. Andre
embetsstillinger som for eksempel fiskeridirektør, er imidlertid
av en annen kategori, hvor rent faglige kvalifikasjoner må være
avgjørende.
Komiteen viser til at utnevnelser
av sittende statsråder til embeter også reiser prinsipielle spørsmål ved
behandling av saker i regjeringen.
Kongen i statsråd
opptrer som et kollegium. Dette innebærer at sittende statsråder
er med på å fatte vedtak som direkte berører saksområder de i fremtiden
skal overta ansvaret for.
Det samme kollegiet
har også etter Grunnloven § 21 ansvaret for å utnevne embetsmenn,
noe som lett kan føre til mistanke om særbehandling basert på personlig kjemi
og kjennskap.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
har merket seg at statsministeren ikke anser disse innvendingene
som vesentlige. Statsministeren har både godtatt at Bakke-Jensen
kunne søke og vært orientert i prosessen.
Statsministeren
har vært opptatt av likebehandling av søkerne:
«Punkt én: Vi kan
ikke se bort fra en søknad. Ethvert departement er forpliktet til
å behandle de søknadene som er kommet. Det står heller ingenting
i hådboken for politisk ledelse om at man under noen tilfeller –
altså regjeringen – ikke kan søke en stilling. Så i den grad dette
menes å være en praksis, er det en praksis som aldri har vært regulert,
som aldri har stått noe sted, og som vi mener nå er en nyfortolkning
av hva 1909-diskusjonen egentlig dreide seg om. Det som for oss
er viktig, er at vi alltid må sikre at det er likebehandling, at
det er en reell konkurranse, og at det er en reell konkurranse, og
at det er i konkurranse med andre kvalifikasjonene til dem som søker,
skal vurderes.»
Komiteen er kjent med at likebehandling
av søkere i ansettelsessaker er et overordnet prinsipp. I denne
saken er imidlertid ikke spørsmålet om hvorvidt en søknad skulle
behandles eller ikke. Poenget er hvorvidt vedkommende statsråd kunne
søke, så lenge han var medlem av regjeringen.
Komiteen vil anbefale regjeringen
å se nærmere på utformingen av regelverket for utnevnelser i staten.
Komiteen konstaterer at statsministeren
ikke på noe tidspunkt har ansett utnevnelsene av sine regjeringsmedlemmer
til embetsstillinger som problematiske. Høringen har vist at hun
heller ikke erkjenner noen prinsipiell forskjell mellom utnevnelse
av avgåtte og sittende regjeringsmedlemmer.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at prosessen rundt utnevnelsen av fiskeridirektør som
Nærings- og fiskeridepartementet har hatt ansvaret for, har vært
rotete og sterkt kritikkverdig.
Komiteen viser
til at stillingen som ny fiskeridirektør ble utlyst med søknadsfrist
10. mai 2020. Etter fristens utløp åpnet departementet for å ta
inn flere søknader uten at det – ifølge statsråd Nybø i komiteens
høring – ble satt noen ny endelig frist.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
finner en slik praksis lite tillitvekkende. Søkere må kunne forvente
å få klare frister å forholde seg til.
Bakke-Jensen
leverte inn sin søknad 16. juni 2020, etter først å ha gjennomført
intervju med assisterende departementsråd i Nærings- og fiskeridepartementet 8. juni
2020. Komiteen viser
til uttalelse fra assisterende departementsråd Morten Berg i komiteens
høring:
«Det var egentlig
ikke noe uvanlig dette heller. Det er ganske vanlig at søkere ber
om å få snakke med departementet før de faktisk leverer inn søknad.
Men den samtalen jeg var med i, sammen med ekspedisjonssjef Vidar
Landmark og rekrutteringsbyrået Amrop Delphi, var et helt ordinært
intervju. Det må regnes som et ordinært intervju, …»
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti vil understreke at det har tatt
lang tid å få oversikt over handlingsforløpet i saken, fordi statsrådene
har vært tilbakeholdne med informasjon. Forsvarsminister Bakke-Jensen
måtte få spørsmål fra Stortinget for å fortelle at det var en ansatt
i departementet som først kontaktet ham om stillingen. Næringsminister Nybø
har fått flere spørsmål fra Stortinget om prosessen, blant annet
fra stortingsrepresentant Fylkesnes 22. september 2020, hvor Nybø
ble bedt om å redegjøre for ansettelsesprosessen. Nybø svarte her
at «Bakke-Jensen (ble) testet, intervjuet og vurdert ut fra stillingskravene
på vanlig måte, i flere runder». Det ble her ikke opplyst fra Nybøs
side at Bakke-Jensen var på intervju i departementet før han hadde
levert søknad. I høringen 9. april 2020 fortalte Nybø at det var
«en samtale» med Bakke-Jensen og departementet 8. juni 2020, altså
før Bakke-Jensen hadde levert sin søknad. På oppfølgingsspørsmål
om hva slags samtale dette var, svarte bisitter Morten Berg fra
departementet at samtalen må regnes som et ordinært intervju, og
at Bakke-Jensen var å betrakte som en søker fra dette tidspunktet.
I svarbrevet fra
Nybø til spørsmålet fra Fylkesnes 22. september 2020 ble det heller
ikke opplyst om at Nybø selv valgte å ha et avsluttende intervju
med Bakke-Jensen, uten å ha et tilsvarende intervju med de andre
søkerne. Alt dette er informasjon som tilsier at dette var en uvanlig
ansettelsesprosess, hvor prosessen hadde vært relevant å opplyse
om i svarbrev til Stortinget. Den uryddige prosessen, og at relevante
statsråder i tillegg har vært tilbakeholdne med informasjon i etterkant, bygger
ikke tillit til at man her har hatt en god nok prosess i ansettelsen
av ny fiskeridirektør.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
finner det lite tillitvekkende at det ikke foreligger noe referat
fra dette intervjuet og finner det dessuten kritikkverdig at assisterende
departementsråd på vegne av departementet gjennomførte ansettelsesintervju
før søknad forelå. Det er grunn til å stille spørsmål ved om prinsippet
om likebehandling av søkere er overholdt.
Komiteen har
også merket seg at departementet først journalførte søkerlista som
var datert 19. juni, tre måneder etter at den forelå. Journalene
er helt avgjørende for at offentligheten skal kunne føre kontroll
med forvaltningens arbeid. Komiteen vil understreke at man
må kunne forvente at journalføring skjer fortløpende og ikke flere
måneder i etterkant.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
mener at når en statsråd først skulle ansette en annen statsråd
i en høythengende embetsverkstilling, som i seg selv var uryddig,
var det likevel riktig å vurdere om fiskeri- og sjømatminister Ingebrigtsen
skulle melde seg inhabil og utnevne en settestatsråd. Problemet
er at det gikk altfor lang tid fram til ny settestatsråd ble oppnevnt
til at det kunne bidra til økt tillit til prosessen. Statsminister
Solberg opplyste i svarbrev til Stortinget at Nybø «ble oppnevnt
som settestatsråd i den forberedende saksbehandlingen av søknadene.»
Nybø ble oppnevnt som settestatsråd 14. august 2020. Da hadde allerede
rekrutteringsprosessen kommet langt.
Flertallet mener at dette
er en spesielt uheldig situasjon med tanke på situasjonen fiskerinæringen
står i. Det har i flere år pågått et kystopprør mot den gjeldende fiskeripolitikken,
og Riksrevisjonen har lagt fram en rapport med sterk kritikk mot
de siste årenes fiskeripolitikk. Det gjenstår nå en stor jobb for
å ta fiskeripolitikken i retning av Stortingets overordnede føringer
i havressursloven, og ansettelsprosessen av ny fiskeridirektør kan
ikke sies å ha bidratt til verken ro eller tillit i næringen.
Flertallet viser videre til
hemmeligholdet rundt Bakke-Jensens søknad som blant annet har fått
sterk kritikk fra Sivilombudsmannen, og viser til statsråd Nybøs
dialog med komitéleder under høringen:
Dag Terje Andersen:
«Så til hemmeligholdet
av kandidaten, for der sier du i et intervju – og du sa det i innledningen
også: «Vi tar til etterretning at Sivilombudsmannen ikke er enig
i avgjørelsen vår.» Men i resten av din kommentar sier du at «vi
hadde en annen vurdering (…) Vi tar med oss vurderingen i framtidige
prosesser som gjelder unntak av offentlighet for søkere.» Da lurer
jeg på hvordan du bruker begrepet «etterretning», for hvis man tar
det til etterretning, betyr det at du tar det til følge og legger
om praksis, og konstaterer at det skal du gjøre. Men i resten av
svaret ser det ut som om du bare skal vurdere. Det betyr i så fall
at du bare har tatt vedtaket hos Sivilombudsmannen til orientering.
Kan du kommentere det? Har du tenkt nå å endre praksis i forhold
til eventuelt lignende saker, for det er jo åpenbart at offentlighetsloven
§ 25 og dens muligheter for unntak ikke er ment for at det skal
være av bekvemmelighetshensyn til søkeren. Tvert imot er det sånn
at det har stor – ekstra stor – offentlig interesse at en statsråd
søker en slik stilling.»
Statsråd Iselin
Nybø:
«Som komitélederen
er inne på, er det slik at i like saker vil vi selvfølgelig legge
vekt på det som Sivilombudsmannen har uttalt. Nå er det jo sånn
at hver sak må behandles for seg, og Sivilombudsmannens uttalelse sier
jo ikke at en statsråd ikke kan få unntak fra offentlighet, men
den sier at den begrunnelsen som Nærings- og fiskeridepartementet
ga, ikke var god nok til å kunne gi unntak fra offentlighet. Det
er selvfølgelig sånn at vi vil ta med oss det i vurderinger av andre
kandidater som søker eventuelle stillinger i framtiden. Men vi gjorde
en annen vurdering. Da vi fikk inn den søknaden og en henvendelse
om å unnta fra offentlighet, gjorde vi en annen vurdering, og vi
unntok derfor Frank Bakke-Jensens navn fra offentlighet. Så har
Sivilombudsmannen i ettertid vurdert det annerledes enn det vi gjorde.
Det tar vi selvfølgelig til etterretning og vil selvfølgelig også vektlegge
det i tilsvarende saker i framtiden.»
Flertallet registrerer at
statsråden har en uklar forståelse av hva det innebærer å ta en
sak til etterretning, men legger til grunn at statsministerens uttalelse: «Det
har jo Nærings- og fiskeridepartementet nå sagt at de har tatt til
etterretning og kommer til å praktisere annerledes», blir styrende
for departementets videre håndtering av slike saker.
Komiteen støtter
for øvrig Sivilombudsmannens kritikk og vil understreke at offentlighet
er særlig viktig når en statsråd er blant søkerne. Hensynet til
å sikre mulighet for kontroll av tilsettingsprosessen er særlig
påkrevet i slike tilfeller.
På bakgrunn
av at Frank Bakke-Jensen var søker til stillingen som fiskeridirektør
mens han fortsatt satt i regjeringen og skulle fortsette som statsråd,
og den ellers kritikkverdige fremgangsmåte knyttet til ansettelsesprosessen,
anser komiteens
flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti, det som åpenbart at Frank Bakke-Jensen ikke
burde vært utnevnt til fiskeridirektør.
Flertallet fremmer følgende
forslag:
«Stortinget
ber regjeringen for fremtiden avstå fra å utnevne sittende statsråder
til embetsstillinger.»
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant viser
til rekrutteringsprosessen av ny fiskeridirektør. Nærings- og fiskeridepartementet
ble bistått av et rekrutteringsbyrå for å innhente og kvalitetssikre
aktuelle kandidater til stillingen. På bakgrunn av dette ble det
gjennomført interesseavklaringssamtaler for å øke tilfanget av søkere.
Det var i denne prosessen Frank Bakke-Jensen ble aktuell som kandidat. Frank
Bakke-Jensen leverte sin søknad 16. juni 2020. I tråd med god forvaltningsskikk
ble søknaden behandlet på ordinært vis. I den offentlige søkerlisten,
som ble journalført hos departementet 7. september 2020, var Frank
Bakke-Jensens navn unntatt. Disse medlemmer merker seg
at Sivilombudsmannen har vært uenig i beslutningen om å unnta Frank
Bakke-Jensen fra den offentlige søkerlisten. Dette forholdet ble
diskutert under høringen, og disse medlemmer merker seg
at både statsråd Nybø og statsministeren mente det burde vært praktisert
meroffentlighet. Disse
medlemmer viser til statsminister Erna Solbergs uttalelse
under høringen:
«Jeg mener det er
grunnlag for at det skal være offentlig hvis en statsråd søker en
stilling, fordi det er grunnlag for meroffentlighet.»
Disse medlemmer merker seg
at det var en klar anbefaling at det var Frank Bakke-Jensen som
var den klart best kvalifiserte kandidaten. Ansettelsen i saken har
fulgt kvalifikasjonsprinsippet i statsansattelovens § 3, «Den best
kvalifiserte søkeren skal ansettes (…) i ledig stilling».
Disse medlemmer merker seg
videre at når det gjelder selve beskikkelsen av ny fiskeridirektør
i statsråd den 21. september 2020, var alle tilstedeværende statsråder
habile, og beslutningen tilfredsstilte de formelle og materielle
kravene.
Disse medlemmer viser til
at Grunnloven § 21 krever at en utnevnelse til et embete skjer i
statsråd, og § 114 krever at vedkommende er norsk statsborger, men
det er ingen regler som forbyr sittende statsråder å søke og å bli
utnevnt til et embete. Disse
medlemmer viser til at utnevnelsen derfor er et lovlig vedtak. Protokollkomiteen
som i 1909 gjennomgikk statsrådets protokoller, bekymret seg for
en praksis der statsråder ble utnevnt til embeter uten reell konkurranse
om stillingene. Kvalifikasjonsprinsippet er lagt til grunn ved utnevnelsen
av Bakke-Jensen.
Disse medlemmer viser til
at selv om regjeringer i nyere tid har hatt en praksis om å ikke
utnevne sittende statsråder til stillinger i embetsverket, er det
formelt ikke noe som hindrer dette. Disse medlemmer mener det
kan være grunn til å drøfte om det vil være hensiktsmessig å formelt
regulere slike ansettelser. Det bør i så fall også vurderes hvorvidt
innføring av karenstid kan være hensiktsmessig, for å unngå en praksis der
statsråder utnevnes umiddelbart etter sin fratreden.