Forslag til nye regler for aktiv saksstyring

Komiteen viser til at det foreslås en ny fanebestemmelse i straffeprosessloven § 271 a som fastsetter at retten har en plikt til å innrette behandlingen etter hva som kreves for å sikre en effektiv, konsentrert og forsvarlig saksavvikling. Et overordnet formål med bestemmelsen og de øvrige lovforslagene er å legge til rette for en kulturendring hvor god saksforberedelse og aktiv dommerstyring tillegges større vekt enn det som har vært vanlig. Som regel er det under saksforberedelsen at mulighetene er størst for å legge til rette for en konsentrert og forsvarlig behandling.

Komiteen viser videre til at det blant annet foreslås å lovfeste strengere krav til bevisoppgaven. En god og informativ bevisoppgave vil bidra til å bevisstgjøre partene om behovet for de enkelte bevis i tillegg til å gi retten et bedre kunnskapsmessig grunnlag for saksstyring. Konkret foreslås det at bevisoppgaven skal inneholde en kort redegjørelse for hva det enkelte bevis skal godtgjøre, og for andre sentrale opplysninger så langt det er grunn til det.

Komiteen viser til at det også foreslås endringer i kravene til hvilke opplysninger som skal fremgå av påtalemyndighetens oversendelse til retten. Formålet med oversendelsen er at retten skal gis grunnlag for å behandle og styre saken, og at forsvarer skal gis grunnlag for å forberede sitt forsvar. For å oppnå formålet bør det inntas flere opplysninger enn det som er vanlig praksis etter gjeldende rett. Det foreslås blant annet at oversendelsen skal inkludere et utdrag av skriftlige bevis som skal føres etter straffeprosessloven § 302, og at påtalemyndigheten skal angi i oversendelsen om saken krever aktiv styring fra rettens side under saksforberedelsen.

Komiteen viser til at det også foreslås visse justeringer i forsvarers opplysningsplikt i medhold av straffeprosessloven § 265. En viktig endring er at opplysningene skal oversendes retten i form av et tilsvar. Retten kan beslutte at tilsvar kan unnlates. Forslaget bygger på at det som i dag skal gis opplysninger om hvilke bevis forsvaret vil føre, om det begjæres etterforskingsskritt, samt om det kreves oppnevnt fagkyndige meddommere. I tillegg foreslås det at forsvarer skal opplyse om andre praktiske forhold knyttet til gjennomføringen av hovedforhandlingen, slik som et eventuelt behov for oppnevning av sakkyndig eller rettstolk. Videre foreslås det at retten etter en konkret vurdering skal kunne oppfordre forsvarer til å inngi et utvidet tilsvar som angir hvilke faktiske og rettslige sider av saken forsvaret anser som omtvistet. At sakens materielle og prosessuelle tvistepunkter blir klarlagt under saksforberedelsen så langt det er mulig, er viktig i større saker. Forsvarer er ikke pliktig til å etterkomme oppfordringen.

Komiteen viser til at det legges vekt på at straffesaksbehandlingen ikke bør gjøres mer omstendelig og tungrodd enn nødvendig. Det foreslås derfor endringer i § 274 som legger til rette for at saksforberedende rettsmøter kan bli et praktisk og viktig verktøy under saksforberedelsen. Det skal være opp til rettens skjønn om det er behov for å avholde et rettsmøte på dette stadiet av saken.

Komiteen viser videre til at det foreslås at alle saksbehandlingsavgjørelser under saksforberedelsen i prinsippet skal kunne treffes etter skriftlig behandling, se forslag til endringer i §§ 272 og 273. Dette innebærer en endring sammenlignet med gjeldende rettstilstand, idet visse typer avgjørelser i dag bare kan treffes på grunnlag av en muntlig forhandling. Etter lovforslaget skal valget av behandlingsform bero på en konkret vurdering. Retten må vurdere om det aktuelle spørsmålet på betryggende måte kan behandles skriftlig, eller om hensynet til forsvarlig og rettferdig behandling tilsier at det avholdes muntlige forhandlinger.

Komiteen merker seg at det i straffeprosessloven § 274 c foreslås en ny bestemmelse etter mønster fra tvisteloven § 9-10, som gir retten hjemmel til å pålegge partene å inngi sluttinnlegg. Pålegg om sluttinnlegg skal bare gis når det er behov for det, typisk i store og kompliserte saker. Sluttinnlegget skal normalt inneholde en oversikt over partens rettslige og faktiske anførsler, de bevis parten vil føre, og en tidsplan. I motsetning til hva som gjelder i sivile saker, foreslås det ikke at sluttinnlegg i straffesaker skal ha noen preklusiv virkning for partenes adgang til å fremsette nye anførsler og bevis.

Komiteen registrerer at det anføres et behov for en mer vidtrekkende hjemmel for bevisavskjæring enn det som følger av gjeldende rett. Dette vil kunne legge til rette for en mer konsentrert og kostnadseffektiv straffesaksbehandling. En viktig nyvinning er forslaget om at retten gis adgang til å avskjære uforholdsmessig bevisføring. Mindre viktige bevis skal kunne nektes ført når prosessøkonomiske hensyn gjør seg gjeldende med tilstrekkelig tyngde. Forslaget åpner for at bevisavskjæring kan finne sted allerede under saksforberedelsen.

Komiteen viser til at det foreslås endringer i straffeprosessloven § 377 om overprøving av saksstyrende avgjørelser. Det foreslås å innføre en begrenset overprøvingsadgang for saksstyrende avgjørelser etter modell av tvisteloven § 29-3 annet ledd. Den foreslåtte regelen medfører at kjennelser og beslutninger om saksbehandlingen som skal treffes etter et skjønn over hensiktsmessig og forsvarlig behandling, for den skjønnsmessige avveiningen bare kan overprøves på det grunnlag at avgjørelsen er uforsvarlig eller klart urimelig. Dette gir en klarere og mer informativ regel om overprøving av saksstyrende avgjørelser enn den som gjelder i dag, og vil begrense overprøvingen av slike avgjørelser i større utstrekning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er uheldig at dette er den andre proposisjonen i løpet av ett år som endrer prosessen i domstolene, uten at regjeringen har kommet med den bebudede helhetlige gjennomgangen av hele regelverket.

Flertallet støtter hoveddelen av forslagene som legges fram i proposisjonen. Flertallet mener imidlertid det er problematiske sider ved enkelte av endringene i loven.

Når det gjelder forslaget om utvidet opplysningsplikt for siktedes forsvarer i forkant av rettsaken, mener flertallet at dette går for langt i retning av å utfordre viktige rettssikkerhetsprinsipper, og mener endringen ikke vil få den ønskede effektivitet som er lagt til grunn, og frykter dette vil kunne fungere byråkratiserende og være en lite hensiktsmessig bruk av forsvarers tilmålte ressurser. Rettsikkerheten kan reduseres ved at endringen setter siktedes selvinkrimineringsvern og retten til å forholde seg taus under press. Selv om forsvarer ikke plikter å etterkomme rettens oppfordring, er det grunn til å anta at det finnes mulighet for at retten vil trekke slutninger om skyld eller troverdighet ut ifra en manglende respons fra forsvarer på en oppfordring til tilsvar.

Flertallet viser videre til forslaget om å kunne pålegge at det utarbeides ferdig sluttinnlegg fra partene før rettsaken er påbegynt. Det er slik flertallet ser det, uheldig at det avkreves et standpunkt om sakens rettslige og faktiske side før bevisene er ført i retten. Det er selve bevisførselen i retten som skal danne grunnlaget for påtalemyndighetens påstand. Flertallet viser til at flere høringsinstanser peker på at forslaget kan føre til at det legges press på siktede og forsvareren til å avklare siktedes posisjon, og at dette kan være skadelig for siktedes forsvar.

Flertallet viser også til forslaget om å gi retten ubegrenset tilgang til sakens dokumenter, både til bruk under saksforberedelsen og i den videre behandlingen av saken. Flertallet er kritiske til denne endringen fordi den kan bryte med prinsippet om bevisumiddelbarhet, altså at retten skal treffe sin avgjørelse kun på de bevis som føres i retten, og med kontradiksjonsprisnippet, som sier at siktede og forsvareren skal gis mulighet til å imøtegå de bevis som blir ført. Videre vil politidokumentene uunngåelig være påvirket av politiet og påtalemyndighetens syn på saken. En fri tilgang til disse dokumentene på ethvert trinn av saken vil dermed skape en ubalanse.

Allikevel mener flertallet at det i større saker vil kunne være viktig at en forberedende dommer bør kunne ha tilgang til sakens viktigste dokumenter, slik at rettssaken blir planlagt fornuftig. Flertallet anser at de største effektivitetsbesparelsene vil komme i de største sakene, og mener derfor at hovedregelen ikke bør være en generell adgang til alle dokumenter, men at det åpnes for dette ved uttalte behov.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Straffeprosessloven ny § 274 a skal lyde:

Retten kan gjøre seg kjent med sakens dokumenter når den finner behov for det av hensyn til saksforberedelsen eller den videre behandlingen av saken. Ved vurderingen skal det legges vekt på sakens art og omfang samt de opplysninger partene har formidlet.»

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til proposisjonens forslag til lovtekst i § 274 bokstav a om å gi retten ubegrenset tilgang til sakens dokumenter. Disse medlemmer viser til dagens bestemmelse i straffeprosessloven § 262 første ledd fjerde punktum, der rettens leder kan be om utlån av sakens dokumenter dersom det er behov for det. Forslaget i proposisjonen til lovtekst i § 274 viderefører langt på vei dagens bestemmelse i straffeprosessloven § 262. Forskjellen er at tilgangen ikke lenger skal være begrenset til saksforberedelsen.

Disse medlemmer viser til at flere høringsinstanser har uttalt seg positivt til denne endringen. Dommerforeningen, flere lagmannsretter, Riksadvokaten og flere statsadvokatembeter er blant disse. Borgarting lagmannsrett viser til at tilgang til sakens dokumenter er en forutsetning for god og effektiv saksstyring, og at en viss forhåndskunnskap er nødvendig for å kunne ta stilling til partenes saksopplegg. Disse medlemmer viser til at denne endringen må forstås på bakgrunn av den overordnede målsettingen om å legge til rette for en bedre saksforberedelse og aktiv dommerstyring. Disse medlemmer mener det bør være opp til rettens skjønn i hvilken utstrekning det er behov for å gjøre seg kjent med og bruke sakens dokumenter. Disse medlemmermener det er lite heldig å detaljregulere i lovteksten i hvilke situasjoner retten kan gjøre bruk av saksdokumentene.

Disse medlemmer viser videre til kravet om utvidet tilsvar fra forsvarer jamfør proposisjonens forslag til lovtekst § 265 tredje ledd. Formålet med bestemmelsen er å kartlegge hva som er tvistepunktene i saken, når retten finner det nødvendig. Den foreslåtte endringen er begrunnet i hensynet til rettens planlegging og avgjørelse av hvordan den videre saksbehandlingen skal legges opp. Disse medlemmer viser til at utvidet tilsvar som hovedregel benyttes i større saker ved behov. I enkle og oversiktlige saker er bruk av utvidet tilsvar ikke god ressursbruk. Disse medlemmer mener videre at det bør komme klart frem av lovteksten at retten ikke har anledning til å trekke slutninger fra siktedes eventuelle mangel på respons, dette for å sikre siktedes rett til taushet og vern mot selvinkriminering.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Straffeprosessloven § 265 tredje ledd nytt tredje punktum skal lyde:

Det må ikke brukes mot tiltalte at utvidet tilsvar ikke inngis.»

Disse medlemmer viser også til proposisjonens forslag til lovtekst i § 274 bokstav c, der retten kan pålegge påtalemyndigheten og forsvareren å inngi sluttinnlegg. Disse medlemmer mener dommerne bør kunne oppfordre partene til å formulere sakens tvistepunkter i kortform når saksforberedelsen avsluttes. Disse medlemmer mener dommerens behov vil være tilstrekkelig ivaretatt dersom ordet «pålegge» erstattes med «oppfordre», slik som i § 265 tredje ledd om utvidet tilsvar. Dersom forsvareren ikke vil etterkomme oppfordringen med henvisning til siktedes taushetsrett og vern mot selvinkriminering, må dette respekteres.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Straffeprosessloven § 274 c første punktum skal lyde:

Når retten finner behov for det, kan den oppfordre påtalemyndigheten og forsvareren til å inngi sluttinnlegg innen en nærmere fastsatt frist.»

«Straffeprosessloven § 274 c nytt annet ledd skal lyde:

Opplysninger som nevnt i første ledd annet punktum gis bare så langt forsvareroppdraget tilsier det. Det må ikke brukes mot tiltalte at sluttinnlegg ikke inngis.»

Forslag til nye regler om fremstillingsfrist

Komiteen viser til at det foreslås at fristene for å fremstille pågrepne personer for varetektsfengsling strammes inn. For det første foreslås en innskjerping av den ordinære fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd. Etter dagens ordlyd skal en pågrepet person fremstilles for retten med begjæring om fengsling snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen. Det foreslås her at denne fristen reduseres, slik at vedkommende som den klare hovedregel må fremstilles snarest mulig og innen 48 timer etter pågripelsen. Dersom det etter en samlet vurdering av omstendighetene i den enkelte sak anses særlig påkrevd, foreslås det at den pågrepne likevel kan fremstilles senere enn 48 timer, men aldri senere enn den tredje dagen etter pågripelsen. I tillegg foreslås en viss innskjerping av den særskilte fristen for fremstilling av mindreårige personer for fengsling i annet ledd. Det foreslås at muligheten for å forlenge fremstillingsfristen med én dag i tilfeller hvor fristen faller på en helge- eller helligdag, jf. annet ledd annet punktum, fjernes.

Forslag til nye regler om påtalemyndigheten og påtalevedtak

Komiteen viser til at det foreslås en presisering av strafforfølgningsplikten, som i sin kjerne omfatter en etterforskings- og påtaleplikt i alle saker. Videre foreslås det at påtalemyndighetens objektivitetsplikt, får en tydeligere plassering. Man går også inn for å lovfeste at påtalevedtak skal treffes så snart saken er opplyst og innen rimelig tid etter at noen er å anse som mistenkt.

Komiteen viser videre til at de viktigste henleggelsesgrunnene i norsk straffeprosess er foreslått inntatt i en samlet oversikt i loven. Det tas ikke sikte på å endre praksis i vesentlig grad, men man ser det som nyttig med en opplisting i loven av de mest sentrale grunnlagene, herunder kapasitetshenleggelser.

Komiteen viser også til at påtaleretten og påtaleplikten er ubetinget offentlig. Samtidig er det i spesiallovgivningen inntatt en del særlige påtaleordninger med vilkår om begjæring fra offentlig myndighet, eventuelt kombinert med et krav om allmenne grunner eller sterke allmenne grunner. Det foreslås at disse særlige påtaleordningene oppheves, slik at det alminnelige utgangspunktet skal gjelde.

Komiteen viser til at det foreslås å redusere antall grunnlag for overføring av en sak fra påtalemyndigheten til konfliktrådet. Endringen foreslås gjennomført ved at muligheten til å stille konfliktrådsbehandling som vilkår for påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 tredje ledd fjernes, mens hjemmelen i straffeprosessloven § 71 a utvides slik at påtalemyndigheten gis adgang til å beslutte en sak overført til konfliktrådet på samme særvilkår som ved beslutning om påtaleunnlatelse. Det vil kunne utgjøre en hensiktsmessig forenkling av regelverket uten at antallet saker som overføres til konfliktrådet påvirkes.

Forslag til nye regler om bistandsadvokaten

Komiteen viser til at det foreslås en hjemmel for at retten kan avgrense bistandsadvokatens oppdrag ved oppnevningen. En slik avgrensning kan gå ut på at bistandsadvokaten oppnevnes for bestemte deler av saken, for eksempel et avhør under etterforskingen eller utvalgte deler av hovedforhandlingen. Oppdraget kan også avgrenses til bestemte gjøremål, for eksempel å forberede et sivilt krav som skal behandles under hovedforhandlingen. Formålet med forslaget er å begrense bistandsadvokatens tilstedeværelse under de deler av straffesaken som ikke er relevant for fornærmedes rettsstilling.

Videre merker komiteen seg at det foreslås en uttrykkelig hjemmel for at retten kan oppnevne felles bistandsadvokat for flere fornærmede eller etterlatte. Et grunnvilkår for oppnevning av felles bistandsadvokat skal være at de fornærmede eller etterlatte har sammenfallende interesser i saken.

Forslag til nye regler om sivile krav

Komiteen viser til at det foreslås visse endringer i reglene om sivile krav for å sikre en grundigere forberedelse og behandling av det sivile kravet. For det første foreslås et skjerpet krav til angivelse av det sivile kravet når påtalemyndigheten fremmer krav etter straffeprosessloven § 427. Det foreslås at påtalemyndigheten samtidig med oversendelse av tiltalebeslutningen til retten skal angi kravets faktiske og rettslige grunnlag og hvilke bevis som vil bli ført. For det andre foreslås en frist for å sette frem sivile krav, utvide påstanden til et fremsatt krav, sette frem et nytt faktisk grunnlag for kravet eller tilby nye bevis. Fristen er to uker før hovedforhandlingen, hvis ikke retten fastsetter et annet tidspunkt. Fristen er ikke preklusiv. Så foreslås det at retten gis en hjemmel til å avvise sivile krav fremmet av påtalemyndigheten dersom det åpenbart er mest hensiktsmessig å behandle kravet i sivilprosessens former.

Komiteen merker seg også at det foreslås å videreføre ordningen med at bistandsadvokaten fremmer sivile krav på fornærmedes og etterlattes vegne, jf. straffeprosessloven § 428 første ledd annet punktum. Departementet går imidlertid inn for at retten på nærmere vilkår skal kunne overlate ansvaret for å prosedere det sivile kravet til påtalemyndigheten eller en annen prosessfullmektig, for eksempel en koordinerende bistandsadvokat.

Avskaffelse av private straffesaker

Komiteen viser til at det foreslås å avskaffe ordningen med private straffesaker. Komiteen registrerer at etter departementets syn bør ansvaret for strafforfølgning utelukkende forvaltes av staten: å anklage noen med påstand om straff – et av samfunnets mest inngripende tiltak – bør være forbeholdt en uavhengig instans som styres etter objektive kriterier. Fornærmedes rettmessige interesse i å få fremsatt sitt syn på påtalespørsmålet er tilstrekkelig ivaretatt ved adgangen til å klage over påtalevedtak etter straffeprosessloven § 59 a. Behovet for adgangen til å gå til privat straffesak er heller ikke stort. I det begrensede antall private straffesaker som hvert år fremmes for norske domstoler, blir de fleste sakene avsluttet eller avvist før hovedforhandling.