3.3 Forslag om endringer i pbl. § 19-2 (dispensasjonsbestemmelsen)
Komiteens flertall, medlemmene fra
Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Kristelig Folkeparti, ønsker å vise til departementets
forslag om endringer i pbl. § 19-2, dispensasjonsbestemmelsen, og
vil understreke at loven bygger på et prinsipp om at arealbruk skal
styres gjennom de rammer som vedtas i arealplaner. Flertallet sier seg enig med
departementet i at det ved endring av en reguleringsplan der virkningene av
endringen er begrenset, ikke går ut over hovedrammene for planen,
og heller ikke berører hensynet til viktige natur- og friluftsområder,
kan benyttes en forenklet planprosess.
Det er flertallets oppfatning
at norske kommuner etterstreber en helhetlig arealdisponering og
samordning gjennom planverket der de benytter dispensasjonsadgangen
med omhu. Det er samfunnsmessig og ressursmessig viktig at det finnes
en mulighet for å gjennomføre en planprosess med en enklere saksbehandling
for mindre tiltak, særlig der avviket fra plan i seg selv ikke er
omstridt eller kontroversielt.
Flertallet merker seg at departementet
i sin beskrivelse av bakgrunnen for lovforslagene viser til Sivilombudsmannens
rapport om dispensasjonsvedtak i strandsonen (Kragerø, Lindesnes
(tidligere Mandal) og Askøy kommuner). Rapporten tar for seg dispensasjoner
fra byggeforbudet i strandsonen etter pbl. § 1-8. Flertallet mener det er viktig
at dispensasjonsbestemmelsen brukes riktig, men ut fra rapporten
er det imidlertid uklart hvilke typer tiltak det er gitt dispensasjon
til. Dette er ikke presisert i rapporten. Flertallet registrerer at
det i høringssvarene til komiteen blir vist til at omsøkte dispensasjoner
i all hovedsak dreide seg om mindre tiltak som vannrør i grunn etc. Flertallet er
opptatt av at det sikres et riktig og godt kunnskapsgrunnlag for
i hvilke typer saker norske kommuner benytter seg av dispensasjonsbestemmelsen.
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at høringsforslaget
til endring av pbl. § 19-2 andre ledd første punktum videreføres
i proposisjonen. Når det gjelder høringsforslagets endring av pbl.
§ 19-2 andre ledd andre punktum, ønsker disse medlemmer å vise til
at departementet merket seg stor motstand mot å endre andre ledd
andre punktum, og kom derfor til at høringsforslaget ikke videreføres
i proposisjonen. I proposisjonen gjøres en forbedring av ordlyden,
men dette endrer ikke noe på det materielle innholdet i bestemmelsen.
Disse medlemmer viser til
at statsforvalteren er statens fremste representant i fylket og
skal arbeide for at Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer
blir fulgt opp regionalt og lokalt. Statsforvalteren skal også være
et viktig bindeledd mellom kommunene og de sentrale myndighetene
på en rekke overordnede samfunnsområder hvor statsforvalteren har
fått tildelt sektormyndighet. Som bindeledd mellom stat og kommune
forventes statsforvalterne å inneha overordnet fagkunnskap på de
samfunnsområdene hvor embetet har myndighet, og lokalkunnskap om
de kommunene og fylkeskommunene de driver kontroll, tilsyn og veiledning
overfor. Ettersom statsforvalteren også skal ha en viktig funksjon
som rettssikkerhetsmyndighet for den enkelte innbygger, virksomheter
og organisasjoner, er det viktig at hensynet til det lokale selvstyret
og enkeltmenneskets rettssikkerhet står sentralt i statsforvalterens
arbeid.
Disse medlemmerhar merket
seg at Statsforvalteren i Oslo og Viken er av den oppfatning at
arbeidet med regionale planer må styrkes, og fremstilles slik at
de er enklere for kommunene å forholde seg til. Det må fremkomme
tydelig for kommunene hva de nasjonale og regionale interessene
faktisk er. Disse
medlemmersier seg enig i at det er viktig at endringer av
kommunenes egne planer primært ikke skjer ved dispensasjoner. Innbyggerne
og eventuelt berørte naboer skal kunne innrette seg i tiltro til
bestemmelser i kommuneplaners arealdel.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti har
merket seg at det i klagesaker hvor settestatsforvalter oppnevnes,
kan synes som om dette medfører utelukkende mer tids- og ressursmessig
krevende behandling for alle parter. Derfor ser disse medlemmer det som riktig
at det ses på muligheten for å håndtere slike saker på en mer tjenlig
måte, i klagesaker der statsforvalter selv er klager eller på annen
måte part i saken.
På denne bakgrunn
fremmer disse
medlemmer følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen vurdere hvordan klagesaker i forbindelse med dispensasjoner
etter plan- og bygningsloven bedre kan håndteres, ressursmessig
og tidsmessig, i saker der statsforvalteren selv er klager eller
på annen måte part i saken.»
Komiteen er
opptatt av at det sikres et riktig og godt kunnskapsgrunnlag for
i hvilke typer saker norske kommuner benytter seg av dispensasjonsbestemmelsen.
På denne bakgrunn
fremmer komiteen følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen vurdere hvordan det best kan sikres et riktig og
godt kunnskapsgrunnlag for å få oversikt over i hvilke typer saker
norske kommuner benytter seg av dispensasjonsbestemmelsen i plan-
og bygningsloven.»
Komiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet ønsker at det skal bli lettere for
lokalpolitikerne å gi dispensasjoner. Også ved behandling av klagesaker
fra statsforvalterne ønsker disse medlemmer at disse sakene
som skal sterkt begrenses da terskelen for å fremme klage skal opp,
skal overføres fra settestatsforvalteren til departementet. Det
forutsettes at det er så få klagesaker at dette ikke skaper mer
byråkrati, snarere tvert imot da ressursene statsforvalterne bruker
på å behandle klagesaker, utgår.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget
ber regjeringen avvikle ordningen med at settestatsforvalter på
departementets vegne behandler klagesaker om dispensasjoner etter
plan- og bygningsloven.»
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
mener at interesseavklaringer bør håndteres i størst mulig grad
på et overordnet plannivå. Dette er viktig for å sikre medvirkning
og involvering fra innbyggerne og andre interesser i høringsinstanser.
Det gir gode demokratiske prosesser, med gode muligheter for å gjøre
kunnskapsbaserte avveininger, slik denne prosessloven legger opp
til.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener klima
og natur skal være fundament og ramme for alle områdene der det
utvikles politikk. Disse
medlemmer vil stanse tapet av natur og slå ring om allemannsretten.
Dette taler for en restriktiv holdning til dispensasjonsadgang.
Disse medlemmer er opptatt
av at dispensasjonsadgangen skal være en sikkerhetsventil. Det vil
si et virkemiddel som sikrer tilstrekkelig fleksibilitet i plansystemet.
Disse medlemmer vil likevel
understreke at økt bruk av dispensasjoner svekker lokaldemokratiske
prosesser. Disse
medlemmer ser med uro på at antallet dispensasjoner har ligget
på et stabilt høyt nivå over tid.
Disse medlemmer viser til
en undersøkelse fra Riksrevisjonen fra 2007. Riksrevisjonen peker
på at kommuneplanens arealdel ikke er tilstrekkelig styrende for
arealutviklingen i kommunen. Den stiller spørsmål ved hvilke konsekvenser
dette har for en bærekraftig arealutvikling da reguleringsplaner
vedtas og dispensasjoner gis i strid med kommuneplanens arealdel.
Disse medlemmer viser videre
til en undersøkelse fra Riksrevisjonen i 2018 om at det mangler
god nok kunnskap om innholdet i innvilgede dispensasjoner fra vedtatte
planer og planbestemmelser. I 2017 ble det gitt over 15 000 dispensasjoner
i 352 kommuner. Riksrevisjonen peker i samme undersøkelse på at
praksisen for innsigelser er strammet inn fra 2013 til fordel for
lokal handlefrihet i kommunal arealplanlegging. Den peker på at
denne praksisen kan føre til at nasjonale mål som innsigelsesordningen
skal ivareta, ikke blir fulgt godt nok opp. Disse medlemmer deler Riksrevisjonens
bekymring.
Disse medlemmer viser til
Sivilombudsmannens (2021) undersøkelse av alle vedtak om dispensasjoner
for bygging i strandsonen i tre kommuner. Undersøkelsene viste klarer
mangler i dispensasjonspraksis. 85 prosent av søknadene ble innvilget.
Samtidig peker Sivilombudsmannen på at flertallet av vedtakene hadde
feil eller mangler. Formålet med rapporten var å gi lokalpolitikere,
ansatte i kommuner, statsforvaltere, interesseorganisasjoner og
andre interesserte en økt forståelse av de rettslige kravene som
gjelder ved behandling av søknader om dispensasjon for bygging i strandsonen. Disse medlemmer mener
dette på en god måte viser behovet for å jobbe videre med hvordan regelverket
håndteres i praksis.
Disse medlemmer mener endringene
i § 19-2 gir en tydeliggjøring av lovverket og av allemannsretten og
strandsonen. Disse
medlemmer mener endringen er en mindre innskjerping av lovverket
som underbygger intensjonen i plan- og bygningsloven. Disse medlemmer vil
understreke at dispensasjonsbestemmelsen er en «kan-bestemmelse».
Det vil si at når de juridiske kravene er oppfylt, kan det gis dispensasjon, men
det må ikke gis dispensasjon. Disse medlemmer mener dette
regelverket også gir tydeligere føringer for statsforvalter som
innebærer at jussen er tydeligere og behovet for politisk skjønn
blir mindre.
Disse medlemmer viser til
forslaget om å fjerne § 19-2 fjerde ledd annet punktum, som i dag
lyder:
«Kommunen bør heller
ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet
i § 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt
seg negativt om dispensasjonssøknaden.»
Disse medlemmer vil understreke
at selv med en fjerning av denne bestemmelsen, må dispensasjoner begrunnes
i særskilte forhold som ikke ble drøftet i fastsettelsen av aktuell
plan, og ikke være direkte i strid med regionale eller nasjonale
hensyn.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet viser til at det i proposisjonen foreslås
å endre pbl. § 19-2, som regulerer kommunens adgang til å innvilge dispensasjon
fra bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Det foreslås endringer
i bestemmelsen slik at hensynet til nasjonale og regionale interesser
uttrykkelig skal fremgå av andre ledd første punktum. Endringen
vil slå fast at det ikke kan dispenseres hvis hensynet til nasjonale
og regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt. Denne endringen
begrunnes med at den vil styrke ivaretakelsen av nasjonale og regionale interesser
i en dispensasjonssak. Videre foreslås det i proposisjonen å oppheve
pbl. § 19-2 fjerde ledd om at statlige og regionale rammer og mål
skal tillegges særlig vekt i dispensasjonsvurderingen og at kommunen
ikke bør dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og
forbudet i § 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet
har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Dette begrunnes
i proposisjonen med at bestemmelsen er unødvendig når det er foreslått å
innta nasjonale og regionale interesser i § 19-2 andre ledd første
punktum, og at den nåværende bestemmelsen setter unødvendige skranker
på det kommunale selvstyret. Disse endringene vil i sum tydeliggjøre
at dispensasjon ikke kan innvilges hvis det vil føre til at slike interesser
blir vesentlig tilsidesatt.
Komiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet understreker at det
er kommunen som er ilagt planmyndighet, og at for eksempel fylkeskommunale
planer ikke skal sette begrensninger på disse. Det er viktig at
kommunene har stor fleksibilitet og selvstyre i sitt planarbeid.
Det er store lokale forskjeller, både innad i kommuner og regioner,
som krever lokalkjennskap for å gjøre viktige avveininger. Dette
gjelder for eksempel i saker om strandsonen, som nevnes i proposisjonen.
Denne lokalkunnskapen er det kommunestyret i de enkelte kommunene
som har. Disse
medlemmer understreker at overstyring av kommunene kan være
til hinder for Stortingets mål om bosetting i hele landet. Disse medlemmer er
derfor uenige i at dette skal overstyres fra fylkeskommune og stat,
og støtter på denne bakgrunn den foreslåtte endringen i pbl. § 19-2
fjerde ledd, men støtter ikke den foreslåtte endringen i pbl. § 19-2 andre
ledd første punktum.
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti viser til høringsinnspillene
fra Naturvernforbundet og Sabima.
Dette medlem mener det er
nødvendig å ha muligheter til dispensasjon, slik dagens plan- og
bygningslov gir rom for, men bruken er nå så omfattende at den bør
strammes inn. Dette
medlem mener det er behov for å tydeliggjøre når dispensasjon
kan benyttes, og gi klare føringer for å stramme inn dispensasjonsregimet.
Særlig må dette tydeliggjøres når det gjelder utbygging i naturområder
eller jordbruks- og kulturlandskap for å sikre naturbevaring, klimatilpasning,
friluftsliv og jordvern. Dispensasjon må kun benyttes i områder
som er bebygd, og som er omfattet av en reguleringsplan med byggeformål.
Denne klargjøringen
kan gjøres ved at en legger til en presisering i § 19-2 andre ledd
om at dispensasjon kun skal gis i allerede bebygde områder: «Dispensasjon skal
kun kunne gis i allerede bebygde områder». Dette medlem er enig med Naturvernforbundet
og mener at kommunal arealforvaltning må sikre naturverdier i langt
større grad enn i dag, gjennom å styrke plankompetansen, kapasiteten
og naturkunnskap i kommunene.
På denne bakgrunn
fremmes følgende forslag:
«I lov 27. juni
2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende
endring:
§ 19-2 andre
ledd nytt fjerde punktum skal lyde:
Dispensasjon skal
kun kunne gis i allerede bebygde områder.»
«Stortinget
ber regjeringen sikre en forsterkning av kommunenes plan- og naturkunnskap
samt kommunenes kapasitet for bedre å sikre naturbevaring, klimatilpasning,
jordvern og friluftsliv.»