1. Innledning

1.1 Sammendrag

Finansdepartementet er i lov om Statens pensjonsfond gitt det overordnede ansvaret for forvaltningen av fondet, som består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Norges Bank og Folketrygdfondet ivaretar den operative gjennomføringen av forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN, innenfor mandater fastsatt av Finansdepartementet.

Investeringsstrategien og rammer for forvaltningen fastsettes av Finansdepartementet, og viktige veivalg forankres i Stortinget. Norges Bank og Folketrygdfondet tar beslutninger om enkeltinvesteringer og utøver fondenes eierrettigheter uavhengig av departementet. En klar rolledeling bidrar til å tydeliggjøre ansvar. Styringsstrukturen må sikre at overordnede beslutninger om avkastning og risiko og om rammene for den ansvarlige forvaltningen forankres hos fondets eiere, representert ved politiske myndigheter. Samtidig må det være tilstrekkelig delegering av fullmakter til at løpende beslutninger i forvaltningen tas nær markedene fondet investeres i.

Midlene i Statens pensjonsfond eies av det norske folk. Formålet med sparingen i fondet er å støtte opp under finansieringen av folketrygdens pensjonsutgifter og ivareta langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter. Målet for forvaltningen er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et akseptabelt risikonivå. En klar finansiell målsetting, sammen med en langsiktig og god forvaltning, legger til rette for at fondet kan finansiere velferd for både dagens og kommende generasjoner. Innenfor den overordnede finansielle målsettingen, skal fondet forvaltes ansvarlig. Ansvarlig forvaltning er en integrert del av forvaltningen av Statens pensjonsfond. Det legges til grunn at god avkastning over tid avhenger av en bærekraftig utvikling. I denne meldingen omtales arbeidet med ansvarlig forvaltning, herunder arbeidet med skatt og åpenhet i SPU og oppfølgingen av Etikkutvalgets utredning.

SPU er en integrert del av statsbudsjettet og det finanspolitiske rammeverket. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til fondet, mens uttak for å finansiere det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet bestemmes etter vedtak i Stortinget. Fondet er over tid blitt en stadig viktigere kilde til finansiering av offentlige utgifter. Handlingsregelen for budsjettpolitikken legger opp til at det årlige uttaket fra SPU over tid skal tilsvare den forventede realavkastningen av fondskapitalen, anslått til 3 pst. Samtidig legges det vekt på at bruken i det enkelte år skal tilpasses konjunktursituasjonen.

Koronapandemien har ført til historisk dype tilbakeslag i norsk og internasjonal økonomi. Omfattende finanspolitiske tiltak er satt inn for å begrense skadevirkningene. Mens tiltakspakker i andre land i stor grad må finansieres gjennom statlig gjeldsopptak, har Norge i tråd med handlingsregelen midlertidig økt bruken av fondsmidler. I 2020 ble det netto overført 298 mrd. kroner fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, sammenlignet med en netto tilførsel til fondet på 18 mrd. kroner i 2019. Også i 2021 er det lagt opp til store netto overføringer fra fondet for å dempe de negative virkningene av koronapandemien.

Det er imidlertid ikke kostnadsfritt å finansiere økonomiske tiltak gjennom fondsuttak. Vedvarende høye budsjettunderskudd vil øke utfordringene med å sikre bærekraftige statsfinanser på lengre sikt. Regjeringens strategi for veien ut av krisen innebærer å kompensere når det er nødvendig, men trappe ned de økonomiske tiltakene for å gi insentiver til aktivitet så snart smittesituasjonen og smitteverntiltakene gjør dette mulig. Økt oljepengebruk under krisen skal reverseres når den økonomiske situasjonen normaliseres, og ikke bidra til varig økte offentlige utgifter. Det vil legge til rette for at finanspolitikken kan brukes aktivt også i senere tilbakeslag som måtte komme for norsk økonomi.

En sterk vekst i fondskapitalen har de to siste tiårene gitt rom for en betydelig økning i bruken av olje- og fondsinntekter i statsbudsjettet. Lavere petroleumsinntekter vil etter hvert gi mindre vekst i fondskapitalen og dermed redusert handlingsrom i finanspolitikken, jf. Perspektivmeldingen 2021. Historisk har betydelige netto tilførsler av petroleumsinntekter til fondet medført at fondsverdien har steget, også i perioder med kraftige fall i aksjemarkedene. Fremover må vi være forberedt på at det kan komme perioder uten vekst i den nominelle verdien av fondet. Uten utsikter til store netto avsetninger til fondet vil utviklingen i fondsverdien i større grad bestemmes av utviklingen i de globale finansmarkedene. I takt med at en stadig større del av velferden er blitt finansiert med avkastningen av fondsmidlene, er offentlige finanser blitt mer sårbare for svingninger i internasjonale finansmarkeder. Dagens lave rentenivå bidrar isolert sett til lav forventet avkastning fra fondets obligasjonsinvesteringer. Fremtidig avkastning fra aksjer er også usikker, og de langsiktige effektene av koronapandemien gjør usikkerheten større enn normalt. Økt sårbarhet og utsikter til mindre vekst i fondet fremover tilsier at vi må være varsomme i den videre innfasingen av fondsinntekter i norsk økonomi.

Erfaringene fra fondets historie viser at vi må være forberedt på betydelige svingninger i finansmarkedene. Statens pensjonsfond har i utgangspunktet god evne til å tåle slike svingninger. Åpenhet om og bred forankring av hovedlinjene i investeringsstrategien bidrar til forståelse av risikoen som tas i forvaltningen. De årlige meldingene om fondet bidrar til denne forankringen. Det legger til rette for at en kan holde fast ved den valgte strategien, også i perioder med betydelig uro i finansmarkedene.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fredric Holen Bjørdal, Svein Roald Hansen, Ingrid Heggø, Eigil Knutsen og Julia Wong, fra Høyre, Elin Rodum Agdestein, lederen Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad, Vetle Wang Soleim og Aleksander Stokkebø, fra Fremskrittspartiet, Morten Ørsal Johansen, Hans Andreas Limi og Sylvi Listhaug, fra Senterpartiet, Sigbjørn Gjelsvik og Trygve Slagsvold Vedum, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Venstre, Ola Elvestuen, fra Kristelig Folkeparti, Tore Storehaug, fra Miljøpartiet De Grønne, Per Espen Stoknes, og fra Rødt, Bjørnar Moxnes, viser til at det ble avholdt åpen høring 3. mai 2021, der finansminister Jan Tore Sanner, sentralbanksjef Øystein Olsen, direktør for NBIM Nicolai Tangen, styreleder for Folketrygdfondet Siri Teigum og administrerende direktør i folketrygdfondet Kjetil Houg var spesielt invitert.

Komiteen tar temaartikkelen i meldingens del II til orientering og viser for øvrig til de respektive merknader i denne innstillingen.

Neste kapittel