1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i lov 21. desember 1956 nr. 1 om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. og lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere.

Forslaget innebærer å fjerne plikten til å fratre stillingen ved aldersgrensen i tilfeller der aldersgrensen er lavere enn den alminnelige aldersgrensen. Slike lavere aldersgrenser omtales ofte som særaldersgrenser. Forslaget medfører at de som er ansatt i stillinger med særaldersgrense 60, 63 eller 65 år, kan fortsette i stillingen inntil den alminnelige aldersgrensen. Forslaget endrer ikke pensjonsrettighetene for personer med slik særaldersgrense.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

1.2.1 Pensjonsreformen

Pensjonskommisjonen, som ble nedsatt i 2002, la i 2004 frem sin sluttrapport i NOU 2004:1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida. De overordnede målene med reformen er å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltakelse. Når det gjaldt særaldersgrenser konkluderte et bredt flertall blant annet:

«Det foreslås at ordninger med særaldersgrenser knyttet til bestemte yrkesgrupper blir gjennomgått og tatt opp i forhandlinger mellom partene i arbeidslivet. Prinsippet bør være at det er arbeidets art og risiko som avgjør behovet for tidlig og særskilt pensjonering, og ikke en bestemt alder. Der hvor det fortsatt beholdes særaldersgrenser p.g.a. arbeidets art bør det så langt råd er legges til rette for andre arbeidsoppgaver slik at det kan være mulig med en yrkeskarriere fram til ordinær pensjonsalder.»

Det etterfølgende arbeidet med pensjonsreformen resulterte i to brede forlik i Stortinget i 2005 og 2007.

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene, jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005) uttalte Stortinget at de var enig i at særaldersgrensene i privat og offentlig sektor måtte vurderes.

I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, jf. Innst. S. nr. 168 (2006–2007) sluttet avtalepartnerne (Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre) seg til St.meld. nr. 5 (2006–2007) når det gjeldet særaldersgrenser hvor det der blant annet uttales:

«Stortingsvedtaket om pensjonsreform legger opp til at særaldersgrensene i offentlig og privat sektor skal vurderes. Særaldersgrenser som system bygger på en forutsetning om at grupper av arbeidstakere, sett under ett, ikke kan fortsette i arbeid ut over en gitt alder. Dagens system tar ikke hensyn til individuelle variasjoner når det gjelder fysisk og psykisk helse. Systemet tar heller ikke hensyn til at kravene til tjenesten kan endre seg over tid. En del av dem som fratrer sin stilling ved oppnådd særaldersgrense, fortsetter å arbeide i omtrent samme omfang som tidligere, men i andre stillinger. En undersøkelse av Midtsundstad (2005) viste at drøyt 50 pst. av de pensjonerte innen politi og forsvar med en særaldersgrense på 60 år, var i arbeid. Dette tyder på at en del arbeidstakere som har gått av ved særaldersgrensen, fortsatt har en arbeidsevne.»

1.2.2 Aldersgrenser etter arbeidsmiljøloven, aldersgrenseloven og skipsarbeidsloven

Etter lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) kan et arbeidsforhold etter hovedregelen bringes til opphør når arbeidstakeren fyller 72 år. For offentlig ansatte er hovedregelen at arbeidsforholdet opphører ved 70 år. Det er unntak fra begge disse aldergrensene. Grensen på 72 år etter arbeidsmiljøloven innebærer at arbeidsforholdet kan bringes til opphør, mens aldersgrensen på 70 år for medlemmer av Statens pensjonskasse etter lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. innebærer i utgangspunktet en plikt til å fratre.

Unntatt er militært personell i Forsvaret som er omfattet av aldersgrenser fastsatt i lov 12. august 2016 nr. 77 om verneplikt og tjeneste i Forsvaret m.m. (forsvarsloven). Aldersgrenser for sykepleiere fremgår av lov om pensjonsordning for sykepleiere. Ansatte i stillinger omfattet av kommunal tjenestepensjon, følger i hovedsak de aldersgrenser som gjelder etter aldersgrenseloven.

Det vises i proposisjonen til at Arbeids- og sosialdepartementet i høringsnotat har foreslått å øke den alminnelige aldersgrensen etter aldersgrenseloven fra 70 år til 72 år, slik det er i arbeidsmiljøloven. Høringsfristen var 28. februar 2021.

Aldersgrensene for militært personell i Forsvaret, som ligger i forsvarsloven, vil bli fulgt opp av Forsvarsdepartementet gjennom et eget arbeid.

Også skipsarbeidsloven (lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip) åpner for at enkelte stillinger kan ha lavere aldersgrense enn den alminnelige.

Den alminnelige aldersgrensen på 72 år etter arbeidsmiljøloven kan fravikes dersom det er nødvendig av hensyn til helse eller sikkerhet. Tilsvarende gjelder for stillingsforhold omfattet av aldersgrenseloven. Aldersgrensen kan etter aldersgrenseloven settes til 65, 63 eller 60 år. Det vises til proposisjonen kapittel 3 der gjeldende rett er nærmere beskrevet.

Slike særaldersgrenser hindrer den enkelte i å stå lenger i den aktuelle stillingen, og hindrer at den enkelte kan motvirke effekten av levealdersjustering av pensjonende.

Det vises til proposisjonens kapittel 2.3 der særaldersgrenser og tjenestepensjon er nærmere redegjort for.

Det er i kapittel 2.4 redegjort nærmere for pensjonsavtale 3. mars 2018 og 12. desember 2018.

Når det gjelder tjenestepensjon og arbeidsinntekt, herunder eventuell avkorting og ulike skatteregler vises det til proposisjonen kapittel 2.5.

Mange stillinger i ulike tjenesteområder i offentlig sektor har i dag særaldersgrense. En del kommuner har egne pensjonskasser med medlemmer som har særaldersgrense. Det vises til proposisjonens kapittel 2.6 der omfang av særaldersgrenser med statistikk fra Statens pensjonskasse og KLP for personer med særaldersgrense er illustrert.

Arbeidsmiljøloven § 13-1 første ledd gir forbud mot direkte og indirekte diskriminering på grunn av blant annet alder. Plikten til å fratre et stillingsforhold ved aldersgrensen er en form for diskriminering av eldre arbeidstakere uten at det er dermed sagt at det er en ulovlig diskriminering. Særaldersgrensene er generelt begrunnet med arbeidsgivers behov for at arbeidstaker kan utføre arbeidsoppgavene sine på en forsvarlig måte ut fra hensynet til helse og sikkerhet, og at forutsetningene for å kunne ivareta enkelte arbeidsoppgaver kan svekkes med alderen.

Forslaget om å oppheve plikten til å fratre en stilling ved særaldersgrensen, er med på å gjøre forholdet til diskrimineringsreglene i arbeidsmiljøloven og skipsarbeidsloven mindre aktuelt. Det vises til proposisjonens kapittel 2.7 der særaldersgrenser og diskrimineringsregler er nærmere redegjort for.

1.3 Høring

Et høringsforslag om å fjerne plikten til å fratre ved aldersgrensen for personer med lavere aldersgrense enn den alminnelige aldersgrensen i staten ble sendt ut 23. juni 2020 med frist 25. september 2020. Det foreslås her at personer med særaldersgrense 60, 63 eller 65 år får rett til å fortsette i stillingen etter aldersgrensen inntil de når den alminnelige aldersgrensen. Det kom inn 60 høringsinnspill.

Kartlegging viser at utenom de tre områdene der mange har særaldersgrense – helsesektoren, justissektoren og Forsvaret – er omfanget av særaldersgrenser begrenset til relativt små grupper. Det vil være uproblematisk å fjerne plikten til å fratre, men departementet uttaler at for noen grupper ansatte, kan det være vanskelig å tilpasse arbeidsoppgavene eller tilby alternative arbeidsoppgaver.

Når det gjelder generelt om høringsinstansenes syn vurderte de høringsforslaget svært forskjellig. Enkelte instanser peker på at særaldersgrensene bør være lite relevante i dag, mens andre mener at det er minst like stort behov for å opprettholde dagens regelverk, om ikke større.

Flere instanser retter en generell kritikk om at det ikke foreligger en helhetlig løsning når det gjelder offentlig tjenestepensjon. Temaet ble behandlet i starten av 2020 uten at en omforent løsning kom på plass for personer med særaldersgrense. Plikten til å fratre ved særalder bør behandles i en samlet prosess om særaldersgrenser, og at partene i arbeidslivet må inkluderes i prosessen.

Når det gjelder høringsinstansenes syn vises det til proposisjonens kapittel 4.3 og 5. I proposisjonens kapittel 5 har også departementet vurdert høringsinnspillene inndelt i følgende områder:

• Om muligheten til å fortsette utover særaldersgrensen.

• Forholdet til tjenestepensjoner.

• Tilrettelegging av arbeidet.

• Endring av arbeidsoppgaver.

• Opphør av arbeidsforhold.

• Unntak i forskrift.

Under punktet om høringsinstansenes ønske om ytterligere utredninger vises det blant annet til at et klart flertall av dem med særaldersgrense 60 år er menn, og et klart flertall av dem med aldersgrense 65 år er kvinner. Det er langt mer utbredt å stå i jobb til aldersgrensen eller lenger for dem som har aldersgrense 65 år enn blant dem som har aldersgrense 60 år som i større grad går av før aldersgrensen etter 85-årsregelen. Sykepleiere og medlemmer i fellesordningen for statlige helseforetak mv. med særaldersgrense skiller seg imidlertid ut blant dem med aldersgrense 65 år, ved at et flertall slutter i jobb før aldersgrensen. Dette kan bety at en fjerning av plikten til å fratre kan føre til at kvinner i større grad enn menn vil fortsette i jobb utover aldersgrensen.

I tillegg redegjøres det for andre forhold som er tatt opp, samt innspill til utforming av lovforslaget.

1.4 Departementets forslag

Det foreslås at personer med særaldersgrense 60, 63 eller 65 år får rett til å fortsette i stillingen etter aldersgrensen. Retten til å fortsette gjelder inntil den alminnelige aldersgrensen. Denne grensen er i dag 70 år, men er for aldersgrenseloven foreslått utvidet til 72 år, jf. departementets høringsbrev 3. desember 2020 med frist 28. februar 2021.

Det vises til lovforslaget, lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. § 2 fjerde ledd første punktum og § 3 første ledd første og andre punktum og lov om pensjonsordning for sykepleiere § 6 nytt tredje ledd. Forslaget innebærer ikke endringer i rettighetene til pensjon for personer med slik særaldersgrense.

Det foreslås at sykepleierpensjonsloven får en selvstendig bestemmelse som ikke viser til aldersgrenseloven, jf. høringsinnspill.

Det kan være behov for å opprettholde plikten til å fratre i særskilte tilfeller for eksempel der det er internasjonale forpliktelser som begrenser muligheten til å utføre visse arbeidsoppgaver. I forslaget til endring i lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m.fl. § 2 fjerde ledd nytt andre punktum, er det lagt opp til at Kongen kan bestemme at det skal være fratredelsesplikt i slike tilfeller. I lovforslaget fremgår det at unntaket i forskrift gjelder særlige tilfeller. Dette er for å tydeliggjøre at unntaket er ment å være snevert.

Det er lagt opp til at endringene kan gjennomføres relativt hurtig uten særskilte overgangsordninger.

Når det gjelder innspillet om lovtittelen, er det riktig at lovforslaget ikke omfatter medlemmer av kommunal tjenestepensjon direkte. De som er omfattet av aldersgrenseloven, er medlemmer av Statens pensjonskasse. Unntatt er militært tilsatte som er omfattet av aldersgrenser etter forsvarsloven. Lovens tittel foreslås endret fra å gjelde aldersgrenser for «offentlige tjenestemenn m.fl.» til å gjelde aldersgrenser for «statsansatte m.fl.». Endringen er en følge av at tjenestemannsloven er erstattet av statsansatteloven. De som er omfattet av loven, er de som har stillinger tilknyttet Statens pensjonskasse. Aldersgrensene gjelder også for dem som har stillinger under minstegrensen for rett til medlemskap, som i dag er på minst 20 pst. stilling. Det er særlig av hensyn til sistnevnte gruppe at lovtittelen ikke er foreslått endret til «lov om aldersgrenser for medlemmer av Statens pensjonskasse».

For øvrig bemerkes det at forslaget også inneholder tilpasninger i aldersgrenseloven som følge av at tjenestemannsloven fra 1. juli 2017 er erstattet av statsansatteloven. Det knytter seg til ordlyden i § 3 første ledd gjennom følgende endringer: «tilsettingsmyndigheten» er erstattet med «ansettelsesmyndigheten», «tjenestemann» er erstattet med «ansatt» og «tilsettingen» er erstattet med «ansettelsen».

Overskriften til kapittel 3 sykepleierpensjonsloven foreslås endret fra «Pensjonsalder» til «Aldersgrenser». Forslaget er en presisering av innholdet i kapitlet. Kapitlet har bare en paragraf, det er § 6. Der fastslås det i dag hvilke aldersgrenser som gjelder: 70 år for overordnede sykepleiere, sykepleiere i administrative stillinger og undervisningsstillinger, og 65 år for underordnede sykepleiere.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Dersom flere i offentlig sektor står lenger i arbeid vil det kunne ha store samfunnsøkonomiske gevinster. Det vil blant annet gi høyere verdiskaping, redusere utgiftene til skattefinansiert tidligpensjon i offentlig tjenestepensjon, økt skatteinngang som igjen vil styrke offentlige finanser.

Arbeidsgivere får beholde verdifull kompetanse lenger, og det vil på kort sikt redusere behovet for nyansettelser.

Forslaget vil ha visse økonomiske konsekvenser for arbeidsgiver, men disse vil avhenge av antallet som ønsker å arbeide lenger på den enkelte arbeidsplass, deres produktivitet, relative lønnsnivåer og kostnaden ved å lære opp nye ansatte. For arbeidstaker gir forslaget om å fjerne plikten til å fratre en rett til å stå i stillingen, men ingen plikt til å stå lenger.

Finansieringen av offentlig ansattes pensjonsordninger er ulik for ulike arbeidsgivere. Hovedskille er om alderspensjonen er fondert, det vil si forhåndsfinansiert, eller ikke. Hovedregelen har vært at alderspensjonen er løpende finansiert når den betales ut fra staten, mens den forhåndsfinansieres ved forsikringstekniske premier i kommunene og for øvrige arbeidsgivere. Alle virksomheter betaler nå for pensjonsopptjeningen i Statens pensjonskasse. I desember 2016 vedtok Stortinget, med virkning fra 2017, å innføre premiebetaling også for de statlige virksomhetene som inntil da ikke betalte pensjonspremier. Disse statlige virksomhetene betaler fra og med 2017 en pensjonspremie på 14 pst. av pensjonsgivende lønn: tolv pst. arbeidsgiverandel og to pst. medlemsandel. Pensjonsforpliktelsene for statlige virksomheter fonderes ikke, og det foretas i hovedsak ikke noe forsikringsteknisk oppgjør for å avregne hvorvidt det er betalt for mye eller for lite.

Å fjerne plikten til å fratre vil, dersom arbeidstakerne velger å fortsette i jobb utover aldersgrensen, reduserer kostnadene til pensjon for kommunale arbeidsgivere. I kommunal sektor forhåndsfinansierer arbeidsgiverne pensjonskostnadene for sine ansatte gjennom årlige premier. For kommunene utgjør pensjonskostnadene en stor del av kommunesektorens lønnskostnader. I den årlige premien legges det enkelte medlems pensjonsalder til grunn. Dersom noen velger å gå av før pensjonsalderen, må det finansieres særskilt. Dersom noen velger å gå av etter pensjonsalderen, vil det være innbetalt for mye ordinær premie som godskrives premiefondet til den enkelte forsikringstaker med det overskytende.

Ettersom statlige virksomheter med mange ansatte med særaldersgrenser betaler pensjonspremie som en fast andel av pensjonsgivende lønn, uten noe forsikringsteknisk oppgjør, vil ikke en fjerning av plikten til å fratre redusere kostnadene til pensjon for statlige arbeidsgivere. Dersom en fjerning av plikten til å fratre ved aldersgrensen fører til at flere statlig ansatte fortsetter i jobb etter aldersgrensen, vil det redusere de årlige tilskuddene over statsbudsjettet til Statens pensjonskasse. Det vil igjen påvirke premienivået.

Det pågår et arbeid med å modernisere premiesystemet i Statens pensjonskasse for å gi den enkelte virksomhet et riktigere bilde av ressursbruken og synliggjøre pensjon som et viktig kostnadselement. Omleggingen innebærer at innsparingen i pensjonspremien som virksomhetene oppnår ved at flere står i jobb etter aldersgrensen, i større grad enn i dag skal tilfalle den enkelte virksomhet.

Å fjerne plikten til å fratre kan gi økte administrative kostnader for den enkelte arbeidsgiver gjennom økt behov for tilrettelegging av arbeidsoppgaver. Det legges til grunn at dette vil være håndterbart i de fleste tilfeller.

Dersom slik tilrettelegging ikke er mulig, kan det i enkelte tilfeller kunne gi flere oppsigelser av arbeidstakere som arbeidsgivere mener ikke kan utføre arbeid i virksomheten på en forsvarlig måte. Departementet har imidlertid tiltro at partene finner gode løsninger i fellesskap.