Søk

Innhold

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til at denne innstillingen bygger på et omfattende og grundig arbeid. Sivilombudsmannen har satt ned en egen arbeidsgruppe som har sett på en rekke justeringer av sivilombudmannsloven fra 1962. I behandlingen av denne rapporten gikk kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 223 S (2018–2019) inn for å vedta en ny lov og ikke en endringslov. Arbeidet med ny lov ble lagt til utvalget som har utredet Stortingets kontrollfunksjon. Både utvalget og ombudets arbeidsgruppe har gjort et grundig arbeid som gir et godt grunnlag for å vedta en ny lov.

Komiteen viser til at utvalget anbefaler å vedta en ny lov som viderefører hovedprinsippene i den gjeldende ombudsordningen, men med enkelte materielle endringer. Utvalget foreslår å endre strukturen på den nye loven for å få en mer pedagogisk lovtekst.

Komiteen støtter arbeidsgruppens og utvalgets vurdering av at den gjeldende instruksen fra Stortinget oppheves og overføres til loven, samtidig som Stortingets adgang til å gi instruks opprettholdes. Det er viktig å presisere at Stortinget ved alminnelige stortingsvedtak ikke kan innskrenke ombudets myndighet etter loven, hverken direkte eller indirekte. Derimot kan Stortinget presisere lovens bestemmelser eller fastsette selvstendige bestemmelser, typisk om administrative og praktiske forhold som bygger på lovens bestemmelser. Ved motstrid vil loven gå foran bestemmelser fastsatt ved alminnelig stortingsvedtak.

Komiteen støtter forslaget fra utvalget om å samle de relevante bestemmelsene som spesifikt gjelder klagebehandling, i et eget kapittel i loven, for å gjøre reglene mer tilgjengelige.

Komiteen mener det er viktig at ombudet legger til rette for at også barn kan klage til Sivilombudet, noe Barneombudet, LDO og NIM har tatt til orde for i sine høringsinnspill. Komiteen oppfordrer ombudet til å prioritere det å gjøre klageadgangen kjent og tilgjengelig for barn. Det fordrer alderstilpasning av klageprosessen.

Komiteen vil understreke at det er en klar forventning fra Stortingets side om at forvaltningen retter seg etter ombudets uttalelser. Dette er en grunnleggende forutsetning for den parlamentarisk forankrede forvaltningskontrollen, også der forvaltningen er uenig med ombudet.

Tittel

Komiteen peker på at «Sivilombudsmannen» ikke er en kjønnsnøytral tittel, og at det er positivt at utvalget foreslår å endre denne til den kjønnsnøytrale langtittelen «Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen» og korttittelen «Sivilombudet». Den generelle betegnelsen «ombudet» kan også brukes.

Utvalgets oppgaver

Komiteen viser til at Grunnloven § 75 bokstav l slår fast at mandatet til ombudet er å «føre kontroll med den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, for å søke å sikre at det ikke øves urett mot den enkelte borger».

Den sentrale oppgaven til ombudet er å arbeide for at forvaltningen opptrer rettsriktig overfor borgerne, ved å drive etterfølgende kontroll med forvaltningen gjennom behandling av klagesaker og saker som ombudet tar opp av eget tiltak. Dette gjør at ombudet i hovedsak jobber med avsluttede, og ikke pågående, saker. Utvalget viser til at ombudets mandat samtidig har et visst proaktivt element, i å arbeide «for at det ikke blir gjort urett». Det betyr at ombudet også kan ta tak i saker som ennå ikke har manifestert seg i rettsbrudd overfor den enkelte, men som kan innebære betydelig risiko for at noen blir urettmessig behandlet. Komiteen deler vurderingen av at ombudet i en viss utstrekning kan kritisere forvaltningens myndighetsbruk selv om den er eller kan være lovlig, men at dette bør forbeholdes helt spesielle tilfeller.

Komiteen viser til at utvalget mener at ombudets forebyggingsvirksomhet omfattes av ombudets generelle mandat, og at det ikke er behov for å lovfeste dette som et sidestilt mandat til ombudets generelle mandat.

Komiteen støtter forslaget om å endre formulering i gjeldende lov § 3 fra «den enkelte borger» til «den enkelte», for å fange opp at enhver kan klage til ombudet, uavhengig av statsborgerskap, oppholdsstatus og bosted, samt at også organisasjoner og selskaper kan klage. Komiteen er enig med utvalget i at ombudets mandat om å hindre at den enkelte blir urettmessig behandlet av forvaltningen, ikke reduserer forvaltningens politiske eller rettslige ansvar.

Komiteen viser til at ombudet har tre hovedoppgaver: behandling av klager mot forvaltningen, behandling av saker av eget tiltak og virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme i samsvar med tilleggsprotokollen i FNs torturkonvensjon. Komiteen mener det er positivt at utvalget foreslår at ombudets nåværende oppgaver kommer tydeligere til uttrykk i loven, for å gjøre det lettere å forstå hva ombudet gjør.

Komiteen vil understreke at Stortinget har stor nytte av ombudets særskilte meldinger og årsmeldinger i utøvelsen av sin kontrollfunksjon. Dette er vesentlige bidrag til Stortingets utøvelse av sin kontrollvirksomhet. Komiteen deler utvalgets vurdering av at det ikke er behov for en like utførlig beskrivelse av innholdet i ombudets årlige meldinger til Stortinget som i gjeldende § 12, men at det bør være opp til ombudet selv å vurdere hva som er den mest tjenlige måten å formidle viktige og prinsipielle saker til relevante brukergrupper på.

Utøvelse av offentlig myndighet overfor ombudet

Komiteen viser til at utvalget foreslår en bestemmelse som hindrer forvaltningen i å utøve offentlig myndighet overfor ombudet i den utstrekning at det kan påvirke den uavhengige og upartiske utøvelsen av ombudsvervet. Dette framstår som en god balanse mellom ombudets uavhengighet og forvaltningens behov for å utøve myndighet overfor ombudet. Komiteen understreker at ombudet selv skal vurdere om den aktuelle myndighetsutøvelsen påvirker den uavhengige og upartiske utøvelsen av vervet. Komiteen deler vurderingen som kom med departementenes høringssvar om at dette ikke må svekke det arbeidsrettslige og diskrimineringsrettslige vernet hos ombudet.

Om ombudets tilgang på opplysninger

Komiteen viser til at ombudets rett til opplysninger fra forvaltningen i dag er særlig regulert i gjeldende lov § 7 og instruksen § 6. I tillegg har ombudet alminnelig krav på innsyn etter offentleglova. Etter gjeldende rett har ombudet i utgangspunktet krav på alle opplysninger fra forvaltningen og enhver som er omfattet av ombudets arbeidsområde, som er nødvendige for å utøve oppgaver etter loven.

Komiteen slår fast at ombudets tilgang på opplysninger fra forvaltningen er avgjørende for at ombudet kan føre en reell og uavhengig kontroll. Det er ombudets mandat og oppgaver som bør være avgjørende for ombudets tilgang på opplysninger fra forvaltningen. Komiteen viser til Venezia-prinsippenes punkt 16 om ombudsinstitusjoners tilgang på opplysninger, som understøtter at ombudet må ha uinnskrenket krav på opplysninger som er nødvendige for ombudskontrollen.

Komiteen slutter seg til utvalgets utgangspunkt om at ombudets gjeldende opplysningstilgang overfor forvaltningen skal videreføres. Komiteen mener at regjeringen har et legitimt behov for at det ikke er allmenn innsynsrett i regjeringens i dokumenter, men at det har begrenset betydning når det gjelder ombudets informasjonstilgang som ledd i sin kontrollvirksomhet, da innsyn og offentliggjøring ikke er det samme. Komiteen mener det er kontrolløren, og ikke den som kontrolleres, som skal definere hva de i sitt oppdrag trenger innsyn i. Komiteen slutter seg til utvalgets konklusjon om at ombudet i utgangspunktet skal ha uinnskrenket tilgang til opplysninger fra forvaltningen, at dette innbefatter regjeringsdokumenter og relaterte dokumenter, og at dette gjelder uten hinder av taushetsplikt. Komiteen viser i denne sammenheng til ombudets høringssvar, hvor det fremheves at tilgangen til regjeringsdokumenter allerede i dag benyttes svært restriktivt, og at dette samt dagens praksis hvor slike dokumenter aldri videreformidles, vil videreføres med den nye loven. Komiteen slutter seg til dette. Komiteen slutter seg videre til avgrensninger som utvalget foreslår når det gjelder å videreformidle advokatråd som forvaltningen har mottatt i fortrolighet.

Habilitet

Komiteen peker på at dagens strenge praksis rundt habilitet bidrar til å underbygge og opprettholde tilliten til ombudets uavhengighet og upartiskhet. Komiteen slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en mer utførlig bestemmelse om habilitet, slik at habilitetsnormen fremgår direkte av loven, og viser til at denne lovfestingen gjenspeiler dagens praksis.

Særlige meldinger og meddelelser

Komiteen viser til at ombudet etter gjeldende § 10 kan meddele påtalemyndigheten eller ansvarlig tilsettingsmyndighet om forhold avdekket av egne undersøkelser. Denne adgangen har aldri vært brukt av ombudet, men i sitt høringssvar har ombudet foreslått å presisere at denne adgangen videreføres. Komiteen viser til at forslaget til § 25 viderefører gjeldende rett etter § 10, inkludert ombudets adgang til å uttrykke en slik mening til påtalemyndighet eller relevant tilsettingsmyndighet. Denne adgangen videreføres altså selv om den ikke framgår eksplisitt av loven.

Dokumentoffentlighet

Komiteen viser til at utvalget foreslår å samordne reglene for dokumentoffentlighet i gjeldende lov § 9 og instruksen § 11, uten at dette er ment å medføre materielle endringer i loven. Komiteen deler utvalgets og ombudets vurdering av å videreføre ombudets adgang til å unnta sine saksdokumenter fra offentlighet «når særlige grunner tilsier det». Komiteen vil understreke at det skal være tungtveiende grunner til en slik adgang, og det vil være viktig at ombudet vurderer meroffentlighet i hvert enkelt tilfelle.

Komiteen støtter at ombudet viderefører praksisen med å etterleve arkivlova med tilhørende forskrifter, med unntak av bestemmelser som ikke passer som følge av ombudets rolle og plassering under Stortinget. Herunder er det viktig at ombudet har et trygt lagringssystem.

Personopplysninger

Komiteen viser til at forordning (EU) 2016/679, General Data Protection Regulation, EUs personvernforordning, er folkerettslig bindende for Norge og ikke åpner for å unnta ombudet fra forordningens virkeområde eller fra tilsynsordningen den foreskriver, som i dette tilfellet forvaltes av Datatilsynet.

Ombudet har i brev til Stortingets presidentskap av 19. juni 2019 bedt om en lovbestemmelse som unntar ombudet fra Datatilsynets tilsyns- og kontrollvirksomhet. Komiteen viser til at Datatilsynet ikke skal kunne utføre tilsyn som ikke er påkrevet etter personvernforordningen, men som likevel er fastsatt i personopplysningsloven, som å ilegge ombudet overtredelsesgebyr eller ilegge tvangsmulkt. Dette unntaket anses ivaretatt av utvalgets forslag til § 6 andre ledd.

Komiteen deler utvalgets vurdering av at ombudet etter forordningens artikkel 14 ikke anses å ha underrettelsesplikt til tredjepersoner som kan være omtalt i en klage til Sivilombudet. Dette er med bakgrunn i at ombudet har en lovbestemt plikt til å motta klager som etter omstendighetene kan inneholde personopplysninger om en tredjeperson. Etter dette er det ikke behov for å gjøre unntak fra personvernforordningen artikkel 14. Det ansees heller ikke at det er lovlig adgang til å gi unntak fra artikkel 15, 16, 18 og 19.

Komiteen viser til at ombudsmannen i brev til Stortinget 19. juni 2019 spør om en særskilt hjemmel for behandling av personopplysninger, etter modell av Riksrevisjonens hjemmel i riksrevisjonsloven § 17. Komiteen mener det er fornuftig å løse dette gjennom at forslagets § 5 fjerde ledd kan gi utfyllende bestemmelser om behandling av personopplysninger, for å imøtekomme eventuelle presiserings- eller utfyllingsbehov basert på behandlingen av personopplysninger i virksomheten eller rettslige avklaringer knyttet til personvernforordningen.

Sikkerhetsloven

Komiteen viser til at en endring ved den nye sikkerhetsloven er at loven gjelder for Stortinget og organer for Stortinget i den utstrekning Stortinget bestemmer. Komiteen mener det er fornuftig at man innfører tilsvarende regler for ombudet som Stortinget gjorde for EOS-utvalget i Innst. 252 L (2019–2020), ettersom de konstitusjonelle hensynene i stor grad er like. Dette betyr at Stortingets administrasjon er klareringsmyndighet for Sivilombudet og ombudets ansatte, og at Stortingets presidentskap er klagemyndighet. Sivilombudet legges formelt under sikkerhetslovens krav om sikkerhetsklarering og autorisasjon for tilgang til gradert informasjon.

Sivilombudets ansatte

Komiteen viser til at utvalget foreslår at det bør etableres et ansettelsesråd som avgir en innstilling, men at Sivilombudet selv ansetter personalet ved ombudets kontor, samtidig som det foreslås en modell som sikrer en reell totrinns ansettelsesprosess. Dette foreslås for å sikre et ansettelsesråd som er i tråd med statsansatteloven § 5 (5).

Ombudsvervet

Komiteen viser til at Venezia-prinsippene fra 2019 er tydelige på at parlamentet bør utnevne ombudet med kvalifisert flertall. Dette skal sikre ombudets upartiskhet, uavhengighet, legitimitet og tillit i befolkningen.

Vitneplikt og bevisforbud

Komiteen viser til at henholdsvis tvisteloven § 22-3 første ledd og straffeprosessloven § 118 ikke kan anvendes i strid med OPCAT, herunder art. 21. Retten kan ikke pålegge ombudet eller ombudets ansatte forklaringsplikt i strid med OPCAT. På denne bakgrunn mener komiteen som utvalget at de særlige hensyn ombudet viser til når det gjelder virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme, er ivaretatt.

Forrige kapittel
Neste kapittel