Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon – kapittel 8 om Nav-ombud

Dette dokument

  • Innst. 408 S (2020–2021)
  • Kildedok: Dokument 21 (2020–2021) kapittel 8
  • Utgiver: kontroll- og konstitusjonskomiteen
  • Sidetall: 5
Til Stortinget

Sammendrag

Nav-ombud

Innledning

Stortinget vedtok 25. mai 2019 å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget avga sin rapport 1. februar 2021.

På tidspunktet for utvalgets avgivelse av rapporten hadde utvalget følgende medlemmer:

  • Stortingsrepresentant Svein Harberg (Høyre) (leder)

  • Stortingsrepresentant Ruth Grung (Arbeiderpartiet) (nestleder)

  • Stortingsrepresentant Dag Terje Andersen (Arbeiderpartiet)

  • Stortingsrepresentant Norunn Tveiten Benestad (Høyre)

  • Stortingsrepresentant Marit Arnstad (Senterpartiet)

  • Stortingsrepresentant Petter Eide (Sosialistisk Venstreparti)

  • Stortingsrepresentant Geir Jørgen Bekkevold (Kristelig Folkeparti)

  • Stortingsrepresentant Carl-Erik Grimstad (Venstre)

  • Stortingsrepresentant Bjørnar Moxnes (Rødt)

  • Stortingsrepresentant Une Bastholm (Miljøpartiet De Grønne)

  • Vararepresentant til Stortinget Carl I. Hagen (Fremskrittspartiet)

  • Professor Eirik Holmøyvik

  • Professor Benedikte Moltumyr Høgberg

  • Professor Jostein Askim

  • Tidl. ekspedisjonssjef i Riksrevisjonen Therese Johnsen

På bakgrunn av Stortingets vedtak 14. mai 2020 har Stortingets presidentskap fastsatt at utvalget som del av sitt mandat skal vurdere og komme med forslag til etableringen av et Nav-ombud, i tråd med merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 254 S (2019–2020).

Sivilombudsmannen har i brev 5. juni 2020 kommet med innspill til utvalget om hvordan et Nav-ombud kan etableres hos Sivilombudsmannen.

Slik utvalget forstår mandattilføyelsen, skal utvalget vurdere to spørsmål. Det første er om en særskilt funksjon som Nav-ombud bør tillegges Sivilombudet. Uavhengig av svaret på det første spørsmålet skal utvalget også ta stilling til hvordan funksjonen som Nav-ombud kan innrettes som en del av Sivilombudets virksomhet.

Sivilombudets virksomhet og Stortingets føringer for innretningen av et Nav-ombud

Sivilombudets kontroll med forvaltningen omfatter i dag kontroll med Nav. Kontrollen skjer primært på grunnlag av klagesaksbehandling, men ombudet kan også ta opp saker av eget tiltak. Ombudets kontroll med Nav skjer i tråd med de generelle prinsippene som ligger til grunn for ombudets kontroll med forvaltningen. Det innebærer at ombudet som hovedregel fører en etterfølgende og rettslig kontroll med Nav for å hindre at den enkelte blir urettmessig behandlet. I dette ligger det videre at ombudet ikke skal opptre som en partsrepresentant for klageren eller intervenere i pågående saker.

Utvalget har fått opplyst at Sivilombudsmannens kontor i 2019 avsluttet 652 saker som gjaldt Nav. Samme år avsluttet ombudet like under 4 000 saker totalt. Nav-sakene utgjør dermed allerede i dag en betydelig del av virksomheten, og er ombudets største saksområde.

Stortingsflertallet har i Innst. 254 S (2019–2020) gitt en rekke føringer for innretningen av et Nav-ombud. Målsettingen med å opprette et Nav-ombud er å reelt styrke rettssikkerheten for Navs brukere, uten at det innebærer en ytterligere byråkratisering som oppleves som en flaskehals.

I innstillingen har stortingsflertallet lagt vekt på følgende momenter for hvordan ordningen bør innrettes:

  • Ombudet skal være ubyråkratisk og brukervennlig.

  • Ombudet skal være faglig uavhengig og upartisk.

  • Ombudet skal være en rettssikkerhetsgaranti og kontrollere at brukerne mottar riktig tjeneste til riktig tid.

  • Ombudet må kunne behandle saker fra både Nav og Trygderetten og uttale seg om avgjørelser fra disse forvaltningsorganene.

  • Ombudet skal ikke overta saks- eller klagebehandlingen på vegne av Nav eller Trygderetten.

  • Ombudet skal ikke overta veiledningsplikten eller andre plikter etter forvaltningsloven som påhviler Nav og Trygderetten.

  • Ombudet må ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å kunne føre en reell kontroll med arbeids- og velferdsforvaltningen.

  • Ombudet bør i stor grad basere seg på eksisterende systemer og funksjoner for forvaltningskontroll for å komme raskt på plass av hensyn til brukerne.

  • Ombudet bør samle ombudsfunksjonene for både den kommunale og statlige delen av Nav, slik at disse ikke spres.

  • Ombudet må være egnet til å avgi rapporter til Stortinget om systematiske utfordringer i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Med utgangspunkt i dette konkretiserer stortingsflertallet i komiteen enkelte sentrale sider ved innretningen av et Nav-ombud som en del av Sivilombudsmannens virksomhet.

For det første vises det til at virksomheten som Nav-ombud skal foregå i tråd med eksisterende prinsipper for ombudets virksomhet. Den skal basere seg på uavhengig rettslig kontroll med forvaltningen, på grunnlag av klagesaker eller saker ombudet tar opp av eget tiltak. Funksjonen skal i utgangspunktet ivaretas med ombudets eksisterende virkemidler.

For det andre vises det til at Sivilombudsmannen skal være administrativt og juridisk ansvarlig for Nav-ombudet. Det inkluderer «styringsrett for ombudsmannen i saker på arbeids- og velferdsforvaltningens område». Dette betyr at opprettelsen av et Nav-ombud ikke skal endre på organiseringen av ombudsordningen. Som ombudets øvrige oppgaver er det derfor også naturlig at oppgaven som Nav-ombud, og de funksjoner som tilligger dette, tilkommer ombudet personlig. Ombudets oppgave som nasjonal forebyggende mekanisme er implementert på tilsvarende måte.

For det tredje viser stortingsflertallet til at det bør gjøres enkelte tilpasninger i måten ombudet arbeider på på dette området, jf. innstillingen side 3.

Her ligger det tre konkrete føringer. Den første er at det opprettes et «kontaktpunkt» for Nav-saker. Hensyntatt formålet med å opprette et Nav-ombud må dette antas å innebære en ordning som gir folk enklere adgang til å klage til ombudet, og muligens også for å gi generelle tips til ombudet om opplevde feil og mangler i Nav. Den andre er at informasjon om rettigheter, klageordninger, mv. blir mer tilgjengelig. Den tredje er å styrke ombudets kapasitet, kvalitativt og kvantitativt, hvilket forutsetter økte bevilgninger.

Bør sivilombudet tillegges en særskilt funksjon som Nav-ombud?

Utvalget mener at en særskilt funksjon som Nav-ombud, i tråd med stortingsflertallets merknader i Innst. 254 S (2019–2020), ikke bør implementeres hos Sivilombudet.

Utvalget viser særlig til at implementeringen av et Nav-ombud vanskelig kan oppfylle stortingsflertallets målsettinger på en god måte, uten å fravike sentrale hovedprinsipper for ombudets virksomhet. Slik utvalget ser det, er hovedprinsippene for ombudskontrollen viktige for den autoritet og tillit ombudsordningen har i dag, som igjen er avgjørende for at ombudsordningen fungerer effektivt etter formålet. Utvalget mener at implementering av funksjonen som Nav-ombud kan bidra til å uthule utgangspunktet om at ombudet skal føre en etterfølgende og objektiv rettslig kontroll med forvaltningen. Utvalget mener også at det er en sentral side ved ombudets uavhengighet at ombudet må kunne foreta interne ressursallokeringer på bakgrunn av hvordan ombudet til enhver tid kan ivareta sitt generelle mandat mest mulig effektivt. I tillegg kommer det at Nav allerede i dag er ombudets største saksområde.

På den annen side er utvalget enig i at det kan være behov for at Navs brukere får tilgang på god informasjon og veiledning i pågående saker, og at brukernes erfaringer tilflyter Nav på en måte som gjør at de kan føre til positiv endring. Slik utvalget ser det, vil dette være en form for veiledning og interessearbeid som best kan ivaretas av andre enn sivilombudet. Det ligger utenfor utvalgets mandat å mene noe om hvem som bør ha en slik oppgave. Det vises likevel til at det er ombud i forvaltningen med interessebaserte mandat på sine områder, herunder pasient- og brukerombudene, Eldreombudet, Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet. Alternativt kan disse målsettingene også delvis oppnås gjennom å styrke informasjons- og veiledningsarbeidet i Nav.

Hvordan funksjonen som Nav-ombud eventuelt kan innrettes hos ombudet

Utvalget mener at en særskilt funksjon som Nav-ombud ikke bør tillegges Sivilombudet. For tilfellet at funksjonen som Nav-ombud likevel implementeres hos Sivilombudet, har utvalget vurdert hvordan funksjonen bør innrettes.

Dersom Nav-ombudet skal plasseres hos Sivilombudet, vil sivilombudet ha styringsrett overfor Nav-ombudet. Dette tilsier at ordningen med Nav-ombud implementeres slik at det blir en funksjon Sivilombudet har, og ikke slik at en ansatt ved ombudets kontor har tittelen «Nav-ombud». Ombudets oppgave som nasjonal forebyggende mekanisme er implementert på tilsvarende måte, og det synes å ha fungert godt. Utvalget viser særlig til viktigheten av at ombudet fremstår som en samlet institusjon. Som for virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme vil det likevel være naturlig at ombudet har en ledende ansatt med Nav som dedikert ansvarsområde.

Stortingsflertallet legger opp til at Nav-ombudet implementeres innenfor rammen av de gjeldende grunnprinsippene for ombudets virksomhet. I funksjonen som Nav-ombud skal ombudet derfor drive objektiv og etterfølgende rettslig kontroll. Ombudets primære arbeidsform er å foreta undersøkelser etter klage, eller av eget tiltak. På bakgrunn av dette vil det ikke være nødvendig med egne bestemmelser i loven om funksjonen som Nav-ombud.

I tidligere stortingsutredninger og lovendringer om Sivilombudsmannen har det blitt gitt føringer om at ombudet bør prioritere bestemte områder eller arbeide på en bestemt måte innenfor visse områder. Den nærmere implementeringen har imidlertid blitt overlatt til ombudet selv. Et unntak fra dette er funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme.

Hvis det likevel skal etableres et Nav-ombud som del av sivilombudets virksomhet, mener utvalget at dette bør etableres innenfor de gjeldende rammene for ombudets virksomhet. I forlengelsen av dette mener utvalget at ombudets arbeidsmåte på Nav-området bør forbli innholdsmessig som i dag. Utvalget vil dermed ikke foreslå at det særskilt institusjonaliseres en kontaktpunktordning eller en form for veilednings- eller informasjonsordning som spesifikt gjelder Nav-saker. Hvis det skal etableres en funksjon som Nav-ombud hos Sivilombudet, må det etter utvalgets syn gis økte bevilgninger slik at ombudet kan intensivere sitt nåværende arbeid på Nav-området, blant annet slik at ombudet har mulighet til å behandle flere klager og foreta flere undersøkelser av eget tiltak. I alle tilfeller mener utvalget det vil være uheldig hvis funksjonen som Nav-ombud implementeres på en måte som fraviker prinsippene om at ombudet skal drive en etterfølgende og rettslig kontroll med Nav. Selv om noe kan være vunnet ved at ombudet tar imot tips gjennom en kontaktpunktordning og gir informasjon til enkeltpersoner, vil slike ordninger samtidig kunne svekke tilliten til ombudets objektivitet og dermed gjennomslaget overfor forvaltningen. Likeledes vil det kunne oppstå uklarhet rundt formen for ombudets kontroll, herunder at den skal være etterfølgende og ikke innebære en innblanding i forvaltningens pågående saker.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til Dokument 21 (2020–2021) Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Harberg-utvalget). På bakgrunn av Stortingets vedtak 14. mai 2020 har Stortingets presidentskap fastsatt at Harberg-utvalget som en del av sitt mandat skulle vurdere og komme med forslag til etablering av et Nav-ombud i tråd med merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 254 S (2019–2020).

Komiteen viser til at Harberg-utvalget har vurdert to spørsmål: Det første er om en særskilt funksjon som Nav-ombud bør tillegges Sivilombudsmannen. Uavhengig av svaret på dette spørsmålet har Harberg-utvalget også tatt stilling til hvordan funksjonen som Nav-ombud kan innrettes som en del av Sivilombudsmannens virksomhet, og at Sivilombudsmannen skal være administrativt og juridisk ansvarlig for Nav-ombudet.

Komiteen understreker at Nav-brukernes rettssikkerhet og muligheten til å klage på vedtak og service er sentralt for tilliten til velferdsordningene, og viser i tillegg til at det synes som det er bred politisk støtte til å etablere et Nav-ombud. Det finnes i dag flere lovfestede rettssikkerhetsordninger som skal ivareta Nav-brukerne i møte med forvaltningen, særskilt kan det nevnes Nav Klageinstans, med ankemulighet til Trygderetten. Arbeids- og velferdsforvaltningen har også opprettet en egen serviceklageordning dit brukerne kan rette klager på tjenesten de har fått. Klager på sosialtjenestens vedtak får en uavhengig behandling hos Fylkesmannen. Det er også mulig å bringe saken videre inn for domstolen etter at de nevnte klage- og ankemulighetene er uttømt. I tillegg kan Sivilombudsmannen som sisteinstans behandle klager.

Komiteen viser til stortingsflertallets føringer i Innst. 254 S (2019–2020) for hvordan et Nav-ombud ønskes innrettet. En overordnet målsetting med opprettelsen av Nav-ombudet er å styrke rettssikkerheten for Navs brukere, uten at det medfører økt byråkratisering som oppleves som en flaskehals. Føringene fra flertallet legger til grunn at Nav-ombudet innrettes som en del av Sivilombudsmannen. Det vises blant annet til at virksomheten som Nav-ombud skal foregå i tråd med eksisterende prinsipper for Sivilombudsmannens virksomhet, og at det vil være behov for å styrke Sivilombudsmannens kapasitet og bevilgninger for å kunne ivareta oppgaven på en god måte.

Komiteen registrerer at det kom tydelig frem under arbeids- og sosialkomiteens høring i forbindelse med Innst. 254 S (2019–2020) at det ikke er noen entydig definisjon på hva rollen til et Nav-ombud bør være.

Komiteen merker seg at Harberg-utvalget ikke anbefaler at Nav-ombudet implementeres som en del av Sivilombudsmannen. Dette begrunnes fra Harberg-utvalget med at flertallets målsettinger for Nav-ombudet vil komme i konflikt med sentrale hovedprinsipper for Sivilombudsmannens virksomhet, som er viktige for den autoritet og tillit ombudsordningen har i dag. Harberg-utvalget peker på at å implementere funksjonen som Nav-ombud som en del av Sivilombudsmannen kan føre til at prinsippene om at Sivilombudsmannen skal føre en etterfølgende og objektiv kontroll med forvaltningen, uthules. Harberg-utvalget argumenterer også for at Sivilombudsmannen må ha uavhengigheten til å foreta interne ressursallokeringer basert på hvordan det generelle mandatet best kan ivaretas til enhver tid. Komiteen er kjent med at Nav allerede i dag er Sivilombudsmannens største saksområde. Skulle Sivilombudsmannen få en rådgivende rolle, i tillegg til den kontrollerende rollen ombudet har i dag, ville disse rollene komme i konflikt og tilliten til sistnevnte rolle kunne undergraves.

Komiteen deler Harberg-utvalgets betraktninger om at det er behov for at Navs brukere får tilgang på god informasjon og veiledning i pågående saker, og at brukernes erfaringer tilflyter Nav på en måte som gjør at de kan føre til positiv endring. Harberg-utvalget mener dette vil være en form for veiledning og interessearbeid som best kan ivaretas av andre enn Sivilombudsmannen, men har ikke kommet med forslag til hvem som bør ha en slik oppgave, da det var utenfor Harberg-utvalgets mandat.

Komiteen viser også til at selv om Harberg-utvalget ikke mener Nav-ombudet bør legges til Sivilombudsmannen, har Harberg-utvalget, med utgangspunkt i sitt mandat, vurdert hvordan funksjonen bør innrettes dersom et Nav-ombud likevel implementeres hos Sivilombudsmannen. Herunder har Harberg-utvalget vurdert utfordringen med at Sivilombudsmannen vil ha styringsretten overfor Nav-ombudet og samtidig drive etterfølgende kontroll. Nav-ombudet kan implementeres etter samme modell som Sivilombudsmannens oppgave som nasjonal forebyggende mekanisme. Det vil tilsi at Nav-ombudet blir en funksjon Sivilombudsmannen har, heller enn en ansatt ved Sivilombudsmannens kontor med tittelen «Nav-ombud». Harberg-utvalget viser til at flertallet legger opp til at Nav-ombudet implementeres innenfor rammen av de gjeldende grunnprinsippene for Sivilombudsmannens virksomhet. Det betyr at Sivilombudsmannen i funksjonen som Nav-ombud skal drive objektiv og etterfølgende kontroll. Sivilombudsmannens arbeidsform er hovedsakelig å foreta undersøkelser etter klage eller av eget tiltak. Med dette som utgangspunkt vil det ikke være nødvendig med egne bestemmelser i loven om funksjonen som Nav-ombud, men det vil være nødvendig med økte bevilgninger, slik at Sivilombudsmannen kan intensivere innsatsen på Nav-området.

Komiteen viser til at Harberg-utvalget mener det vil være uheldig om funksjonen som Nav-ombud implementeres på en måte som fraviker prinsippene om at Sivilombudsmannen skal drive en etterfølgende kontroll med Nav, herunder en innblanding i pågående saker og veiledning til enkeltpersoner. En aktiv deltagelse fra Sivilombudsmannen i saker under behandling vil gjøre det vanskelig å oppfattes som objektive ved granskning i ettertid.

Komiteen sier seg enig i Harberg-utvalgets betraktninger om at det vil være vanskelig å kombinere intensjonene som ligger i stortingsflertallets føringer i Innst. 254 S (2019–2020) med å tillegge Sivilombudsmannen en særskilt funksjon som Nav-ombud. For å sikre de opprinnelige og gode intensjonene som sikrer at Nav-brukernes rettigheter ivaretas, bør det derfor vurderes om Nav-ombudet kan etableres sammen med andre ombud, eventuelt opprettes som et selvstendig ombud.

Komiteen mener det skal opprettes et eget, selvstendig Nav-ombud. Nav-ombudet bør kunne samlokaliseres med et av de øvrige ombudene for å dra nytte av faglige og administrative gevinster.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om snarest mulig å opprette et eget, selvstendig Nav-ombud og avklare en mulig samlokalisering med et av de andre ombudene for å dra nytte av felles faglige og administrative ressurser.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at behovet for et Nav-ombud er et uttrykk for at Nav beveger seg i retning av en alvorlig systemkrise. Det som skulle være én dør inn, er i stor grad lukket for folk som trenger veiledning, utredning og økonomisk bistand når de ikke selv kan skaffe seg nødvendig arbeidsinntekt til livsopphold. Kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av EØS-saken, jf. Innst. 278 S (2020–2021), har vist grunnleggende mangler i hvordan Nav ivaretar brukernes rettssikkerhet. Dette medlem vil derfor understreke at et Nav-ombud ikke skal innebære endring i eller komme til erstatning for lovfestede rettssikkerhetsordninger. Et Nav-ombud skal være en tillitsperson for de personer velferdsordningene er rettet mot, og som har erfart eller erfarer at vedkommende ikke får den bistand eller behandling som han eller hun mener er rett eller nødvendig. Et Nav-ombud vil dermed påvirke de ansvarlige i Nav ved å formidle problemområder og tema som brukerne av Nav opplever. Nav-ombudene kan gjerne være samlokalisert med de fylkesvise pasient- og brukerombudene.

Uttalelser fra Stortingets presidentskap og arbeids- og sosialkomiteen

Komiteens utkast til innstilling ble 15. april 2021 oversendt Stortingets presidentskap og arbeids- og sosialkomiteen, jf. vedtak i Stortinget 11. februar 2021.

Stortingets presidentskap uttalte følgende i brev av 22. april 2021:

«Presidentskapet har ikke merknader til utkastet til innstilling.»

Arbeids- og sosialkomiteen uttalte følgende i brev av 21. april 2021:

«Arbeids- og sosialkomiteen viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 15. april 2021 vedrørende Dokument 21 Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon kapittel 8 om Nav-ombud.

I henhold til Stortingets vedtak 11. februar 2021 skulle innstillingen forelegges arbeids- og sosialkomiteen før endelig innstilling avgis.

Arbeids- og sosialkomiteen har ingen merknader.»

Komiteens tilråding

Komiteens tilråding fremmes av en samlet komité.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og råder Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Stortinget ber regjeringen om snarest mulig å opprette et eget, selvstendig Nav-ombud og avklare en mulig samlokalisering med et av de andre ombudene for å dra nytte av felles faglige og administrative ressurser.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 4. mai 2021

Dag Terje Andersen

Bente Stein Mathisen

leder

ordfører