1.1 Innledning

Finansdepartementet foreslår i proposisjonen å gjennomføre to EØS-relevante regelverk ved endringer i finansforetaksloven. Departementet foreslår for det første å gjennomføre EUs verdipapiriseringsforordning (forordning (EU) 2017/2402) i norsk rett, i tillegg til enkelte nasjonale regler som supplerer forordningen. Forordningen er EØS-relevant, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. For det andre foreslår departementet å gjennomføre nye regler om kreditorhierarki i samsvar med direktiv (EU) 2017/2399 som endrer EUs krisehåndteringsdirektiv (direktiv 2014/59/EU).

Endringsdirektivet ble tatt inn i EØS-avtalen 13. desember 2019 med forbehold om samtykke fra Stortinget, jf. Grunnloven § 26 annet ledd. Det bes i proposisjonen om samtykke fra Stortinget til godkjenning av EØS-komiteens beslutning.

1.2 Verdipapirisering

Verdipapirisering innebærer konvertering av utlån og andre finansielle eiendeler til omsettelige verdipapirer. Det vil oftest være en bank som verdipapiriserer eiendeler, med formål å redusere sin risiko eller finansiere utlånsvirksomheten. Erfaringene fra den internasjonale finanskrisen har vist at uforsvarlig verdipapirisering kombinert med mangelfull regulering kan bidra til kompleksitet og sårbarhet i finanssystemet. En av årsakene til krisen var uforsvarlig utlånsvirksomhet og tilsløring av risiko i USA, muliggjort bl.a. av verdipapirisering. Norske regler la frem til 2016 til rette for verdipapirisering, før reglene ble opphevet fordi de ble vurdert som utilstrekkelige.

Forordningen om verdipapirisering har virket i EU siden 1. januar 2019. Forordningen innebærer et helt nytt, generelt regelverk, der målet er å fremme bruken av forsvarlig verdipapirisering. En svært viktig del av regelverket består av risikoreduserende elementer, som i stor grad er svar på svakheter som ble avdekket i det amerikanske markedet etter den internasjonale finanskrisen. Regelverket innebærer bl.a. at långiverne også etter en verdipapirisering må beholde noe av risikoen, slik at de har insentiver til å opprettholde en forsvarlig kredittpraksis. Skal banker og andre långivere slippe kapitalkrav for verdipapiriserte utlån, må de møte omfattende krav til reell overføring av risiko til investorene. Investering i verdipapiriseringer er etter regelverket dessuten i utgangspunktet forbeholdt profesjonelle investorer, og investorene skal settes i stand til å vurdere risikoen både i verdipapiriseringen som sådan og i de underliggende lånene.

Lovforslaget i denne proposisjonen innebærer at verdipapiriseringsforordningen skal gjelde som norsk lov i samsvar med ventede EØS-forpliktelser. Tilrettelegging for verdipapirisering har vært et prioritert tiltak i EU fordi det kan bidra til økt utlånskapasitet, særlig i land der banksystemet ble alvorlig svekket etter den internasjonale finanskrisen. I Norge har bankene god soliditet og utlånskapasitet, i tillegg til at tilgangen på lån også er god i verdipapirmarkedet. Selv om tilrettelegging for verdipapirisering neppe vil ha stor betydning for kredittilbudet i Norge, kan det bidra til et mer diversifisert finanssystem, som bl.a. kan gi bankene mer fleksibilitet i risikostyringen og finansieringen av utlånsvirksomheten. Verdipapirisering kan også bidra til at låntakere som ikke selv kan utstede obligasjonslån, f.eks. mindre bedrifter, indirekte får tilgang til lån i verdipapirmarkedet og slik blir mindre avhengige av banklån. Økt diversifisering kan gjøre finanssystemet mer robust, men samtidig kan verdipapirisering også innebære økt kompleksitet, som i utgangspunktet kan gi høyere risiko. De risikoreduserende elementene i verdipapiriseringsforordningen er derfor svært viktige.

1.3 Kreditorhierarki

Kreditorhierarki går ut på at krav som forskjellige kreditorer har mot et foretak, har ulik prioritet ved insolvens. Det vil si at krav med høyere prioritet får dekning før krav med lavere prioritet dersom en bank går over ende. Gjennomføringen av krisehåndteringsdirektivet i finansforetaksloven innførte særlige prioritetsregler for innskudd i norsk rett (innskyterpreferanse). Innskyterpreferanse innebærer at innskyterne får dekning for sine krav (inntil et visst beløp) før de øvrige usikrede kreditorene. Endringsdirektivet som ble vedtatt i 2017, fastsetter rangeringen også for de andre usikrede bankkreditorene.

Lovforslaget innebærer at direktivet gjennomføres i finansforetaksloven. Departementet foreslår lovregler i finansforetaksloven § 20-32 om rangering av usikrede gjeldsinstrumenter i kreditorhierarki. Departementet foreslår i tillegg regler om en ny kapitalklasse i form av etterstilt gjeld som banker mv. kan utstede for å oppfylle minstekravet til summen av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld (MREL).

1.4 Samtykke til innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen

Verdipapiriseringsforordningen og tilhørende rettsakter er EØS-relevante, men er ennå ikke behandlet av EØS-komiteen. Departementet vil komme tilbake til Stortinget i en annen proposisjon og be om samtykke til godkjennelse av innlemmelse av disse rettsaktene i EØS-avtalen.

Departementet ber i denne proposisjonen om Stortingets samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning nr. 305/2019 om innlemmelse av endringsdirektivet om kreditorhierarki i EØS-avtalen. Siden gjennomføring av direktivet forutsatte lovendringer, ble det fra norsk side tatt forbehold om samtykke fra Stortinget, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.

1.5 Proposisjonens nærmere innhold

Proposisjonens kapittel 2 omhandler bakgrunn. Videre omtaler kapittel 3 gjennomføring av verdipapiriseringsforordningen, kapittel 4 generelle krav til verdipapirisering, kapittel 5 krav til STS-verdipapirisering, kapittel 6 tilsyn og administrative sanksjoner – verdipapirisering, kapittel 7 kapitalkrav og verdipapirisering, kapittel 8 kreditorhierarki i krisehåndteringsregelverket og kapittel 9 samtykke til innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen.

Kapittel 10 omhandler de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslagene i denne proposisjonen. Kapitlet tar for seg konsekvenser for ikke-finansielle foretak, investorer, husholdninger, finansforetak og myndighetene.

Departementet peker bl.a. på at verdipapirisering skaper nye muligheter for finansiering og risikostyring hos banker, låntakere og investorer. Det vil i seg selv kunne redusere både kreditt- og likviditetsrisiko i det finansielle systemet, også fordi verdipapirisering innebærer mer åpen informasjon om egenskaper ved utlånsporteføljer. I kapitlet legges det også vekt på at innføringen av det nye regelverket kan innebære risiko. I mange av EU-statene har banksystemene vært svekket etter finanskrisen og hatt begrenset utlånskapasitet. I Norge fungerer kredittmarkedet godt, og det har vært en vedvarende høy gjeldsvekst både hos husholdninger og foretak over mange år. Effekten på utlånsvolumet i Norge av tilrettelegging for verdipapirisering vil trolig være begrenset sammenlignet med land der finanssystemet ikke virker like godt. Dersom det nye verdipapiriseringsregelverket likevel skulle bidra til vesentlig endret gjeldsvekst i Norge, kan det bli behov for å tilpasse regulering og andre tiltak som skal sikre en bærekraftig utvikling i kredittmarkedene.

Departementets lovforslag innebærer videre en klargjøring av prioritetsrekkefølgen for kreditorer i kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. Endringen vil bidra til harmonisert behandling av kreditorers krav ved insolvens i kredittinstitusjoner og verdipapirforetak innen EØS, slik at prosedyrene ved insolvens blir mer forutsigbare for kreditorene når et finansforetak må krisehåndteres eller avvikles etter regler om offentlig administrasjon. Forslag om å samle regler om rangering av usikrede gjeldsinstrumenter i loven ventes å gi bedre oversikt i regelverket, også for utenlandske brukere av loven. Dette forslaget antas ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.