1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Utenriksdepartementet foreslår i denne proposisjonen en ny lov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner. Lovforslaget gjelder både gjennomføring av folkerettslig bindende sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd og gjennomføring av andre ikke-militære tiltak med bred internasjonal oppslutning som Norge slutter opp om. Sistnevnte har i praksis så langt vært begrenset til restriktive tiltak vedtatt av EU.

I dag gjennomføres folkerettslig bindende FN-sanksjoner og EUs restriktive tiltak som Norge slutter opp om, i norsk rett med hjemmel i henholdsvis lov 7. juni 1968 nr. 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd og lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler. Utenriksdepartementet foreslår at disse to fullmaktslovene oppheves, og at det i stedet vedtas en ny felles lov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner. Som offisiell korttittel på loven foreslås sanksjonsloven.

I tillegg foreslås det at tre særlover om gjennomføring av sanksjoner oppheves. Dette gjelder lov 6. juni 1980 nr. 18 om gjennomføring av sanksjoner mot Iran, lov 25. juni 1999 nr. 43 om særlige tiltak mot Den føderale republikken Jugoslavia (FRJ) og lov 27. juni 2003 nr. 58 om særlige tiltak mot Republikken Zimbabwe. De to førstnevnte lovene ble vedtatt på grunn av situasjoner som ikke lenger er aktuelle. Sistnevnte lov er fortsatt relevant, men blir overflødig i lys av forslaget til ny sanksjonslov.

Departementet foreslår også å oppheve lov 16. april 1937 om fullmakt for Kongen, eller den han gjev fullmakt, til å forby at norske skip blir nytta til å føra folk som eslar seg i krig, våpen, loty, fly eller partar derav til framandland. Loven ble gitt med bakgrunn i den spanske borgerkrigen, men er siden ikke blitt brukt og må anses foreldet.

Departementets forslag til ny sanksjonslov viderefører i all hovedsak hovedtrekkene fra de to gjeldende generelle fullmaktslovene.

Fullmaktsloven fra 1968 gir Kongen fullmakt til i forskrift å gi de bestemmelser som er nødvendige for å gjennomføre ethvert bindende vedtak av FNs sikkerhetsråd. Denne fullmakten videreføres i lovforslaget § 1. Nytt er at departementet foreslår at det presiseres i den nye bestemmelsen at forskriftshjemmelen er begrenset til gjennomføring av ikke-militære tiltak etter FN-paktens artikkel 41, i samsvar med gjeldende rett.

Fullmaktsloven fra 2001 gir Kongen fullmakt til i forskrift å gi de bestemmelser som er nødvendige for at Norge kan slutte seg til internasjonale, ikke-militære tiltak i form av avbrudd eller begrensninger i økonomisk eller annet samkvem med stater eller bevegelser. Denne bestemmelsen videreføres i lovforslaget § 2, men med noen justeringer for å tilpasse bestemmelsen dagens sanksjonsregimer.

I lys av utviklingen internasjonalt foreslår departementet for det første å utvide denne forskriftshjemmelen til også å omfatte vedtak av de bestemmelser som er nødvendige for at Norge kan slutte seg til internasjonale sanksjoner rettet mot fysiske eller juridiske personer som anses å stå bak overtredelser av grunnleggende internasjonale normer. Dette vil gi regjeringen den nødvendige lovhjemmelen til å gjennomføre i norsk rett tiltak tilsvarende dem som er omfattet av EUs restriktive tiltak mot bruk og spredning av kjemiske våpen, EUs restriktive tiltak mot cyber-angrep og EUs restriktive tiltak mot alvorlige menneskerettsovergrep.

For det andre presiserer lovforslaget § 2, i tråd med gjeldende rett, at fullmakten er begrenset til gjennomføring av sanksjoner vedtatt i mellomstatlige organisasjoner eller som for øvrig har bred internasjonal oppslutning. For det tredje inneholder lovforslaget § 2 en formålsbegrensning som presiserer at fullmakten gjelder gjennomføring av tiltak som har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig. Dette samsvarer med gjeldende praksis. For det fjerde gir lovforslaget § 2 en mer tidsriktig angivelse av hva sanksjoner hjemlet i loven kan gå ut på.

Utenriksdepartementet anfører at lovforslaget videre styrker rettssikkerheten til personer som er gjenstand for norsk gjennomføring av internasjonale sanksjoner (såkalte listeførte). Departementet foreslår at den nye sanksjonsloven klargjør at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, som ikke passer fullt ut, i utgangspunktet ikke kommer til anvendelse. Samtidig foreslår departementet en særbestemmelse i sanksjonsloven om forvaltningsrettslig klageadgang for listeførte. Det foreslås også en særbestemmelse om domstolsbehandlingen av søksmål om gyldigheten av listeføringer for å sikre retten til en rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 og retten til en effektiv prøving etter EMK artikkel 13. For å ivareta både mulighetene for kontradiksjon og behovet for å hemmeligholde informasjon av betydning for rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, er det foreslått regler som åpner for oppnevning av særskilt advokat i slike saker, etter eksempel fra statsborgerloven og utlendingsloven.

Departementet foreslår også en ny bestemmelse som klargjør lovens geografiske virkeområde. Denne bestemmelsen utvider bl.a. sanksjonslovgivningens virkeområde til å omfatte Svalbard og Jan Mayen. Den gir også Kongen fullmakt til i forskrift å gi lovgivingen anvendelse for de norske bilandene (Bouvetøya, Dronning Maud Land og Peter I Øy). Departementet foreslår en tilsvarende utvidelse av virkeområdet for lov 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven).

Lovforslaget inneholder en overgangsbestemmelse som fastsetter at forskrifter gitt i medhold av de gjeldende fullmaktslovene, vil gjelde også etter at disse lovene er opphevet og den foreslåtte sanksjonsloven trer i kraft. Bestemmelsene i den nye sanksjonsloven vil gjelde også for disse forskriftene.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Sanksjoner brukes i det følgende som generell betegnelse på ikke-militære tiltak vedtatt av stater eller organisasjoner i form av økonomiske, diplomatiske eller andre typer restriksjoner rettet mot en stat, gruppe og/eller fysiske eller juridiske personer med det formål å fremme sikkerhetspolitiske eller utenrikspolitiske interesser. De sanksjonene Norge gjennomfører i norsk rett, har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig.

Norge er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd. I tillegg har Norge lang tradisjon for å slutte opp om EUs restriktive tiltak basert på en politisk vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Bruken av sanksjoner som internasjonalt virkemiddel for å fremtvinge en bestemt type atferd eller forebygge uønsket atferd har vært i sterk utvikling siden de to gjeldende generelle fullmaktslovene ble gitt. Det har vært en kraftig økning i antall sanksjonsregimer og en endring i hva sanksjonene nærmere går ut på, herunder hvem sanksjonene rettes mot, og dermed hvilke tiltak som forutsettes gjennomført i nasjonal rett. Utviklingen internasjonalt har ført til nye problemstillinger som ikke ble drøftet ved utarbeidelsen av de gjeldende fullmaktslovene.

På den ene siden har det vært en utvikling i retning av økt bruk av sanksjoner rettet mot enkeltindivider, bl.a. for å forebygge alvorlige brudd på internasjonale menneskerettigheter eller internasjonal humanitærrett eller overtredelser av andre grunnleggende internasjonale normer. På den andre siden er det et økt fokus internasjonalt på respekt for menneskerettighetene til personer og andre aktører som er gjenstand for sanksjoner og restriktive tiltak. Utenriksdepartementet opplyser at forslaget til ny sanksjonslov således er motivert på den ene siden av å sikre at regjeringen har et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag, i lys av utviklingen, til raskt og effektiv å kunne gjennomføre sanksjoner og restriktive tiltak i norsk rett, og på den andre siden av å sikre at gjennomføringen er i overensstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser og ivaretar alminnelige rettssikkerhetshensyn.

Lovforslaget har vært gjenstand for en alminnelig høring, og høringsuttalelsene omtales. Overgangsbestemmelser og nødvendige endringer i andre lover fremgår av proposisjonens kapittel 11 og økonomiske og administrative konsekvenser av kapittel 12.