1.1 Behovet for lovendringar

I kapittel 2.2 i proposisjonen går departementet gjennom dei overordna omsyna bak forslaga i kvotemeldinga og omtaler kva innverknad dei vil kunne ha på lovteksten. I kapittel 2.3 går departementet gjennom dei tiltaka i kvotemeldinga som departementet foreslår å forankre i ei ny eller endra lovføresegn, og i kapittel 2.4 gjev departementet ei kort oversikt over tiltak i kvotemeldinga som har tilstrekkeleg forankring i gjeldande lovverk, og som derfor ikkje treng ny lovheimel. I kapittel 2.5 gjev departementet ei oversikt over andre forslag til lovendringar.

Det går fram av innleiinga til kapittel 3 i kvotemeldinga at dei foreslegne tiltaka skal balansere ei rekke ulike og dels motstridande omsyn:

• Samfunnsøkonomisk effektiv utnytting av fiskeriressursane.

• Eit kvotesystem som næringa, kystsamfunna og resten av samfunnet oppfattar som legitimt.

• Føreseielege rammevilkår for næringsaktørane.

• Eit robust juridisk rammeverk som gjev tilstrekkeleg handlingsrom for styremaktene.

• Betre utnytting av eksisterande fangstkapasitet.

• Eit enklare og meir transparent kvotesystem.

• Eit kvotesystem som gjev insentiv til varleg fangst, og som reduserer verditap og matsvinn.

Ingen av dei aktuelle tiltaka vil vere til hinder for at staten på eit seinare tidspunkt innfører nye tiltak, eller erstattar dei foreslegne ordningane for å auke bidraget frå næringa til staten, på vegner av det fellesskapet. Ein viser til havressurslova § 2: «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.»

1.1.1 Oversikt over tiltak som krev lovendring

Stortinget har i si handsaming av kvotemeldinga i all hovudsak slutta seg til dei tiltaka i kapittel 3.1, 3.2 og 3.3 som krev lovendring, men ikkje til dei tiltaka i kapittel 3.4 (næringsfinansiert kondemneringsordning) og kapittel 3.8 (kvotelageret til fellesskapet) som krev lovendring. Det er derfor berre nødvendig med lovendringar for å følgje opp tiltak i kapittel 3.1, 3.2 og 3.3 i kvotemeldinga.

1.1.2 Forenkling i grunnsystemet

I kapittel 3.1 i kvotemeldinga foreslår regjeringa følgjande tiltak:

• Årlege deltakarrettar og spesielle løyve vert erstatta av eit felles fiskeriløyve.

• Det enkelte fartøyet sin del av disponibel kvote kjem fram av kvotefaktorar tildelte til fartøy med relevant fiskeriløyve (faste kvotefaktorar).

• Dynamiske kvotefordelingsmekanismar vert erstatta av ei fast fordeling.

Stortinget har i hovudsak slutta seg til desse tiltaka. Departementet vil foreslå lovendringar for å følgje opp tiltaka i strekpunkt 1 og 2.

Departementet viser til forslag til endringar i deltakerloven §§ 12–15 og § 21 og havressurslova §§ 11 og 12.

1.1.3 Auka fleksibilitet i fisket

I kapittel 3.2 i kvotemeldinga foreslår regjeringa følgjande tiltak:

• Ein etablerer ei ordning for kvoteutveksling for ut- og innleige av kvotar innanfor eit kvoteår.

• Ein avgrensar kvoteutvekslingsordninga til ut- og innleige av maksimalt høvesvis 20 og 50 prosent av verdien av kvotane som fartøyet er tildelt.

• Ein etablerer ein sjølvfinansierande marknadsplass for å sikre effektiv, transparent og fleksibel kvoteutveksling.

Stortinget har i hovudsak slutta seg til desse tiltaka, men fleirtalet i komiteen har ein merknad om at maksimal netto innleige (innleige minus utleige) som hovudregel skal avgrensast av kvotetaket i dei fiskeria som er omfatta av strukturkvoteordningar, og for den fartøygruppa der det enkelte fiskeriet inngår. Leigeordninga er ikkje meint som ei ekstra strukturordning, jf. Innst. 243 S (2019–2020) punkt 2.5.

Departementet viser til forslag til endringar i havressurslova § 14 i proposisjonen.

1.1.4 Langsiktig tilpassing av fangstkapasitet

I kapittel 3.3 i kvotemeldinga foreslår regjeringa følgjande tiltak:

• Ein fører vidare gjeldande strukturkvoteordning med endra innretning.

• Ein fører vidare tidsavgrensinga i strukturkvoteordninga, nivået på kvotetaka, fartøygruppene om lag som i dag, men strukturkvoteordninga vil vere utan geografiske eller gruppespesifikke avkortingar til omfordeling i gruppa, utan krav om kondemnering og med fleksibilitet til å dele opp kvotepakker.

• Ein avkortar kvotefaktorane med 10 prosent ved bruk av strukturkvoteordninga. Strukturgevinsten frå avkortinga vert tilordna kvotelageret til fellesskapet. Bruk av strukturgevinsten skal verke nøytralt på kvotefordelinga, dvs. at utleige berre vil skje innanfor same gruppe.

• Fartøyeigar får høve til å søke om konvertering av strukturkvotar til kvotefaktorar som varer 15 år ut over nogjeldande tidsavgrensing.

• Ved konvertering fordeler ein delar av strukturgevinsten innanfor fartøygruppa.

• Konvertering vil vere frivillig for den enkelte.

Stortinget har slutta seg til nokre av desse tiltaka, til dømes forslaga om å føre vidare gjeldande strukturkvoteordning med endra innretning. Stortinget har ikkje slutta seg til forslaget om å opne for konvertering av strukturkvotar, men dette forslaget krev uansett ikkje lovendring. Stortinget har heller ikkje slutta seg til forslaget om at strukturgevinsten ved avkorting skal tilordnast kvotelageret, men har i staden i vedtak 551 (2019–2020) gjeve føringar på fordeling av strukturgevinst ved avkorting og ved utløpet av tidsavgrensinga i strukturkvoteordningane.

Departementet viser til forslag til endringar i deltakarlova § 15 i proposisjonen.

1.1.5 Andre lovendringar som følgje av kvotemeldinga

Departementet meiner det vil vere nødvendig å gjere endringar i fleire andre lovføresegner som følgje av hovudendringane som er nemnde i kapittel 2.3.1–2.3.3 i proposisjonen. Mellom anna foreslår departementet å endre dei to lovføresegnene om bortfall og tilbakekalling av spesielle løyve i deltakerloven §§ 18 og 19, fordi departementet foreslår at føresegnene skal gjelde fiskeriløyve og kvotefaktorar, i staden for spesielle løyve.

I kapittel 2.4 i proposisjonen vert det omtalt tiltak som ikkje medfører lovendring.

1.1.6 Andre lovendringar

Enkelte lovføresegner i deltakerloven og havressurslova inneheld språklege feil eller referansar til andre lovføresegner som ikkje er oppdaterte. Departementet legg opp til å rette opp i dette.

Departementet viser til forslag til endringar i deltakarloven § 5 a og havressurslova §§ 23, 34, 49, 51 og 66.

1.2 Høyring

1.2.1 Generelt om høyringsfråsegnene og prosessen

Departementet har teke imot høyringsfråsegner frå totalt 28 høyringsinstansar.

Fleire av høyringsinstansane har nytta høvet til å ta opp att tidlegare fråsegner om kvotemeldinga. Departementet har berre i avgrensa grad vurdert høyringsfråsegner om tiltaka i kvotemeldinga, dersom dei har interesse for utforminga av lovteksten.

Departementet har lagt fram lovproposisjonen etter Stortinget si handsaming av kvotemeldinga, og utelate frå proposisjonen dei tiltaka i kvotemeldinga som Stortinget ikkje har slutta seg til. Ein praktisk konsekvens av dette er dessutan at lovforslaget vert lagt fram etter at Riksrevisjonen 28. april 2020 offentleggjorde konklusjonane frå si undersøking av kvotesystemet i kyst- og havfisket.

1.2.2 Sametinget si rolle

Sametinget har i brev 21. februar 2020 gjeve ei forsinka høyringsfråsegn der dei føreset at saka vert følgd opp med konsultasjonar.

Departementet har gjennomført konsultasjonar med Sametinget i forkant av at framlegginga av kvotemeldinga. Dette er omtala nærare i kvotemeldinga kapittel 7.6. Departementet har derimot ikkje funne grunnlag for å gjennomføre konsultasjonar med Sametinget om sjølve lovforslaget då dette etter departementets vurdering openbert fell utanfor konsultasjonsplikta. Lovforslaget er ei teknisk oppfølging av dei tiltaka i kvotemeldinga som krev lovendring, og som Stortinget har slutta seg til. I og med at departementet konsulterte om tiltaka i meldinga, kan departementet ikkje sjå at lovforslaget i seg sjølv rører ved samiske interesser på ein slik måte at det oppstår ei konsultasjonsplikt. Departementet har informert Sametinget om dette i eit eige brev.

1.3 Særskilde problemstillingar

1.3.1 Fullmakter til å fastsetje forskrift foreslås lagt til departementet i staden for til Kongen

Deltakerloven og havressurslova har i dag ei rekke føresegner som gjev enten kongen eller departementet kompetanse til å fastsetje forskrifter. Dersom ein ser på lovføresegnene departementet foreslår å endre, så legg deltakerloven kapittel III og § 21 denne kompetansen til kongen, medan havressurslova kapittel 3 legg kompetansen til departementet. Kongen har delegert vidare sin kompetanse til å fastsetje forskrifter etter deltakerloven kapittel III og § 21 til departementet, enten ved at kompetansen etter lova er delegert, til dømes som for deltakarforskrifta, eller ved at kompetansen til å endre forskrift fastsett av kongen er delegert, som er tilfellet for konsesjonsforskrifta. Den einaste kompetansen i dei aktuelle kapitla som kongen ikkje har delegert, er kompetansen til å kalle tilbake eller avgrense alle konsesjonar i ei heil gruppe i medhald av deltakerloven § 19.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at lovføresegnene i deltakerloven kapittel III og IV og havressurslova kapittel 3 gjennomgåande legg kompetansen til å fastsetje forskrifter og til å kalle tilbake fiskeriløyve, til departementet.

Departementet foreslo å oppretthalde framlegget i høyringsnotatet om at dei aktuelle lovføresegnene gjev forskriftskompetanse direkte til departementet i staden for til kongen. Ingen av høyringsinstansane synest å ha gjeve uttrykk for at forskriftskompetansen bør liggje hos kongen. Dette forslaget vil langt på veg vere i samsvar med korleis den reelle situasjonen er i dag.

I høyringsnotatet tok departementet utgangspunkt i gjeldande lovgjeving ved utforminga av forslag til nye lovføresegner og lovheimlar. Nogjeldande lovheimlar legg i liten grad føringar på forvaltninga si konkrete utforming av dei sentrale fiskeripolitiske ordningane som er omtala i kvotemeldinga, slik som strukturkvoteordningane, dei årlege deltakaravgrensingane i kystfiskeflåten og dei ulike konsesjonsordningane. Departementet har valt i relativt stor grad å følgje dette systemet i utforminga av nye lovføresegner om fiskeriløyve, kvotefaktorar og strukturkvoteordningar.

I lovproposisjonen foreslår departementet å ta inn i lova nokre fleire føresegner om enkelte av dei sentrale ordningane i løyve- og kvotesystemet, for eksempel kvotefaktorane som får ein ganske brei omtale i lovteksten, men også systemet med lukking av fiskeri. I tillegg vil ei ny ordning som kvoteutvekslingsordninga verte omtala i eigne lovføresegner. Lovverket vil etter dette i større grad enn tidlegare reflektere dei viktige ordningane.

1.3.2 Fiskeriløyve mv.

Dei langt fleste kommersielt viktige fiskeria er i dag underlagde eit eige krav om konsesjon eller årlege deltakaravgrensingar. Formålet med dette er å avgrensa deltakinga. Ein viser til nærare omtale av gjeldande rett i kapittel 4.2.2 i proposisjonen. I kvotemeldinga vart det gjort framlegg om å innføre eit nytt felles fiskeriløyve til erstatning for konsesjonar og årlege deltakarrettar som gjeld i dag, og Stortinget har slutta seg til dette forslaget.

Ein skil gjerne mellom to typar tildeling av konsesjonar og deltakarrettar i lukka fiskeri, høvesvis nytildeling og erstatningstildeling. Hovudskilnaden er at ved nytildeling kjem ikkje konsesjonen eller deltakarretten til erstatning for ein tilsvarande konsesjon eller deltakarrett, noko som inneber at talet på deltakarar aukar, medan ved erstatningstildeling skjer tildelinga som følgje av at ein annan konsesjon eller deltakarrett vert oppgjeven, til dømes ved utskifting av fartøy eller sal av fartøy for fortsett drift.

Det er ei klar politisk målsetting å sikre stabilitet i dei lukka fiskeria, enten dei er regulerte med konsesjonar eller deltakarrettar. Dette inneber at styremaktene normalt vil vere varsame både med å gjere endringar i inndelinga av konsesjonsgruppene, og med å auke talet på konsesjonar eller deltakarrettar i den enkelte gruppa. Dette er nødvendig for å oppretthalde lønnsemd, og ein sentral føresetnad for at strukturkvoteordningane skal kunne fungere slik dei gjer i dag. Regelverket er med andre ord meir restriktivt når det gjeld nytildeling enn når det gjeld erstatningstildeling av konsesjonar og deltakarrettar.

Departementet foreslo i høyringsnotatet «flytting av driftsgrunnlag» som kortnamn i lovteksten på erstatningstildeling etter § 14 første ledd bokstav c, fordi dette etter departementets vurdering er ei betre og meir treffande formulering enn både «splitting av driftsgrunnlag» og «overføring av fiskeriløyve».

Advokatforeningen ga uttrykk for skepsis til ei endring i føresegna om erstatningstildeling av fiskeriløyve i § 14. Dei viste til at gjeldande føresegn fastset direkte kva føresegn som gjeld, medan forslaget i høyringsnotatet endrar dette ved å foreslå at departementet kan fastsetje slike reglar i forskrift. Advokatforeningen er prinsipielt usamd i denne tilnærminga frå departementet. Dei viser til at gjeldande lovføresegn ikkje har skapa noko problem i praksis, og at endringa rokkar ved kompetansefordelinga mellom storting og regjering. Departementet si vurdering er at den foreslegne endringa ikkje har særleg praktisk verknad, men bidrar til at tildelingsføresegnene i deltakarloven så å seie er skore over same leist ved at dei føreset ei forskrift før tildeling kan skje. Uavhengig av kva alternativ ein vel, vil det vere slik at departementet i forskrift fastset dei nærare vilkåra for når fiskeriløyve kan erstatningstildelast innanfor rammene lova set. Departementet har vist til at gjeldande føresegn i § 17 gjev heimel til å fastsetje forskrift med nærare føresegner om blant anna tildeling. Det vil vidare vere opp til forvaltninga sitt skjønn om erstatningstildeling skal skje dersom vilkåra for dette i forskrifta er oppfylte. Det gjev derfor etter departementets meining eit betre bilete på den reelle rettstilstanden dersom lova er formulert slik at det er ein føresetnad for erstatningstildeling at departementet fastset forskrift om når dette kan skje. Departementet foreslår i proposisjonen å halde ved lag det aktuelle forslaget i høyringsnotatet.

Departementet viser til forslag til endringar i deltakerloven §§ 12–14 og 18–19 og merknader til desse i kapittel 7 i proposisjonen.

1.3.3 Kvotefaktorar

I gjeldande kvotesystem nyttar forvaltninga ulike fordelingsnøklar for å fastsetje årleg kvote til enkeltfartøy. Desse fordelingsnøklane er forma på ulike vis og går under ulike namn avhengig av kva for fartøygruppe dei gjeld, men av praktiske grunnar vel vi å omtale dei som kvotefaktorar i denne lovproposisjonen.

Kvotefaktorane er i dag ikkje omtala i deltakerloven eller havressurslova, men tener likevel som eit bindeledd mellom dei to lovene. Kvotefaktorar vil ofte gå fram av fiskeriløyve som er tildelte i medhald av deltakerloven, og tene som nøklar for fordeling av kvotar i medhald av havressurslova. Ein viser til nærare omtale av gjeldande rett i kapittel 4.4 i proposisjonen.

Departementet held i proposisjonen ved lag forslaget frå høyringsnotatet om å ta føresegnene om tildeling og overføring av fiskeriløyve inn i deltakerloven. Samtidig ser departementet det som naturleg å foreslå å ta føresegnene om korleis forvaltninga skal nytte kvotefaktorar for å fordele kvotar på fartøy, inn i havressurslova § 12 om fastsetjing av kvotar for fartøy.

Departementet viser til forslag til endringar i deltakerloven § 15 og havressurslova §§ 11 andre ledd og 12 andre ledd og merknader til desse i kapittel 7 i proposisjonen.

1.3.4 Kvotefastsetjing

Dei sentrale lovføresegnene om fastsetjing av ordinære kvotar finn vi i dag i havressurslova §§ 11 og 12 om høvesvis nasjonal kvote, gruppekvote og distriktskvote, og om kvotar for fartøy.

Departementet foreslår i høyringsnotatet nokre endringar i desse føresegnene. Endringsforslaga har i hovudsak si årsak i kvotemeldinga sitt forslag om innføring av faste kvotefaktorar, som Stortinget har slutta seg til, jf. særleg kvotemeldinga kapittel 3.1.2. Faste kvotefaktorar inneber at ein ikkje lenger skal sjå til fartøygruppene ved kvotefastsetjinga, men fordele nasjonal kvote via disponibel kvote direkte til enkeltfartøy med utgangspunkt i kor stor kvotefaktor fartøyet er tildelt i den enkelte kvotefaktorgruppa. Fartøyet skal i utgangspunktet ha ein kvote som svarer til tildelt kvotefaktor multiplisert med disponibel kvote og dividert med det totale talet på kvotefaktorar i gruppa. Dette vil gjere det noko meir føreseieleg for fartøyeigar kor stor del av disponibel kvote fartøyet vil verte tildelt.

Departementet oppfatta det slik at høyringsinstansane ikkje hadde store innvendingar mot forslaget til endringar i havressurslova §§ 12 og 13 om kvotefastsetjing. Den viktigaste innvendinga, som mellom anna Norges Fiskarlag målbar, er at dei ønsker auka visse om kvotefordelinga. Dei ønsker særleg meir visse om kor stor del av nasjonal kvote som disponibel kvote kan utgjere, noko som vil kunne ha verknad på kor stor kvote den enkelte kvotefaktoren vil bidra med for det enkelte fartøyet.

Departementet viser til at endringsforslaget gjeld korleis ein fordeler kvote mellom fartøy, ved at denne fordelinga no vert knytt direkte til eit system med faste kvotefaktorar som allereie er fordelte til relevante fartøy. Dette vil etter departementet si vurdering gjere regelverket noko meir føreseieleg for aktørane. Når det gjeld kor stor del av nasjonal kvote som skal fordelast direkte til fartøy med kvotefaktorar (disponibel kvote), og kor stor del som skal fordelast på anna vis (restkvote), inneber lovforslaget ei vidareføring av gjeldande prinsipp om at dette vil det vere opp til forvaltninga å avgjere i den årlege kvotefastsetjinga innanfor dei rammene Stortinget set. Departementet viser til forslag til endringar i havressurslova §§ 11 og 12 og merknader til desse føresegnene i kapittel 7 i proposisjonen.

1.3.5 Kvoteutveksling

Havressurslova § 14 er i dag lovheimel for spesielle kvoteordningar som omfattar både strukturkvoteordningane og enkelte andre ordningar som samfiske, kvotebytte og slumpfiske.

Departementet foreslo i høyringsnotatet å endre havressurslova § 14 slik at ho mellom anna gjev lovheimel for den nye kvoteutvekslingsordninga som er foreslegen i kvotemeldinga kapittel 3.2, og som Stortinget har slutta seg til. Kvoteutvekslingsordninga vil leggje til rette for leige av kvotar mellom fartøy innanfor reguleringsåret, og har som formål å gje den enkelte fartøyeigar større fleksibilitet til å velje kva fiskeri ho vil prioritere det enkelte år.

Dei fleste høyringsinstansane var positive til forslaget om å innføre ei kvoteutvekslingsordning og viste mellom anna til at det vil innebere ei forenkling og gje fartøyeigarar meir fleksibilitet på kort sikt. Norges Kystfiskarlag innvende likevel mot ordninga at ho bidrar til ei privatisering av ressursane og er i strid med det grunnleggjande prinsippet i havressurslova § 2 om at dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet.

Departementet viser i proposisjonen til at Stortinget har slutta seg til forslaget i kvotemeldinga om å innføre ei kvoteutvekslingsordning. Ein viser vidare til kvotemeldinga kapittel 3.2 for ei vurdering av om kvoteutvekslingsordning bør innførast eller ikkje. Departementet peiker på at forslaget ikkje inneber ei privatisering i strid med prinsippet om at ressursane i havet ligg til fellesskapet. Det er framleis staten som forvaltar ressursane i havet og tildeler fiskeriløyve og kvotar, slik at ein rett til å fiske ikkje vil kunne verte ein privat rett. Ein har likevel til dømes i lang tid hatt ordningar med erstatningstildeling av ulike løyve forutan ordningar som slumpfiske, kvotebytte og samfiske, men desse ordningane må likevel skje innanfor dei rammene lov og forskrift set. Ei kvoteutvekslingsordning som opnar for inn- og utleige av kvotar på kort sikt, vil ikkje innebere noko vesentleg eller prinsipielt nytt i så måte.

Departementet viser til forslag til endringar i havressurslova § 14 og merknader til denne paragrafen i kapittel 7 i proposisjonen.

1.4 Administrative og økonomiske konsekvensar

Denne lovproposisjonen er ei oppfølging av dei tiltaka i kvotemeldinga som Stortinget har gjeve si tilslutning til. Alle tiltaka i proposisjonen har allereie vore gjenstand for ei grundig vurdering, og kvotemeldinga kapittel 7 gjev ein særskild omtale av dei administrative og økonomiske konsekvensane, og konsekvensane for det samiske folket. Departementet viser til at det såleis ikkje er behov for ytterlegare utgreiingar av konsekvensar i lovproposisjonen.

1.4.1 Konsekvensar for det samiske folket

Ein viser til omtala av Sametinget si rolle i kapittel 3.4 i proposisjonen.