Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøking av om statlege barnevernsmyndigheiter sikrar det beste for barn i barnevernsinstitusjonar

Dette dokument

Tilhører sak

Alt om

Gå til alle temaer

Merknad

Klikk HER for vedlegg i pdf

Innhold

Til Stortinget

1. Sammendrag

Barnekonvensjonen gir barn og ungdom under 18 år eit særleg menneskerettsvern. Det er eit overordna prinsipp i barnevernlova § 4-1 at ein skal leggje avgjerande vekt på kva som er til det beste for barnet når ein vel tiltak.

Målet med undersøkinga til Riksrevisjonen var å vurdere om statlege barnevernsmyndigheiter sikrar det beste for barnet ved plassering og oppfølging av barn i private og statlege barnevernsinstitusjonar, og eventuelle svake sider ved området. Undersøkinga omfattar perioden 2017 til 2019.

Alle barn og unge som veks opp i Noreg, skal ha trygge og gode oppvekstvilkår. Det vil seie at barn og unge som lever under forhold som kan skade helsa og utviklinga deira, skal få nødvendig hjelp, omsorg og vern, jf. lov om barneverntjenester (barnevernlova) § 1-1. Eit av tiltaka som kan setjast i verk, er å plassere barn anten i ein privat eller statleg barnevernsinstitusjon.

Det er det kommunale barnevernet som vel kva tiltak som skal settast i verk for eit barn. Eit av tiltaka som kan settast i verk, er å plassera barn i anten ein privat eller statleg barnevernsinstitusjon. Dersom det ligg føre samtykke til plasseringa frå ein forelder, eventuelt frå barnet sjølv, er det det kommunale barnevernet som gjer vedtak om plassering. Bufetat har plikt til å tilby det kommunale barnevernet ein plass i ein barnevernsinstitusjon som er tilpassa det enkelte barnet sitt behov. Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker avgjer om det skal fattast tvangsvedtak om å ta over omsorga for eit barn etter barnevernlova § 4-12. Ved omsorgsovertaking avgjer fylkesnemnda kva institusjon barnet skal plasserast i.

For eit barn vil det vere ei stor endring i livet å flytte inn på ein barnevernsinstitusjon. Dette vil seie at det offentlege tek over ansvaret i ein krevjande situasjon for dei mest sårbare barna. Val av barnevernsinstitusjon og oppfølging undervegs på institusjonen er avgjerande for utviklinga og framtida til barnet. Ved plassering på institusjon skal det kommunale barnevernet følgje opp barnet undervegs. Bufetat har eit ansvar for etablering og drift av institusjonar og for at det finst eit tilstrekkeleg, differensiert og tilgjengeleg tilbod med god kvalitet. Det er også eit krav om at valet av plasseringsstad til kvart enkelt barn er forsvarleg.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har i disponeringsbrev til Bufetat lagt vekt på kor viktig det er at barn og unge har ei positiv utvikling under opphaldet på barnevernsinstitusjonane. Barna skal ha det betre og ha fleire moglegheiter for meistring når dei reiser frå institusjonen enn då dei blei plasserte i han.

Bakgrunnen for undersøkinga er fleire alvorlege hendingar ved barnevernsinstitusjonar dei seinare åra som viser at barn ikkje alltid får den omsorga og behandlinga dei har behov for og krav på. Per 31. desember 2019 var totalt 774 barn plasserte i barnevernsinstitusjonar. 498 av barna var plasserte i private barnevernsinstitusjonar, medan dei resterande 276 barna var plasserte i statlege barnevernsinstitusjonar.

Undersøkinga har mellom anna teke utgangspunkt i desse vedtaka og føresetnadene frå Stortinget:

  • Lov om barneverntjenester (barnevernlova)

  • Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner (Forskrift om internkontroll i institusjoner)

  • Innst. 395 L (2012–2013), jf. Prop. 106 L (2012–2013) Endringar av barnelova

  • Innst. 186 S (2009–2010), jf. Dokument 8:21 S (2009–2010) Representantforslag for å sikre full barnvernsdekning

Rapporten blei lagd fram for Barne- og familiedepartementet ved brev 24. mars 2020. Departementet har i brev 8. mai 2020 gitt kommentarar til rapporten. Kommentarane er i hovudsak innarbeidde i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

1.1 Hovudfunn

  • Behova til fleire barn blir ikkje godt nok kartlagde ved val av barnevernsinstitusjon.

  • Fleire barn blir ikkje godt nok følgde opp under opphaldet på barnevernsinstitusjonar.

  • Systemet for kvalitetssikring av barnevernsinstitusjonar har ikkje fungert godt nok.

  • Brot på rutinar for kjøp av institusjonsplassar aukar risikoen for både dyre innkjøp og for at det ikkje blir teke nok omsyn til behova til barn.

1.2 Merknadene frå Riksrevisjonen

1.2.1 Behova til fleire barn blir ikkje godt nok kartlagde ved val av barnevernsinstitusjon

I dei tilfella der det kommunale barnevernet på bakgrunn av undersøkingar har vurdert at barnet bør plasserast på barnevernsinstitusjon, sender dei ei tilvising til inntakseininga til Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) i den regionen som kommunen høyrer til. Bufetat skal så finne ein eigna plass til barnet i ein statleg eller privat institusjon. Ved plassering av barn i barnevernsinstitusjonar skal val av barnevernsinstitusjon og tilbodet som blir gitt, vere tilpassa til behova til kvart enkelt barn, jf. barnevernlova § 4-1. Dei regionale inntakseiningane i Bufetat skal ved val av institusjon ta utgangspunkt i den informasjonen om barnet som dei får frå det kommunale barnevernet. I tillegg har dei eit sjølvstendig ansvar for å be om nødvendig og utfyllande informasjon om barnet ved behov.

Undersøkinga viser at Bufetat plasserer barn i barnevernsinstitusjonar utan at det ligg føre tilstrekkeleg informasjon om behova til barnet. Det vil seie at Bufetat ikkje har nok informasjon om barnet til å kunne velje den barnevernsinstitusjonen som kan gi barnet best tilbod. Tilstrekkeleg informasjon om behova til barnet er avgjerande for at val av institusjon blir tilpassa behova til kvart enkelt barn.

I dei regionale inntakseiningane i Bufetat har inntaksrådgivarane det praktiske ansvaret for val av barnevernsinstitusjon og oppfølging av barn i institusjonar. I spørjeundersøkinga fekk inntaksrådgivarane spørsmål om informasjonen dei hadde om barnet før dei skulle velje barnevernsinstitusjon.

Undersøkinga (jf. Figur 1 i dokumentet frå Riksrevisjonen) viser at elleve prosent av inntaksrådgivarane opplyste at dei ikkje hadde nok informasjon til å vurdere risikoen og behova til barnet før det blei plassert, ved førre plassering i ein barnevernsinstitusjon. Funnet frå spørjeundersøkinga blir stadfesta i intervju med regionane i Bufetat, som seier at barn i enkelte tilfelle blir plasserte både i private og i statlege institusjonar utan at det finst nok informasjon til å vurdere behova deira. Manglande informasjon om behova til barn før plassering i institusjon kan ifølgje regionane i Bufetat forklarast med manglar ved opplysningane om barnet frå det kommunale barnevernet til Bufetat, ventetid på informasjon om barnet frå psykisk helseteneste og tidspress for inntaksrådgivarane i etaten.

Ved plassering av barn i barnevernsinstitusjonar er det krav om at grunngivinga for val av barnevernsinstitusjon skal dokumenterast, samtidig som barn har rett til å bli høyrde og medverke i si eiga sak. Desse krava til dokumentasjon og medverknad blir i mange tilfelle ikkje etterlevde. Riksrevisjonen har gått gjennom eit utval saker der barn er plasserte i barnevernsinstitusjonar. 14 av desse var plasseringar i private barnevernsinstitusjonar som blei starta opp etter at den gjeldande rutinen blei innført. Av desse manglar ni av plasseringane dokumentasjon på grunngiving for val av barnevernsinstitusjon i samsvar med rutinen. Tilsvarande er det gått gjennom 15 saker med barn som er plasserte i statlege barnevernsinstitusjonar, og blant desse mangla det dokumentasjon på grunngiving for val av institusjon i to av sakene.

Saksgjennomgangane av plasseringar i statlege og private barnevernsinstitusjonar viser at det ikkje finst eit felles system for korleis medverknaden til barn skal gjerast synleg. I dei sakene som er gått gjennom, er det vanskeleg å sjå både om og korleis Bufetat har henta inn og vurdert synspunkta til barna.

Når eit barn blir plassert i ein barnevernsinstitusjon utan at det ligg føre tilstrekkeleg informasjon om behova til barnet, kan det føre til feil val av institusjon og at plasseringane ikkje er tilstrekkeleg tilpassa behova til barnet. Utilstrekkeleg kartlegging av behova til barn gir risiko for feilplassering, med dei belastningane det kan innebere for eit barn i ein allereie vanskeleg situasjon. Ein mogleg konsekvens av feilplassering er utilsikta flytting av barn mellom institusjonar.

Statistikk frå Bufdir viser at mange barn flyttar mellom institusjonar og andre tiltak. 61 pst. av barna flyttar minst éin gong etter at dei blei flytta ut av heimen, og tolv prosent har flytta fire eller fleire gonger, jf. figur 2 i dokumentet frå Riksrevisjonen.

Sjølv om det kan vere gode grunnar til mange av flyttingane, vil Riksrevisjonen likevel peike på den risikoen for feilplassering som utilstrekkeleg kartlegging av behova til barn inneber. Riksrevisjonen meiner at konsekvensane kan vere alvorlege for barna det gjeld.

1.2.2 Fleire barn blir ikkje godt nok følgde opp under opphaldet på barnevernsinstitusjonar

Institusjonsopphaldet skal bidra til å gi barn trygge rammer, utviklingsmoglegheiter, auka livskvalitet og varige, positive endringar i livet, jf. Innst. 395 L (2012–2013), jf. Prop. 106 L (2012–2013). Det skal mellom anna leggjast til rette for at barna kan fullføre skulegang og få nødvendig psykisk helsehjelp.

Undersøkinga viser at det finst barn som ikkje blir godt nok følgde opp medan dei er plasserte på barnevernsinstitusjonar. Mellom anna skal institusjonane utarbeide handlingsplanar for barna. Handlingsplanar skal skildre korleis barnevernsinstitusjonane arbeider for å nå måla som er sette av det kommunale barnevernet for kvart enkelt barn. Planen skal vere utarbeidd i samarbeid med barnet.

Saksgjennomgangen av dei private plasseringane viser at 17 av 25 plasseringar har manglar ved handlingsplanen som er lagra i fagsystemet BiRK. For tolv av barna hadde Bufetat ikkje henta inn handlingsplan. For dei fem siste barna mangla handlingsplanen for delar av tida barnet var på institusjonen. Gjennomgangen viser at i dei tilfella der handlingsplanen er klar på rett tidspunkt, varierer det om han blir oppdatert i løpet av plasseringa.

Saksgjennomgangen av sakene til 15 barn som var plasserte i statlege barnevernsinstitusjonar, viste at det mangla handlingsplanar for delar av opphaldet for 10 av barna. For eitt av barna var det ikkje utarbeidd nokon handlingsplan.

I tillegg til handlingsplanar skal Bufetat utarbeide oppfølgingsplanar for barn som er plasserte i private barnevernsinstitusjonar. Føremålet med oppfølgingsplanen er å sikre at Bufetat følgjer opp plasseringa på ein tenleg måte. Oppfølgingsplanar manglar for heile eller delar av plasseringa i 20 av dei 25 private plasseringane Riksrevisjonen har gått gjennom. I sju av desse plasseringane manglar oppfølgingsplanen fullstendig.

Undersøkinga viser også at det er mange døme på at det manglar rapportering om utviklinga til barnet for heile eller delar av opphaldet. For 10 av dei 25 barna i private barnevernsinstitusjonar manglar det rapportering for heile eller delar av perioden. Liknande manglar er avdekte blant dei statlege institusjonane, der det for 12 av dei 15 undersøkte sakene manglar rapportering for heile eller delar av perioden.

Når eit barn flyttar ut av ein institusjon, skal det gjennomførast ei evaluering av opphaldet til barnet og skrivast ein sluttrapport. Saksgjennomgangen av plasseringar i private institusjonar viser at det manglar dokumentasjon på sluttrapport i 11 av 15 avslutta plasseringar. I saksgjennomgangen av plasseringar i statlege institusjonar manglar det dokumentasjon på sluttrapport i 7 av 12 avslutta plasseringar.

Barn i barnevernsinstitusjonar har i stor grad behov for psykisk helsehjelp. Ifølgje rapporten Psykisk helse hos barn og unge i barnevernsinstitusjoner frå Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU) er om lag 76 pst. av barna på barnevernsinstitusjonar diagnostiserte med éi eller fleire psykiske lidingar. I årsrapportane til regionane i Bufetat for 2019 kjem det fram at det er stor variasjon i om barn som har behov for psykisk helsehjelp, får dette medan dei er plasserte på institusjonen. Den rapporterte prosentdelen barn som får nødvendig psykisk helsehjelp, varierer frå 46 pst. i region midt til 57 pst. i region nord. Undersøkinga viser at det er lite dokumentasjon og rapportering om kva behov det enkelte barnet har for psykisk helsehjelp. Institusjonane rapporterer sjeldan om kva behandling barn eventuelt får, og korleis det blir lagt til rette for at barn skal ta imot psykisk helsehjelp.

Bufdir opplyser i intervju at det er behov for betre psykisk helsehjelp for barn i barnevernsinstitusjonar, og at dei ikkje får god nok hjelp i dag. Også Barne- og familiedepartementet erkjenner at det historisk sett har vore for lite merksemd rundt å tilby tilstrekkeleg psykisk helsehjelp til barn i barnevernet.

I dei tilfella der det kommunale barnevernet ber om ein plass i ein institusjon for barn med alvorlege åtferdsvanskar, skal dei bruke eit kartleggingsverktøy for å vurdere målgruppa og problembelastninga til barnet. Målet er at barnet skal ha ei lågare problembelastning når det blir skrive ut, enn det hadde då det blei plassert. Resultata for 2018 viser at barn som ved plassering blei vurderte til å ha den høgaste risikoen for ei uønskt utvikling, ikkje hadde ei tilsvarande positiv utvikling som andre grupper.

Barn skal få høve til å medverke også under opphaldet i institusjonen. Undersøkinga viser at det varierer korleis og i kva grad dette skjer. I dokumentasjonen som ligg føre, er det mellom anna ikkje gjort tydeleg kva barnet synest om institusjonsopphaldet. Manglande og varierande dokumentasjon tyder på at det ikkje finst noka systematisk tilnærming til korleis Bufetat sikrar medverknaden til barn.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har ansvaret for at Bufetat sikrar det beste for barnet medan barnet er plassert på ein barnevernsinstitusjon. Direktoratet har utarbeidd rutinar og retningslinjer som skal sikre dette. Undersøkinga visar at barn ikkje blir følgde opp i samsvar med rutinar og retningslinjer. Dette gjeld mellom anna manglande utarbeiding av planar for barn i barnevernsinstitusjonar og manglande rapportering om utviklinga til barna. I tillegg er det døme på manglande dokumentasjon og rapportering på psykisk helsehjelp og barna sin medverknad. Oppfølginga frå Bufetat er dermed ikkje tilstrekkeleg for å sikre utviklinga og framtida til alle barn som er på barnevernsinstitusjonar. Riksrevisjonen meiner dette er alvorleg, og vil samtidig peike på at manglande dokumentasjon gjer det vanskeleg å etterprøve om tilbodet har vore til det beste for barna.

1.2.3 Systemet for kvalitetssikring av barnevernsinstitusjonar har ikkje fungert godt nok

Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjonar skal sikre at institusjonane har føresetnader for å utøve ansvaret dei har for å gi barna forsvarleg omsorg og behandling. Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) skal minst éin gong i året gjennomføre ein kontroll av kvar institusjon.

Revisjonen har gått gjennom 161 rapportar frå Bufetat som handlar om kontroll og godkjenning etter forskrift om internkontroll i institusjonar for åra 2017–2019.

Tabell 1 Talet på brot på forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i institusjonar

2017

2018

2019

Sum

§ 1. Institusjonsplan

2

1

3

6

§ 2. Målgruppe, målsetting og metodikk

1

2

4

7

§ 3. Materielle krav

0

1

0

1

§ 5. Krav til bemanning og de ansattes kompetanse

8

9

6

23

§ 7. Medisinsk tilsyn og behandling

0

0

0

0

§ 9. Beboers medvirkning

0

1

1

2

§§ 10-13. Særlige regler om internkontroll i barnevernsinstitusjoner

3

6

2

11

Talet på brot

14

20

16

50

Talet på rapportar som er gjennomgått

63

58

40

161

Kjelde: Gjennomgang frå Riksrevisjonen av rapportar for kontroll og godkjenning av barnevernsinstitusjonar

Tabell 1 viser kor mange brot det var på forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i institusjonar blant gjennomgåtte rapportar knytte til kontroll og godkjenning av barnevernsinstitusjonar. Bufetat fann brot på forskrifta i 50 av 161 kontrollar. 23 av brota handlar om krav til bemanning og kompetansen til dei tilsette. I same periode er det brot på § 2 i forskrifta i sju tilfelle. I desse tilfella har Bufetat vurdert at institusjonen ikkje har teke i bruk rutinar som er etisk og fagleg forsvarlege, eller at rutinane ikkje er tilpassa målgruppa til institusjonen. Ved brot på forskrifta krev Bufetat at institusjonane rettar opp i brota innan gjeven tidsfrist.

I tillegg til dei årlege kontrollane skal inntaksrådgivarane i Bufetat jamleg registrere mishald og avvik ved kontraktar og plasseringar. For at inntaksrådgivarane skal kunne registrere dette, er det ein føresetnad at dei har kjennskap til systema der dette skal registrerast. Spørjeundersøkinga viser at om lag 20 pst. av inntaksrådgivarane i Bufetat ikkje kjenner til system for rapportering om avvik og mishald på institusjonsnivå. Bufetat har fram til mars 2020 ikkje hatt eit felles system for rapportering av mishald og avvik hos institusjonar.

Samla sett viser undersøkinga at systemet for oppfølging av institusjonar ikkje i tilstrekkeleg grad har sikra kvaliteten i tilbodet som er gitt til barna. Konsekvensen kan vere at barn ikkje får forsvarleg omsorg og behandling, og at tenestene som blir leverte, ikkje er tilpassa behova deira. Riksrevisjonen meiner dette er alvorleg for barna det gjeld.

1.2.4 Brot på rutinar for kjøp av institusjonsplassar aukar risikoen for både dyre innkjøp og for at det ikkje blir teke nok omsyn til behova til barn

For å sikre eit tilbod som er tilpassa til dei behova barna har, er det nødvendig å ha eit breitt og godt tilbod av institusjonsplassar. I Innst. 186 S (2009–2010) har familie- og kulturkomiteen peika på at den statlege regionale barnevernsmyndigheita har ansvaret for at det i kvar region finst eit nødvendig tal på institusjonsplassar som er tilstrekkeleg differensierte ut frå til behova i regionen, og at dei er godt nok differensierte ut frå behova til barna som skal plasserast.

Barn som treng eit institusjonstilbod, skal i hovudsak få dette gjennom statlege barnevernsinstitusjonar eller nasjonale rammeavtalar med leverandørar av private barnevernsinstitusjonar. Bufdir kjøper og inngår rammeavtalar på vegne av dei fem regionane i Bufetat. I nokre tilfelle vil det vere behov for så stor grad av tilpassing av institusjonsplassen at dette apparatet ikkje vil kunne dekkje det konkrete behovet til barnet. Då er det nødvendig med enkeltkjøp av plassar. Enkeltkjøp skal berre nyttast i tilfelle der behova til barnet ikkje blir dekte av rammeavtalen, og dersom inntakseiningane i Bufetat har informasjon som tilseier at dette er det beste for barnet.

Undersøkinga viser at det er utfordrande å dimensjonere tilbodet av institusjonsplassar rett innanfor det systemet som eksisterer i dag. Fleire regionar seier at dei ikkje er nøgde med kapasiteten og det tilbodet som finst gjennom statlege institusjonar og rammeavtalar med private leverandørar. Årsaka er at det ikkje alltid finst ledige plassar som er tilpassa dei behova barna har. Dette fører til fleire enkeltkjøp. Direktoratet opplyser at det er krevjande å tilpasse kapasitetsutnyttinga rett. Også departementet peikar på at kapasitetsutnytting er krevjande, og viser til at Bufetat dei seinare åra har opplevd auka omfang av problem hos barn som er blir plasserte på institusjon. Nokre barn har svært omfattande og komplekse behov som det er vanskeleg å gi eit godt tilbod til innanfor rammene av den planlagde institusjonskapasiteten.

I løpet av perioden 2016 til 2019 har dei totale kostnadane i samband med plasseringar i både private og statlege barnevernsinstitusjonar auka med 31 pst. – frå 2,5 mrd. kroner i 2016 til 3,3 mrd. kroner i 2019, medan talet på plasserte barn har vore stabilt. Undersøkinga viser at kostnadane i samband med enkeltkjøp av plassar i private institusjonar har auka med 130 pst. frå 2016 til 2019, medan det har vore ein reduksjon i kostnadane på 14 pst. når det gjeld kjøp av plassar i barnevernsinstitusjonar gjennom rammeavtalar. Talet på barn i private barnevernsinstitusjonar har samla sett vore relativt stabilt i perioden.

Når eit barn skal plasserast i ein privat barnevernsinstitusjon, har Bufetat ansvaret for kjøp av plass og for at det blir inngått ein avtale. Forvaltningslova og barnevernlova stiller strenge krav til dokumentasjon og forsvarleg praksis ved førebuing, gjennomføring og avslutning av innkjøpa. Bufdir har utarbeidd retningslinjer for å sikre god gjennomføring av slike kjøp. Undersøkinga viser at Bufetat i mange tilfelle ikkje følgjer desse rutinane for innkjøp. Dette gjeld både ved bruk av rammeavtalar og ved enkeltkjøp.

Enkeltkjøp skal gjerast når barn treng spesiell tilrettelegging, og det er krav om grunngiving for valet av slike kjøp. Undersøkinga viser at det blir gjennomført enkeltkjøp utan at det blir grunngitt, og at det er manglar ved avtaledokumenta. Manglane handlar mellom anna om at innhaldet i avtalane for kvar enkelt plassering ikkje er spesifisert, at det manglar signering, eller at delar av avtalane ikkje har blitt utarbeidde. I saksgjennomgangen blei det funne døme på at eit barn var plassert i eitt år utan at det fanst ein signert avtale, og at det ikkje blei definert krav til bemanning på institusjonen.

For å kunne gjennomføre gode prosessar for kjøp, utarbeiding og oppfølging av kontraktar for plassar i private barnevernsinstitusjonar er det ein føresetnad at Bufetat både har og nyttar nødvendig innkjøpskompetanse. Undersøkinga viser at mange av inntaksrådgivarane i Bufetat ikkje har nok merkantil kompetanse. 71 pst. svarer i spørjeundersøkinga at dei treng meir kompetanse når det gjeld kontraktsforhandlingar med private leverandørar. Enkelte av inntaksrådgivarane bruker heller ikkje støttefunksjonen eining for inntaksstøtte i samsvar med rutinane. Eining for inntaksstøtte skal gi råd og rettleiing ved kjøp av barnevernstenester frå private leverandørar og i juridiske spørsmål på området. Samtidig avdekte eining for inntaksstøtte avvik i 26 pst. av alle kvalitetssikra kjøp i 2019.

Kostnadene ved enkeltkjøp har meir enn dobla seg dei seinare åra, og det viser kor viktig det er at rutinar ved gjennomføring av enkeltkjøp blir følgde. I tillegg aukar risikoen for kostbare enkeltkjøp i dei tilfella der inntaksrådgivarane berre kontaktar éin leverandør når dei hentar inn tilbod. Saksgjennomgangen viser at dette var tilfellet i fem av tolv saker der det ligg føre innkjøpslogg.

Dei nemnde funna om brot på interne retningslinjer i Bufetat – kombinert med for dårleg merkantil kompetanse blant inntaksrådgivarane i Bufetat – skaper risiko for dyrare kjøp av institusjonsplassar. Vidare kan gjennomføring av enkeltkjøp utan at det ligg føre ei grunngiving, gi større risiko for at det ikkje blir teke nok omsyn til behova til barn. Riksrevisjonen meiner dette er sterkt kritikkverdig.

1.3 Tilrådingane frå Riksrevisjonen

Riksrevisjonen tilrår at Barne- og familiedepartementet sørgjer for:

  • at val av barnevernsinstitusjon blir tilpassa behovet til kvart enkelt barn, og at barnet får høve til å medverke til livssituasjonen sin

  • at det ligg føre tilstrekkeleg dokumentasjon på dei vurderingene som ligg til grunn for val av barnevernsinstitusjon, og at utviklinga til barnet på barnevernsinstitusjonen blir evaluert og dokumentert

  • at det blir utarbeidd planar som skal sikre utviklinga til barn på barnevernsinstitusjonar

  • at barnevernsinstitusjonane legg til rette for at barn får nødvendig psykisk helsehjelp under opphaldet på barnevernsinstitusjonar

  • at Bufetat følgjer opp kvaliteten i barnevernsinstitusjonar på ein god måte

  • at Bufetat har tilstrekkeleg kompetanse til å gjennomføre enkeltkjøp, og at kjøpa blir gjort i samsvar med rutinar.

1.4 Oppfølginga frå departementet

Barne- og familieministeren skriv at undersøkinga til Riksrevisjonen viser at det er svakheiter i arbeidet med å gi eit godt tilbod til barn i institusjonsbarnevernet. Rapporten er eit viktig bidrag i forbetringsarbeidet som er i gang på området. Statsråden tek funna til Riksrevisjonen alvorleg og merkar seg tilrådingane. Revisjonen viser ifølgje statsråden behovet for eit systematisk forbetringsarbeid på ei rekkje felt i institusjonsbarnevernet, noko departementet vil følgje opp i styringsdialogen med Bufdir. Samtidig påpeikar statsråden at dei utfordringane undersøkingane har avdekt, i stor grad allereie var kjende, og at det i mange tilfelle er sett i verk og planlagt tiltak. Korleis tiltaka som allereie er sette i verk, vil bidra til å redusere dei svakheitene Riksrevisjonen har peika på, er ifølgje statsråden i liten grad vurderte i rapporten.

Slik statsråden ser det, kunne det også ha vore problematisert i rapporten i kva grad manglar i dokumentasjonen av eit gitt tilbod nødvendigvis inneber reelle manglar i tilbodet som er gitt barna. Manglande dokumentasjon er alvorleg, og er eit funn i seg sjølv, men det betyr slik statsråden ser det, ikkje nødvendigvis at reell oppfølging eller medverknad ikkje har funne stad. Samtidig viser statsråden til at krav til dokumentasjon også har vore sentralt i avgjerder frå Den europeiske menneskerettsdomstolen og Høgsteretts storkammer. Departementet vil på denne bakgrunnen vurdere om ein bør føreslå ei eiga føresegn om dokumentasjon og journalplikt i proposisjonen om ny barnevernlov, som etter planen skal sendast til Stortinget våren 2021.

Statsråden framhevar at for å gi barn eit godt institusjonstilbod er Bufetat avhengige av god informasjon frå andre aktørar og instansar, og god samhandling med desse. Statsråden viser til at det er den kommunale barnevernstenesta som har ansvaret for å undersøkje situasjonen og behova til barnet, og å be Bufetat om støtte ved plassering. Val av tiltak for det enkelte barnet føreset derfor samhandling og fagleg dialog mellom det statlege og det kommunale barnevernet. Statsråden framhevar at gode vurderingar av behova til barnet er viktig for vellykka institusjonsopphald. Både i Bufetat og i departementet er det gjennomført og planlagt prosessar som skal bidra til ein betre praksis framover. Statsråden viser mellom anna til implementering av standardisert forløp og eit nytt tilvisingsskjema som stiller høgare krav til skriftleggjering av vurderingane kommunen gjer av behova til barnet. Det er samtidig ein del kommunar som førebels må følgjast opp for å sikre at tilvisingsskjemaa blir brukte, og at informasjonen som blir gitt, er fullstendig. Statsråden opplyser i tillegg om at det i høyringsnotatet til ny barnevernlov er føreslått ei ny føresegn som gir institusjonen ein klarare heimel til å kartleggje barn under opphaldet.

Behovet for tiltak når det gjeld psykisk helsehjelp for barn som det offentlege tek over ansvaret for, har ifølgje statsråden vore kjent over tid. Barne- og familiedepartementet har over fleire år samarbeidd med Helse- og omsorgsdepartementet om tiltak for dei barna det gjeld. Statsråden viser også til at Bufdir, i samarbeid med Helsedirektoratet, har greidd ut eit forslag om å lovfeste ei plikt for barnevernstenesta til å be om kartlegging av den psykiske og somatiske helsa til barnet. I tråd med forslaget vil helse- og omsorgstenesta få ei korresponderande plikt til å tilby ei slik kartlegging.

Statsråden er oppteken av at opphaldet i institusjon skal gi barna trygge rammer og utviklingsmoglegheiter. Dette inneber mellom anna at barna blir sikra tilstrekkeleg skulegang og helsehjelp. At det er fleire barn som ikkje blir godt nok følgde opp medan dei er i det statlege barnevernet, er etter hennar meining ikkje godt nok. Samtidig er det ifølgje statsråden viktig å få fram at Bufetat er i gang med eit omfattande forbetringsarbeid på dette området. Statsråden opplyser i samband med dette at det nye saksbehandlingssystemet og barnevernsfaglege kvalitetssystemet vil bli implementert frå utgangen av 2022.

Statsråden viser også til at det er sett i verk fleire tiltak for å styrkje praktiseringa av medverknad, mellom anna nytt tilvisingsskjema frå kommunane, tilbod om avklaringsmøte med barna før plassering i institusjon og opplæring av tilsette. I tillegg arbeider Bufetat med tilpassing og utvikling av systemstøtta til medverknad i det interne saksbehandlingssystemet.

Statsråden påpeikar at enkelte av Riksrevisjonens funn om svakheiter ved kvalitetssikringa av barnevernsinstitusjonar kan kome av at institusjonseigaren si oppfølging av påpeikingane frå Bufetat har vore mangelfull. Statsråden presiserer likevel at Bufetat sjølv har identifisert behovet for tiltak for å betre kvalitetssikringa av institusjonstilbodet, og dei har jobba systematisk med dette over tid. I 2019 blei det mellom anna utvikla ein felles kontrollmetodikk for Bufetat. Implementeringa av standardiserte forløp vil også bidra til at kvaliteten i tilbodet blir følgd opp betre. Bufetat bruker same kontrollmetodikken for både statlege og private institusjonar. I høyringsnotat til ny barnevernlov blei det samtidig føreslått at det skal stillast krav om at det blir gjort vedtak om godkjenning av statlege barnevernsinstitusjonar etter same vilkår som gjeld for godkjenning av private institusjonar. Barne- og familiedepartementet vil på bakgrunn av innspela i høyringa vurdere forslaget nærmare i arbeidet med proposisjon om ny barnevernlov.

Ein vesentleg del av institusjonstilbodet blir gitt av private aktørar. God kvalitet krev god dialog med, og oppfølging av, desse. Statsråden framhevar at Bufdir derfor har halde fram utviklingsarbeidet innanfor kjøp av barnevernstenester. Føremålet er å sikre at tenestene blir leverte i tråd med kontrakten, at tenesteutvikling i private tiltak skjer i tråd med nasjonale faglege tilrådingar, og at kontraktane alltid dekkjer dei behova etaten har. Statsråden påpeikar vidare at Riksrevisjonens vurdering knytt til utvikling av kostnadsbiletet ikkje eintydig kan knytast til rutinesvikt. Dette bør etter hennar oppfatning også sjåast opp mot ei utvikling over tid, der etaten opplever at barn og unge som blir viste til institusjon, har meir omfattande og komplekse behov. Dette utfordrar både tenestene til Bufetat og andre tenester etaten er avhengig av for å løyse oppgåvene sine, som skule og psykisk helsevern. Enkeltkjøp blir gjorde for å gi tilstrekkeleg kvalitet i tilbodet til barn, som i mange tilfelle er mellom dei mest sårbare og har dei mest omfattande behova. Statsråden er likevel einig i tilrådinga frå Riksrevisjonen og meiner det er viktig at enkeltkjøpa blir gjorde på ein best mogleg måte.

1.5 Sluttmerknad frå Riksrevisjonen

Riksrevisjonen merkar seg at statsråden tek funna til Riksrevisjonens alvorleg.

Statsråden viser til at det er det kommunale barnevernet som har ansvaret for å undersøkje situasjonen og behova til barnet. Det gjer at val av tiltak for det enkelte barn vil vera avhengig av samhandling og faglig dialog mellom det statlege og det kommunale barnevernet. Riksrevisjonen er einig i dette, men vil likevel peike på at Bufetat har eit sjølvstendig ansvar for å sikre eit forsvarleg tilbod til barn i barnevernsinstitusjonar. Riksrevisjonen vil vidare understreke at statsråden har det overordna ansvaret for å sikre at barna får dekt dei behova dei har. Dette inneber mellom anna eit ansvar for å sjå til at samhandlinga mellom det statlege og det kommunale barnevernet fungerer godt.

Riksrevisjonen merkar seg at statsråden meiner at manglande dokumentasjon ikkje nødvendigvis inneber at tilbodet til barna er mangelfullt. Riksrevisjonen meiner at manglande dokumentasjon utgjer ein risiko for at tilbodet til barn er mangelfullt. Dokumentasjon er avgjerande for å sikre kvaliteten på tilbodet som blir gitt til barn i barnevernsinstitusjonar. Samtidig er dokumentasjon, til dømes gjennom planar for barnet og rapportar om utviklinga til barnet, viktig for å velje rett tiltak for barnet også for framtida. Riksrevisjonen framhever dessuten at det er kritikkverdig at manglande dokumentasjon gjør det umogleg å vurdere i etterkant om tilbodet barnet har fått, har vært til det beste for barnet.

Statsråden peikar på at det har blitt satt i verk fleire tiltak dei to siste åra, og at nye tiltak vil bli innført for å sikre det beste for barn i barnevernsinstitusjonar. Riksrevisjonen merkar seg at statsråden meiner at desse tiltaka skulle vært lagt til grunn for dei vurderingane Riksrevisjonen har gjort. Riksrevisjonen peiker på at tiltak må bli implementert og faktisk føre til ei endring i praksisen til barnevernet før det er grunnlag for å vurdere resultata. Undersøkinga har teke utgangspunkt i den faktiske situasjonen ved plassering og oppfølging av barn i barnevernsinstitusjonar i undersøkingsperioden. Som statsråden framhevar, er det behov for eit systematisk arbeid for å forbetre institusjonsbarnevernet på ei rekkje felt. Det er viktig at barne- og familieministeren følgjer opp at tiltaka blir sette i verk og får ønskt effekt.

1.6 Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av saken avholdt komiteen en kontrollhøring mandag 16. november 2020. På grunn av koronasituasjonen ble høringen gjennomført som videokonferanse på Zoom.

Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

  • 1) Kan flere av Riksrevisjonens påpekninger løses bedre gjennom at barna aktivt høres og får medvirke i kartlegging, valg av plass og gjennomføring av opphold i institusjon, og kan dette bedre situasjonen for barna?

  • 2) Hva er bakgrunnen for at det synes å være manglende kartlegging i kommunene før valg av barnevernsinstitusjon?

  • 3) Hvilke utfordringer oppstår ved at det ikke er kommunen som har det siste ordet ved valg av barnevernsinstitusjon?

  • 4) Er systemet for kvalitetssikring av barnevernsinstitusjonene innrettet slik at det gir de riktige svarene for å sikre kvalitet i tilbudet?

  • 5) Hva må til for å sikre systematisk og god oppfølging av barn under opphold på barnevernsinstitusjonene?

Komiteen ønsket å belyse saken på en bred måte og inviterte deltakere både fra ansvarlige myndigheter, brukere, tilbydere/koordinatorer og de ansattes organisasjoner.

Følgende ble invitert og deltok i høringen:

  • Barne- og familieminister Kjell Ingolf Ropstad

  • Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat)

  • Landsforeningen for barnevernsbarn

  • Barneombudet

  • Stendi

  • Ideelt barnevernsforum

  • Kommunesektorens organisasjon (KS)

  • Fellesorganisasjonen (FO)

  • Fagforbundet

  • Barnevernspedagogene i Akademikerforbundet

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen, og referatet følger som vedlegg til komiteens innstilling i saken.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Leif Audun Sande, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til Riksrevisjonens undersøkelse av om statlige barnevernsmyndigheter sikrer det beste for barn i barnevernsinstitusjoner, jf. Dokument 3:7 (2019–2020). Komiteen viser til at barnevernloven har blitt en rettighetslov, jf. endringslov av 20. april 2018 nr. 5 om bedre rettssikkerhet for barn og foreldre. Loven skal sikre at alle barn og unge som vokser opp i Norge, har gode og trygge oppvekstsvilkår og blir møtt med kjærlighet. Det er et overordnet prinsipp i barnevernloven § 4-1 at en skal legge avgjørende vekt på hva som er til det beste for barnet når en velger tiltak.

Komiteen viser til at vurderinger av barnets beste må ligge til grunn for plassering for å sikre at økonomiske hensyn ikke styrer valg av institusjon, men også for at barnevernets økonomiske ressurser benyttes riktig. Komiteen understreker at hensikten med vurderingene er å ivareta barn som opplever omsorgssvikt.

Målet med Riksrevisjonens rapport har vært å vurdere om statlige barnevernsmyndigheter sikrer det beste for barnet ved plassering og oppfølgning av barn i private og statlige barnevernsinstitusjoner, og eventuelle svake sider ved organiseringen. Undersøkelsen omfatter perioden 2017 til 2019. Hovedfunnene er:

  • Flere barn får ikke behovene sine kartlagt godt nok ved valg av barnevernsinstitusjon.

  • Flere barn blir ikke fulgt opp godt nok under oppholdet på barnevernsinstitusjoner.

  • Systemet for kvalitetssikring av barnevernsinstitusjoner har ikke fungert godt nok.

  • Brudd på rutiner for kjøp av institusjonsplasser øker risikoen for dyre innkjøp og for at det ikke blir tatt tilstrekkelig hensyn til barnas behov.

Manglende kartlegging og medvirkning

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at det er alvorlig at Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) plasserer barn i barnevernsinstitusjoner uten at det foreligger tilstrekkelig informasjon om barnas behov. Bufetat forklarer dette med at informasjonen mangler når de får saken fra det kommunale barnevernet, at det ofte er ventetid på informasjon om barnet fra psykisk helsetjeneste og tidspress for inntaksrådgiverne i saken.

Komiteen merker seg at deltakerne på høringen var uenige om hvor løsningen på den mangelfulle kartleggingen lå. Barneombudet tok til orde for at det var behov for økt statlig styring av kommunalt barnevern, med fokus på å heve kompetansen og kapasiteten i det kommunale barnevernet. Dette er også sentrale funn i Barneombudets rapport, som ble publisert i januar 2020. Barneombudet mener at det mangler gode analyser av barnas behov, som starter i kommunene, og at dette gir en rekke følgefeil. Kommunesektorens organisasjon (KS) mente at det kommunene først og fremst trenger, er tilstrekkelig handlingsrom innenfor juridiske og økonomiske rammebetingelser. KS pekte også på at flere av utfordringene kunne løses ved å utvikle bedre verktøy som kommunene kan ta i bruk for å øke kvaliteten på kartleggingene i kommunene, og at kommunene fikk mer innflytelse over plasseringene. Komiteen merket seg med interesse erfaringene fra Færder kommune, som er en forsøkskommune på barnevernsområdet. Færder har overtatt flere statlige oppgaver. Erfaringene har vært svært gode og har gitt kommunen mulighet til å innrette barnevernstjenestene slik at de sikrer barns deltakelse og medvirkning på nye og bedre måter, blant annet gjennom å la barna være med på å velge institusjon.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til at disse erfaringene kan tyde på at det å gi kommunene større ansvar og ressurser, som Bufetat regionalt har i dag, kan være en av løsningene på det Riksrevisjonen har avdekket.

Komiteen understreker kommunenes sentrale rolle i vurderingene av barnets beste. Eksempelet fra Færder viser at tilstrekkelige ressurser, stabilitet og arbeidsmiljø i den kommunale barnevernstjenesten er viktig for å få dette til. Den kommunale barnevernstjenesten har ofte behov for faglig støtte i vurderingen av barns beste.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til det tydelige signalet under høringen om at det er behov for å styrke bemanningen og kompetansen i det kommunale barnevernet. Disse medlemmer er enige i dette og viser til at partiene årlig har foreslått å styrke tjenesten med flere øremerkete stillinger. Dette behovet er også tatt opp av brukerorganisasjoner, Barneombudet, ideelle tilbydere og ansattes organisasjoner i budsjetthøringer.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti registrerer med glede de gode erfaringene fra Færder kommune, særlig når det gjelder barns medvirkning. Dette medlem har stor tro på at undersøkelser av forsøkskommunens resultater vil gi gode funn som kan følges opp i andre kommuner og i organiseringen av barnevernet. Dette medlem mener likevel det må påpekes at viktige kriterier for suksess i Færder med stor sannsynlighet også er at Færder selv har hatt et stort ønske om å være forsøkskommune, og ikke minst at kommunen har fått vesentlig økte ressurser til blant annet bemanning. Dette medlem mener tiden ikke er inne ennå for å konkludere med at det barnevernet trenger nå for å imøtekomme Riksrevisjonens funn og anbefalinger, er enda en forvaltningsreform. Dette må vurderes nøyere i samråd med kommunene, barna og arbeidslivets parter i barnevernet ellers, blant annet basert på grundig innhentet kunnskap om erfaringene fra forsøket hittil.

Dette medlem viser til at Riksrevisjonen finner at elleve prosent av inntaksrådgivere i Bufetat opplyste at de ikke hadde nok informasjon til å vurdere risikoen og behovene til barnet før det ble plassert, ved forrige plassering av et barn i en barnevernsinstitusjon. En av de tre hovedforklaringene som Riksrevisjonen peker på, er mangler i opplysningene om barnet fra det kommunale barnevernet til Bufetat. Dette medlem viser til at på den ene siden har antall stillinger i det kommunale barnevernet økt helt siden 2011, men på den andre siden har det også blitt innført stadig nye, og viktige, krav til saksbehandlingen.

Dette medlem støtter derfor Landsforeningen for barnevernsbarn, Barneombudet, FO og Fagforbundet, som i høringen var tydelige på behovet for flere stillinger i det kommunale barnevernet, og at staten må bidra med midler til stillinger. Dette medlem understreker at de ansatte i førstelinjen må ha god nok kapasitet til å gjøre god saksbehandling og la barna medvirke, og at dette blir vanskelig når saksbehandlere har ansvaret for flere titalls barn.

Dette medlem er positiv til Barneombudets innspill om å lovfeste en helhetlig og bred skriftlig barnets beste-vurdering for hvert barn i saksbehandlingen. Det stilles allerede en rekke krav til saksbehandlingen i barnevernet, men likevel mangler ofte en skriftliggjort helhetlig vurdering av barns beste som følger barnet. Et slikt krav vil kunne bety bedre kvalitet i saksbehandlingen.

Komiteen har merket seg at flere av de som var på høringen, blant dem arbeidsgiverorganisasjonene og Barneombudet, pekte på at det var behov for å styrke bemanningen og kompetansen i det kommunale barnevernet. Akademikerforbundet mente barnevernet var et område med for lite krav til kompetanse, og at det ikke har vært kompetansekrav til førstelinjen. Kompetansekravene som er på trappene, kan bedre situasjonen, men samtidig pekes det på viktigheten av å følge opp at utdanningene møter behovene som er etterlyst og identifisert i barnevernstjenesten, blant annet gjennom direktoratets kompetansekartlegging. Komiteen mener at en vurdering av kompetansekravene er helt sentralt i kvalitetsforbedringsarbeidet som pågår, og at det i den sammenheng også bør vurderes å innføre et femårig masterutdanningsprogram for barnevernstjenesten.

Komiteen viser til Landsforeningen for barnevernsbarns uttalelse i høringen om at medvirkning i kartlegging, valg av plass og gjennomføring i oppholdet er viktig:

«… fordi vi sitter på masse kunnskap om oss selv som de voksne trenger å vite om for å kunne hjelpe oss på en god måte, og også fordi vi trenger å oppleve at vi har en finger med i spillet. Vi må oppleve at det som skjer, er forståelig, og at vår integritet er ivaretatt ved at stemmen vår blir hørt. Dette er ganske grunnleggende menneskelige behov.»

Komiteen viser til at Riksrevisjonens saksgjennomgang av plasseringene i barnevernsinstitusjonene har avdekket at det ikke finnes et felles system for hvordan barnas medvirkning skal synliggjøres. Komiteen påpeker at deltakerne på høringen uttalte seg sprikende om hvorvidt manglende dokumentasjon av medvirkning betydde at medvirkning ikke hadde funnet sted. Landsforeningen for barnevernsbarn pekte på at erfaringer fra medlemmene er at det er en mangel på medvirkning.

For noen barn vil et skifte av omgivelser være ønskelig, men komiteen merket seg innlegget fra KS som pekte på utfordringene knyttet til at mange ungdommer plasseres med svært stor avstand fra der de hører til, og trolig skal flytte tilbake. En plassering borte fra regionen kan medføre brudd med skole og deler av hjelpeapparat som barne- og ungdomspsykiatrien, i tillegg til familie-, aktivitets- og vennenettverk. Dette vil kunne være en stor tilleggsbelastning som lett vil kunne prege ungdommens mulighet til å ta imot omsorg og behandling.

Komiteen viser til at det fremkommer uønskede variasjoner i kommunenes oppfølging, i samarbeidet mellom kommune og Bufetat, og i Bufetats praksis, og at det er behov for en felles nasjonal standard for kartlegging og felles kartleggingsverktøy til bruk i kommunene. Komiteen mener det er viktig at Bufetat involverer kommunene i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Komiteen peker på at det nye kartleggingsverktøyet må sikre barnas medvirkning og at barnas psykiske og fysiske helse vurderes i forkant av en eventuell institusjonsplassering. Rutinene må sikre at både psykisk og somatisk sykdom, og barnets behov for spesiell oppfølging og behandling, blir avdekket ved omsorgsovertakelse, slik at ekstra flytting av barn, samt unødvendige enkeltkjøp og enetiltak, i størst mulig grad unngås.

Komiteen merker seg at det har blitt igangsatt et systematisk forbedringsarbeid for å bedre kartlegging og medvirkning. For å sikre at inntaksrådgiverne i Bufetat har nødvendig informasjon fra det kommunale barnevernet, er det innført et nytt henvisningsskjema som skal tydeliggjøre hva slags informasjon kommunene må gi for å gi et godt kunnskapsgrunnlag for valg av institusjon. KS og Bufetat samarbeider også om å utarbeide og ta i bruk et eget kvalitetssystem for kommunene med et tilhørende digitalt saksbehandlingssystem. Det er innført et eget avklaringsmøte med barna for å øke medvirkning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det i høringen kom fram at det er et uoversiktlig landskap av planer for å dokumentere barns beste før, under og etter institusjonsopphold. Det vil være hensiktsmessig med en opprydding i planverket.

Manglende oppfølgning under oppholdet i barnevernsinstitusjonene

Komiteen viser til Riksrevisjonens funn om at flere barn ikke følges opp godt nok under oppholdet i barnevernsinstitusjonene. Direktoratets rutiner og retningslinjer følges ikke opp. Målet er at oppholdet i barnevernsinstitusjonen skal gi barnet gode og trygge rammer, utviklingsmuligheter, økt livskvalitet og varige positive livsendringer, slik det beskrives i Prop.169 L (2016–2017), Prop. 73 L (2016–2017) og Prop. 84 L (2019–2020).

Riksrevisjonen fremhever spesielt oppfølging knyttet til psykisk helsehjelp og tilrettelegging for at barna skal kunne fullføre skolegangen. Hvordan disse målene skal nås, bør konkretiseres i barnas handlingsplan. Riksrevisjonen peker på at det altfor ofte mangler handlingsplaner for barna, og at manglende og varierende dokumentasjon tyder på at det ikke finnes noen systematisk tilnærming til hvordan Bufetat sikrer at barna blir hørt og får medvirke. Barneombudet peker på at selv om planene finnes, så er de ofte utformet på en slik måte at de ikke er egnet til å motivere barn og ungdom og gjøre hverdagen lettere for de som skal jobbe med dem.

Komiteen er kjent med at mange av barna som bor på barnevernsinstitusjoner, har psykiske lidelser, og merker seg at også Barne- og familiedepartementet erkjenner at det historisk sett har vært for lite oppmerksomhet rundt det å sikre tilstrekkelig psykisk helsehjelp til barn i barnevernet.

Komiteen viser til at Barneombudet også pekte på at en rett til helsekartlegging av barns fysiske og psykiske helse burde ivaretas gjennom barnevernloven.

Komiteen er positiv til samarbeidet med Helsedirektoratet om å se på et pakkeforløp for kartlegging av psykisk helse og rus i tillegg til å se på en innretning av et kartleggingsopplegg.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at det er alvorlig at Bufetats oppfølgning ikke er innrettet slik at den sikrer utviklingen og fremtiden til barna som bor på institusjon.

Komiteen understreker at det statlige barnevernets oppgave er å sikre utviklingen og fremtiden til barn som bor i institusjon. Derfor må statlige barnevernsmyndigheter jobbe systematisk for å fange opp barnas behov der de er. Hvis det kommunale barnevernet ikke har gjort gode nok vurderinger av barna, må Bufetat og institusjonene gjøre de vurderingene barna har behov for. Dette er nødvendig for å unngå ansvarsfraskrivelse mellom stat og kommune, som gjør barna til tapere.

Manglende kvalitetssikring under oppholdet i institusjon

Komiteen mener, i likhet med Riksrevisjonen, at det er alvorlig at Bufetats systemer for oppfølgningen av institusjonene ikke i tilstrekkelig grad har bidratt til å sikre kvaliteten i tilbudet til barna.

Komiteen viser til at Bufetat har satt i gang et kvalitetsforbedringsarbeid med hyppigere målinger og standardiserte forløp innenfor de ulike målgruppene. Forløpet skal sikre likhet og planmessighet i plasseringsperioden fra inntak til utskriving. Komiteen merker seg at det skal stilles krav til at medvirkning skal foregå i alle faser av oppholdet, og understreker viktigheten av at dette blir fulgt opp.

Brudd på rutiner for innkjøp av institusjonsplasser

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen har identifisert brudd på rutiner for kjøp av institusjonsplasser. Bruddene knyttes hovedsakelig til enkeltkjøp av institusjonstilbud til barn med komplekse behov, som i utgangspunktet er vurdert til ikke å få behovene sine dekket i ordinære institusjoner. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er utfordrende å dimensjonere tilbudet av institusjonsplasser riktig innenfor dagens system, da det ikke alltid finnes ledige plasser som er tilpasset barnas behov. Dette fører til flere enkeltkjøp. Det kan være behov for å øke fleksibiliteten i dagens rammeavtaler, slik Ideelt Barnevernsforum tok til orde for under høringen:

«Dagens rammeavtaler er for lite fleksible. Avtalene trenger dessuten vilkår som gir muligheter for å kunne stabilisere barn med omfattende problematikk uten å måtte flytte. Erfaringen vår er helt tydelig. Har vi tilstrekkelig med ressurser og disse brukes fornuftig i krevende perioder for barna, skaper det stabilitet og trygghet, slik at barna etter hvert slår seg til ro.»

Komiteen peker på at kostnadene ved enkeltkjøp har mer enn doblet seg de siste årene, til tross for politiske og faglige føringer om å redusere bruken av disse. Under høringen viste flere til at det finnes stadig flere barn som har behov for et hjelpetilbud som ikke finnes innenfor rammeavtalene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser også til undersøkelsens poeng om at konkurransesituasjonen ved enkeltkjøp reelt sett ikke fungerer. Flertallet viser videre til NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten, som påpeker at det er særlig krevende å fastsette, måle og kontrollere kvalitet i barnevernstjenester. I barnevernet er det i stor grad skjønnspregede vurderinger og informasjonsasymmetri, og effektene blir i mange tilfeller først synlige på sikt. Denne kartleggingen viser også at det er få aktører som har det meste av markedet, i tillegg til en økning av utenlandske aktører de senere år.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, merker seg også at KS ikke er veldig opptatt av om barnet får tilbud i en privat eller statlig institusjon, og at det er viktig at ikke andre hensyn enn barnets behov kommer i veien for å finne rett hjem til rett barn.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein ønsker å påpeke at institusjonenes driftsform og eierskap ikke problematiseres i Riksrevisjonens rapport.

Disse medlemmer viser til høringssvaret til Ideelt barnevernsforum. Disse medlemmer vil understreke at det ikke er grunnlag for å hevde at anbud som anskaffelsesform ikke er kvalitetsfremmende. Det foreligger ikke kunnskap om at det er systematiske kvalitetsforskjeller mellom offentlige, ideelle og andre private institusjoners tilbud. Det foreligger heller ikke kunnskap om kvalitetsforskjeller mellom tiltak og tjenester tilbudt av ideelle og andre private aktører i barnevernet. Disse medlemmer ser derfor ikke at det kan argumenteres ut fra et kvalitetshensyn for at tjenestene bør leveres av det offentlige og ideelle alene.

Disse medlemmer påpeker at NOU 2020:13 med tydelighet viser at et skille mellom ideelle og andre private kan være vanskelig å sette, og at motivasjonen for kvalitativt god drift ikke kan knyttes til selskapsform. Både aksjeselskap og stiftelser kan ha ideell virksomhet som formål, med vedtekter som styrer overskudd tilbake i driften av virksomheten eller til andre deler av deres virksomhet.

Disse medlemmer mener at kombinasjonen av offentlige, ideelle og private aktører sikrer mangfoldet av tjenester i barnevernet, og mener ideelle og andre private aktører må brukes på en måte som er til barnas beste.

Komiteen viser til at Norge har en svært høy grad av fosterhjemsdekning, og at det skal mye til før et barn søkes til institusjon. Dagens avtalestruktur har ikke dekket behovene med hensyn til det kommunene ber om, og komiteen merker seg at Bufetat vil se på endringer i avtalestruktur ved fornyelse av avtalene i løpet av 2021. Komiteen mener det er behov for en grundig vurdering av dagens avtaleregime, med mål om at det innrettes bedre med tanke på akuttkapasitet, mangfold i tilbudet, økt fleksibilitet og stabilitet i institusjonstilbudet. Komiteen mener også at det finnes et potensial for å øke erfaringsutvekslingen mellom alle som arbeider med barnevernsbarn.

Komiteen vil likevel påpeke at det er viktig at Bufetat følger rutinene for gjennomføring av enkeltkjøp og inkluderer kommunene i større grad i vurdering av tilbudene. For ofte er det bare én aktør som kontaktes når inntaksrådgiverne innhenter tilbud.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til at det er behov for å styrke innkjøpskompetansen i Bufetat, slik at gode prosesser for kjøp og kontraktsoppfølging ivaretas i tråd med rutiner.

Videre vil komiteen fremheve betydningen av at Bufetat tilrettelegger for utveksling av erfaringer og kompetanse mellom ulike institusjoner og driftsformer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til at Bufetat balanserer mange roller i det statlige barnevernet. Flertallet vil påpeke at når enkeltpersoner i høringen opptrer i flere roller, understreker det noen av utfordringene med dagens organisering der staten formidler, evaluerer og driver barnevernsinstitusjoner.

Flertallet viser til at Riksrevisjonen over tid har hatt kritiske merknader til samarbeidet mellom Bufetat og barnevernet på kommunalt nivå. Flertallet stiller spørsmålstegn ved om dagens organisering, med et regionalt og et statlig Bufetat, og kommunene som gjør jobben i førstelinjen, er den mest hensiktsmessige måten å drive det offentlige barnevernet på.

Flertallet mener erfaringene fra forsøkskommuner kan tyde på at organisering og nærhetsprinsippet kunne ivaretas bedre gjennom større grad av lokal medvirkning.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at ethvert barn og enhver familie som sliter ekstra, er unik. I lys av dette kan disse medlemmer ikke se at barnevern er egnet for stykkpris, anbud og kommersiell drift. En så komplisert og spesialisert tjeneste forutsetter dessuten et samarbeidende tjenestetilbud, som bygger på løpende og konkret erfaringsutveksling. Disse medlemmer viser videre at Stortinget 28. mai 2018 vedtok følgende om barnevernsinstitusjonsplasser, med grunnlag i Dokument 8:161 S (2017–2018) av 7. mars 2018 fra representanter fra Arbeiderpartiet:

«Stortinget ber regjeringen sikre langsiktige og løpende avtaler med ideelle tilbydere av institusjonsplasser som fører til at andelen ideelle øker til om lag 40 pst. innen 2025, samtidig som den offentlige andelen institusjonsplasser ikke reduseres.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, understreker at Bufetat selv må ha et bevisst forhold til egne roller i intern organisering og styring av det statlige barnevernet.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at kostnadene knyttet til enkeltkjøp har mer enn doblet seg i undersøkelsesperioden. Siden 2018, da Stortinget vedtok å be regjeringen redusere praksisen med enkeltkjøp av institusjonsplass i behandlingen av Innst. 87 S (2018–2019), har andelen oppholdsdøgn i barnevernsinstitusjon tilknyttet enkeltkjøp vært lik, på 30 pst. Disse medlemmer forventer at regjeringen iverksetter og foreslår ytterligere tiltak for å redusere bruken av denne formen for anbud. Disse medlemmer mener det er nødvendig å inngå fleksible og langsiktige samarbeid med ideelle leverandører samt å skalere opp Bufetats egne tilbud, særlig for at det skal finnes et tilbud for barna med de største og mest kompliserte hjelpebehovene, som i dag er betydelig overrepresentert i enkeltkjøpene.

Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen finner manglende kompetanse på innkjøp og anbud hos Bufetat. Disse medlemmer mener at det er anbudsregimet i seg selv som er hovedproblemet når det gjelder rapportens funn om mangler i institusjonsbarnevernet, da konkurranse og kortsiktige anbud innenfor et marked ikke gir den forutsigbarheten, stabiliteten og fleksibiliteten som barn i barnevernet og fagmiljøene i institusjonene trenger for å gi et godt tilbud. Disse medlemmer viser blant annet til Ideelt Barnevernsforum, som i høringen uttalte at anbudskonkurransene vanskeliggjør erfaringsutveksling og samarbeid mellom ulike aktører, som var mer utstrakt før anbudsregimet ble innført i forbindelse med barnevernsreformen i 2004.

Disse medlemmer slår fast at barneverntjenesten ikke er egnet for anbudskonkurranse og hensyn til fortjeneste, og at rapporten synligjør dette.

Anbefalinger og fremdrift

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger til Barne- og familiedepartementet om å sørge for:

  • at valg av barnevernsinstitusjon blir tilpasset behovet til hvert enkelt barn, og at barnet får mulighet til å medvirke til livssituasjonen sin

  • at det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på de vurderingene som ligger til grunn for valg av barnevernsinstitusjon, og at utviklingen til barnet på barnevernsinstitusjonen blir evaluert og dokumentert

  • at det blir utarbeidet planer som skal sikre utviklingen til barn i barnevernsinstitusjoner

  • at barnevernsinstitusjonene legger til rette for at barn får nødvendig psykisk helsehjelp under oppholdet på barnevernsinstitusjoner

  • at Bufetat følger opp kvaliteten på barnevernsinstitusjoner på en god måte

  • at Bufetat har tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre enkeltkjøp, og at kjøpene blir gjort i samsvar med rutiner.

Komiteen merker seg at statsråden tar funnene til Riksrevisjonen på alvor, og statsrådens svar til Riksrevisjonen om at rapporten er et godt og viktig bidrag i kvalitetsforbedringsarbeidet som pågår. Statsråden peker på at det er iverksatt flere tiltak de siste årene, og at nye tiltak vil innføres for å sikre gode tjenester til barn i barnevernsinstitusjon.

Komiteen vil minne om at kravene til dokumentasjon også har vært sentrale i avgjørelser truffet av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og Høyesterett i storkammer, og registrerer at departementet vurderer å foreslå dokumentasjons- og journalplikt i forskrift til ny barnevernlov, som departementet oppgir at etter planen vil oversendes Stortinget våren 2021. Statsråden redegjorde i høringen for at det skal nedsettes et ekspertutvalg som skal gi retning for den videre utviklingen av barnevernet.

Komiteen imøteser at statsråden kommer tilbake til Stortinget med mer informasjon om dette.

Komiteen viser til at utfordringer med oppfølging av barn, tilsyn og kvalitet i barnevernet har vært behandlet i komiteen over lang tid, jf. Innst. 60 S (2018–2019), Innst. 74 S (2012–2013) og Innst. S. nr. 106 (2003–2004). Svakhetene i barnevernet har alvorlige konsekvenser for barn i en sårbar situasjon, og statsråden har et særlig ansvar for løpende å vurdere om de tiltak som settes inn, er de riktige for å løse utfordringene.

Komiteen imøteser en vurdering fra Riksrevisjonen av om iverksatte tiltak løser rapporterte utfordringer på barnevernsfeltet, i forbindelse med den rutinemessige oppfølgingen av tidligere forvaltningsrevisjoner.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at Riksrevisjonen i sin sluttmerknad på bakgrunn av statsrådens svarbrev ser seg nødt til å understreke statsrådens ansvar for hele barnevernet, også barneverntjenesten som er delegert til kommunene, og samhandlingen mellom de ulike delene av barnevernet. Disse medlemmer ser kritisk på dette, da det er regjeringen som er ansvarlig for at barns rettigheter etter barnekonvensjonen følges, en konvensjon som er inkorporert i norsk lov, selv om oppgavene er delegert til andre forvaltningsnivåer. Den kritiske merknaden fra Riksrevisjonen er heller ikke noe nytt eller spesielt, da blant andre Barneombudet også har fremført lignende kritikk tidligere.

3. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og råder Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 3:7 (2019–2020) – Riksrevisjonens undersøking av om statlege barnevernsmyndigheiter sikrar det beste for barn i barnevernsinstitusjonar – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 15. desember 2020

Dag Terje Andersen

Svein Harberg

leder

ordfører