1.1 Hovudinnhaldet i meldinga

Regjeringa foreslår for Stortinget å gi støtte til gjennomføring av eit norsk demonstrasjonsprosjekt for fullskala CO₂-handtering som omfattar fangst, transport og lagring av CO_2. Prosjektet har fått namnet Langskip. Regjeringa foreslår å realisere Norcem som første CO₂-fangstprosjekt, og deretter Fortum Oslo Varmes CO₂-fangstprosjekt, under føresetnad av at Fortum Oslo Varme får tilstrekkeleg eigenfinansiering og finansiering frå EU eller andre kjelder. Fortum Oslo Varme må avklare om dei ønskjer å realisere prosjektet på desse vilkåra, innan tre månader etter avgjerd om tildeling i andre utlysingsrunde av EUs Innovasjonsfond, men ikkje seinare enn 31. desember 2024. Northern Lights skal realisere CO₂-transport og -lagring.

Regjeringa foreslår at Norcem og Northern Lights får statsstøtte i tråd med framforhandla avtalar. Statstøtte til Fortum Oslo Varme er også basert på framforhandla avtalar, men støtta er avgrensa til to mrd. kroner i investeringar og ein mrd. kroner i driftsutgifter. Totale kostnader for prosjektet er anslått til 25,1 mrd. kroner. Regjeringa si tilråding vil ha ei samla styringsramme for staten på 16,8 mrd. kroner. Dette inneber at staten forventar å dekke om lag to tredelar av kostnadene i prosjektet.

Langskip skal demonstrere at CO₂-handtering er trygt og mogleg samt legge til rette for læring og kostnadsreduksjonar for etterfølgjande prosjekt. Det vert etablert infrastruktur med ekstra kapasitet, som andre prosjekt kan nytte. Langskip kan også legge til rette for næringsutvikling gjennom å bevare, omstille og skape ny industri og næringsverksemd i Noreg.

Med dagens kunnskap vil det vere naudsynt med fangst og lagring av CO₂ for å redusere globale klimagassutslepp i tråd med klimamåla til lågast mogleg kostnader. For enkelte sektorar, som sementproduksjon, er det med dagens kunnskap og teknologi ikkje mogleg å unngå utslepp utan å ta i bruk CO₂-handtering. For nokre sektorar og nokre utsleppskjelder kan fangst og lagring av CO₂ vere den billigaste og beste måten å redusere utslepp på. CO₂-handtering er eit av fleire verkemiddel som må takast i bruk for å redusere klimagassutslepp, og må verke saman med andre tiltak. Regjeringa planlegg å komme tilbake til dette i ei eiga melding til Stortinget seint i 2020.

Noreg har gode føresetnader for å bidra til utviklinga av CO₂-handtering. Vi har sterke fagmiljø for CO₂-handtering bygde opp gjennom over 25 år gjennom forsking og erfaring frå planlegging og gjennomføring av prosjekt i Noreg. Vi har òg ein stor kontinentalsokkel med moglegheiter for lagring av CO₂ i geologiske formasjonar under havbotnen.

Marknaden har ikkje i dag tilstrekkelege insentiv til sjølv å implementere og utvikle CO₂-handtering. Slik teknologien og marknaden er i dag, er det naudsynt at statar bidreg til å utvikle CO₂-handtering dersom ein ønskjer ei raskare utvikling. Eit norsk prosjekt vil vidareutvikle teknologi innan fangst og lagring av CO₂ og gjennom det redusere kostnader for anlegg som kjem seinare. Det vil vere eit viktig bidrag til å skape ein marknad for fangst og lagring av CO₂.

Ved å realisere Langskip går Noreg føre, demonstrerer ei heil kjede og investerer i ein CO₂-lagerinfrastruktur som kan nyttast av industriselskap i andre land. Regjeringa forventar at Europa no følgjer etter, og at restkapasiteten i lageret vert nytta av tredjepartar som ikkje den norske staten finansierer direkte.

1.2 Bakteppet for satsinga på CO₂-handtering

1.2.1 Parisavtalen ligg til grunn for satsinga på CO₂-handtering

Parisavtalen har sett som mål å halde auken i den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 grader celsius samanlikna med førindustrielt nivå, og arbeide for å avgrense temperaturauken til 1,5 grader celsius over førindustrielt nivå.

Fleire land, inkludert EU, har vedteke mål om utsleppsnøytralitet, innan 2050. Slike mål inneber at utslepp vert motsvara av fjerning av klimagassar.

Noreg har under Parisavtalen eit nasjonalt bestemt bidrag på å kutte utslepp av klimagassar med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 samanlikna med 1990-nivå. Målet i klimalova er at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn i 2050.

Regjeringa har inngått ein klimaavtale med EU om å oppfylle målet om minst 40 pst. utsleppsreduksjon i 2030, saman med Island. I klimaavtalen vil Noreg ta del i EU sitt klimaregelverk for perioden 2021–2030. Gjennom avtalen er alle sektorar i Noreg inkludert i same system som i EU. Dette er ei særs viktig ramme for norsk klimapolitikk og medverkar til ei lågutsleppsutvikling i takt med verda rundt oss.

Parisavtalen og klimaavtalen med EU sett rammene om, og ligg til grunn for, den norske satsinga på CO₂-handtering. Det norske demonstrasjonsprosjektet for fullskala CO₂-handtering understrekar behovet for, og verdien av, internasjonalt samarbeid om teknologiutvikling og utsleppsreduksjonar. Etterfølgjande prosjekt i Europa og verda er ein føresetnad for at CO₂-handtering skal kunne bli eit effektivt og konkurransedyktig klimaverkemiddel.

1.2.2 Kva er CO₂-handtering?

Ulike industriprosessar, kraft- og varmeproduksjon fører med seg store utslepp av CO₂ til atmosfæren. Kostnadane ved å fange CO₂ varierer mykje. Det er ulike teknologiar på marknaden som eignar seg for ulike utsleppskjelder. For reinsing av røykgass frå eksisterande industri- eller kraftproduksjon er dei fleste tilgjengelege teknologiane på marknaden ulike aminteknologiar.

CO₂ kan transporterast i røyr, eller i tankar på til dømes skip eller tankbilar.

Lagring av CO₂ kan skje i eigna geologiske formasjonar både under bakken på land og under havbotnen. Kartleggingar gjord av Norges geologiske undersøkelse har vist at Noreg ikkje har eigna geologiske formasjonar under bakken på land. I Noreg er det difor berre mogleg å lagre CO₂ under havbotnen på norsk kontinentalsokkel. I Noreg har vi lagra CO₂ frå Sleipnerfeltet i nærare 25 år og frå Snøhvit-feltet sidan 2008. Oljedirektoratet har kategorisert ein kapasitet på om lag 1,25 milliardar tonn CO₂ som forventa effektiv og trygg lagring.

1.2.3 CO₂-handtering si rolle for å nå klima- og berekraftsmåla

Modellane til FN sitt klimapanel baserer seg i stor grad på negative utslepp. Det kan ein mellom anna oppnå ved å fange og lagre CO₂ frå biodrivstoffproduksjon eller forbrenning av biogent materiale (BECCS/bio-CCS). Ein kan òg få negative utslepp ved å fange CO₂ direkte frå lufta, eller ved å auke opptaket av CO₂ i naturen gjennom til dømes skogplanting.

CICERO peikar på at CO₂-handtering er ein av fleire kritiske teknologiar i dei fleste utsleppsbanane for å kunne nå temperaturmåla i Parisavtalen. Det er tre årsaker til at CO₂-handtering kan være naudsynt: For det første kan det vere krevjande å redusere utsleppa til netto null raskt nok utan å ta i bruk CO₂-handtering på utsleppskjelder eller ved å bidra til negative utslepp. For det andre finst det for enkelte sektorar ikkje konkurransedyktige alternativ til CO₂-handtering i dag. Og for det tredje kan CO₂-handtering for nokre sektorar og nokre utsleppskjelder vere den billigaste og beste måten å redusere utslepp på.

CO₂-handtering kan òg verte ei aktuell og naudsynt løysing for å nå Noreg sine mål om utsleppsreduksjonar. Skjerpa klimamål vil over tid stille krav til omstilling av eksisterande industri.

EU sitt klimakvotesystem omfattar i dag utslepp frå verksemder innan industri, kraftproduksjon og luftfart innanfor EØS-området. Om lag halvparten av norske utslepp er omfatta av klimakvotesystemet.

Ikkje-kvotepliktige utslepp er i hovudsak utslepp frå transport, jordbruk, bygg og avfall, men også ikkje-kvotepliktige utslepp frå industri og petroleumsverksemd. Som ein del av avtalen med EU og Island om felles oppfylling vil Noreg òg samarbeide med EU om å redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa. Gjennom avtalen med EU har Noreg fått eit nasjonalt utsleppsmål om å kutte dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med 40 pst.

1.2.4 Status for utvikling av CO₂-handtering globalt, og spesielt i Europa

Ifølgje Global CCS Institute (GCCSI) er det i dag beslutta 58 prosjekt for storskala CO₂-handtering i verda. Prosjekta er i ulike utviklingsfasar. Samla har alle prosjekta ein estimert CO₂-fangstkapasitet på om lag 127 millionar tonn CO₂ per år. Noreg sine to prosjekt med CO₂-lagring på Sleipner og Snøhvit er dei einaste prosjekta i drift i Europa.

EU sin grøne vekststrategi, «European Green Deal», gir ein meir ambisiøs europeisk klimapolitikk, både fram mot 2030 og 2050. Europakommisjonen har CO₂-handtering som ein av sju byggesteinar for å nå måla. Fangst og lagring av CO₂ er ein del av verkemiddelapparatet deira i klimapolitikken. Noreg er, saman med Nederland og Storbritannia, leiande i arbeidet med fangst og lagring av CO₂ i Europa. Av desse er Langskip og nederlandske Porthos i Rotterdam dei mest framskridne prosjekta under utvikling.

Mange av prosjekta i Europa er reine fangstprosjekt som ser på lageret til Northern Lights som ei mogleg lagerløysing for deira CO₂.

EU har fleire ordningar som kan støtte fangst og lagring av CO₂. I juli 2020 vart første runde av Innovasjonsfondet utlyst. Innovasjonsfondet er EU si store støtteordning for innovativ klimateknologi. Målet for fondet er å bidra til å nå Europa sitt fastsette bidrag under Parisavtalen og målet om eit utsleppsnøytralt Europa i 2050. Fondet vil gi støtte til teknologiprosjekt innan fornybar energi, energiintensiv industri, energilagring og CO₂-handtering. Fondet vert finansiert gjennom sal av 450 millionar kvoter i det europeiske kvotesystemet.

Støtte frå fondet kan dekke inntil 60 pst. av meirkostnadene forbundne med bruk av innovativ teknologi for å unngå klimagassutslepp. Støtte frå Innovasjonsfondet vert ikkje rekna som statsstøtte. Norske verksemder kan få støtte på lik linje som europeiske prosjekt. Enova har ansvaret for forvaltinga av norsk deltaking i Innovasjonsfondet.

EU har òg ei støtteordning for grensekryssande infrastrukturprosjekt, Connecting Europe Facility (CEF). Tre CO₂-handteringsprosjekt har fått støtte under denne ordninga.

1.2.5 Noregs føresetnader for å satse på CO₂-handtering

Over mange år har ulike regjeringar i Noreg støtta opp under teknologiutvikling, test- og pilotprosjekt og framheva CO₂-fangst- og lagring som eit viktig verkemiddel i internasjonale klimaforhandlingar.

Gjennom fleire forskings- og utviklingsprosjekt og ikkje minst Teknologisenter Mongstad har vi utvikla verdsleiande kompetanse på forsvarleg måling, handtering og regulering av bruk av ulike amin i CO₂-fangstanlegg. Noreg har i dag ein kompetent regulator og omfattande kompetanse på å sette utsleppsgrenser for slike anlegg.

Utbygginga og drifta av CO₂-handteringsprosjekta på Sleipner og Snøhvit har i fleire tiår demonstrert sikker lagring av CO₂ i geologiske formasjonar under havbotnen på norsk kontinentalsokkel. Kunnskap og erfaring frå petroleumsverksemda har vore essensiell for utviklinga av fangst og lagring av CO₂ i Noreg. Dei sterke fagmiljøa i oljeselskapa har vore ein føresetnad for å utvikle desse prosjekta. Det naturgitte fortrinnet vi har gjennom å ha ein stor og godt utforska kontinentalsokkel med gode moglegheiter for å lagre CO₂ er òg heilt grunnleggjande.

I tråd med Parisavtalen skal partane styrke samarbeid om utvikling og overføring av klimateknologi. CO₂-handtering er eit døme på teknologi der Noreg har gode føresetnader for å bidra med teknologioverføring. Verdien av denne overføringa vil auke betydeleg dersom vi òg kan dele erfaring frå planlegging og gjennomføring av prosjektet som denne meldinga handlar om, med andre land.

1.3 Behov for statleg støtte til CO₂-handtering

To sett av marknadssvikt verkar saman og hindrar at aktørar i marknaden utviklar og tek i bruk naudsynt klimateknologi på eiga hand.

Den første og viktigaste marknadssvikta er at prisen for utslepp av klimagassar er lågare enn dei samfunnsøkonomiske kostnadene forbundne med slike utslepp. Ved å sette ein pris på utslepp lik den samfunnsøkonomiske kostnaden vert kostnadene ved utslepp teke omsyn til i dei privatøkonomiske tilpassingane. Slik prising av utslepp, enten gjennom avgift eller gjennom ein marknad for kvoter for utslepp, er det viktigaste enkelttiltaket i norsk klimapolitikk.

Den andre marknadssvikta er kopla til utvikling og utbreiing av ny teknologi. Utvikling av ny teknologi kan ha karakter av eit såkalla offentleg gode. Det inneber at fleire enn den aktøren som utviklar teknologien, dreg nytte av teknologien. Dermed vil dei som utviklar teknologien, bere kostnadene, medan gevinsten blir delt med mange.

Desse to setta av marknadssvikt verkar kumulativt. Det inneber at å sette pris på utslepp lik samfunnsøkonomisk kostnad ved utslepp ikkje er tilstrekkeleg for å bringe fram ny teknologi åleine. Prising av utslepp kombinert med støtte til utvikling av ny teknologi er mest effektivt.

For fangst og lagring av CO₂ vil ytterlegare investeringsbarrierar gjere seg gjeldande. Før marknadene er utvikla, vil det vere risiko knytta til om andre utviklar løysingar for dei andre delane av CO₂-handteringskjeda. Dette er risiko som kvar einskild industriaktør i kjeda vanskeleg kan ta.

For at tiltaket skal være effektivt etter 2030, må det byggast fleire anlegg no, sjølv om prissignala ikkje tilseier at dette er bedriftsøkonomisk lønsamt på kort sikt. Den låge prisen på utslepp, saman med risiko for at karbonlekkasje, gjer at det ikkje er realistisk at konkurranseutsett industri i Europa ber alle kostnader med å etablere fangst og lagring av CO₂ på kort sikt.

DNV GL har, med utgangspunkt i det norske demonstrasjonsprosjektet for fullskala CO₂-handtering, vurdert korleis kostnadene ved CO₂-handtering kan utvikle seg når det vert bygd fleire anlegg. Resultata frå studien til DNV GL kombinert med auka CO₂-prisar som illustrert i figur 3.1 i meldinga viser at CO₂-handtering kan verte bedriftsøkonomisk lønsamt om det frå i dag vert bygd ut anlegg med røykgassrensing som kan fange og lagre om lag 40 millionar tonn CO₂ per år.

1.4 Resultat av det målretta arbeidet med fangst og lagring av CO₂

Regjeringa vil bidra til å utvikle teknologi for fangst, transport og lagring av CO₂. Regjeringa presenterte strategien sin for arbeidet med CO₂-handtering i 2014. Strategien omfattar eit breitt spekter av tiltak innan forsking, utvikling, demonstrasjon, arbeidet med å realisere fullskala demonstrasjonsanlegg og internasjonalt arbeid.

Teknologisenter Mongstad har vore i drift sidan 2012. Det er ei lang rekkje teknologileverandørar som har testa og planlegg å teste sin teknologi ved senteret. CLIMIT-programmet har støtta utvikling av fleire ulike teknologiar og løysingar som kan gjere CO₂-handtering meir effektivt og sikkert, og eit nytt forskingssenter for miljøvenleg energi (FME) dedikert til fangst og lagring av CO₂ er oppretta. CLIMIT har óg finansiert internasjonale prosjekt og kunnskapsdeling gjennom Accelerating CCS Technology (ACT). Verksemda til ACT er støtta av EU-kommisjonen gjennom Horizon 2020-programmet.

Gjennom det internasjonale arbeidet har Noreg bidratt til utvikling av fangst og lagring av CO₂ globalt. Det samla verkemiddelapparatet har vore godt eigna til å støtte utviklinga av fullskala demonstrasjon av CO₂-handtering i Noreg.

Gassnova SF skal bidra til teknologiutvikling og kompetanseoppbygging gjennom støtte til konkrete CO₂-fangst- og lagringsprosjekt. Foretaket har ansvar for sentrale verkemiddel for utvikling av teknologi for CO₂-handtering, og er Olje- og energidepartementet sin rådgjevar i spørsmål om CO₂-handtering. Gassnova forvaltar staten sine interesser i Teknologisenter Mongstad (TCM) og deler forvaltingsansvar med Noregs Forskingsråd av det nasjonale forskingsprogrammet for CO₂-handteringsteknologier, CLIMIT. Fleire aktivitetar i både TCM og CLIMIT har dei siste åra vore særskilt retta mot å løyse utfordringar i prosjektet som no får namnet Langskip.

Noreg leier òg eit konsortium av europeisk distribuert forskingsinfrastruktur ECCSEL ERIC (European Carbon Dioxide and Storage Laboratory Infrastructure) som skal styrke Europas forsking på CO₂-fangst, -transport og -lagring.

Internasjonalt samarbeid, og etterfølgjande anlegg i Europa og verda er ein føresetnad for at CO₂-handtering skal kunne bli eit effektivt og konkurransedyktig klimaverkemiddel. Det er også avgjerande for å lukkast med kommersialisering av løysingar i det norske prosjektet. Noreg har sett i verk ei rekkje tiltak for å dele kunnskap om CO₂-handtering. Læringseffektar vil medverke til å redusere kostnadene ved CO₂-handtering. Samtidig er internasjonalt samarbeid viktig for å skape auka forståing for kor viktig CO₂-handtering er for å nå klimamåla.

Olje- og energidepartementet arbeider saman med andre departement, utanriksapparatet, Forskningsrådet og Gassnova for å fremje fangst og lagring av CO₂ internasjonalt. Olje- og energi departementet har òg tett dialog med Europakommisjonen om CO₂-handtering og jobbar gjennom regionale forum som North Sea Basin Task Force og Nordic Baltic Networking Group on Carbon Capture, Utilisation and Storage.

Departementet leiar, saman med USA, Storbritannia og Saudi-Arabia, CO₂-handteringsinitiativet under Clean Energy Ministerial (CEM). Det har samarbeid med Oil and Gas Climate Initiative (OGCI) og med dei store utviklingsbankane og andre internasjonale finansinstitusjonar om felles prinsipp for deira finansiering av CO₂-handtering.

Med bakgrunn i strategien for CO₂-handtering i Olje- og energidepartementets Prop. 1 S (2014–2015), gjennomførte Gassnova i 2015 ein idéstudie som identifiserte fleire utsleppskjelder og lagerlokasjonar som kunne vere teknisk eigna for fangst og lagring av CO₂, samt industrielle aktørar som var interesserte i å delta i vidare studiar. Ei klar anbefaling frå idéstudien var å etablere ein transport- og lageraktør som kan tilby tenester til industriaktørar med CO₂-utslepp som ikkje har kompetanse om CO₂-transport og -lagring.

Regjeringa la i Olje- og energidepartementets Prop. 1 S (2016–2017) fram forslag om å vidareføre arbeidet og gjennomføre moglegheitsstudiar. I moglegheitsstudiane vurderte Norcem CO₂-fangst ved sementfabrikken i Brevik. Yara vurderte CO₂-fangst ved ammoniakkfabrikken på Herøya, medan Fortum Oslo Varme vurderte CO₂-fangst frå energigjenvinningsanlegget på Klemetsrud. Moglegheitsstudiane vart fullførte sommaren 2016 og viste at CO₂-fangst var teknisk mogleg å gjennomføre ved alle tre utsleppslokasjonane. Vidare vart skipstransport og tre moglege lagerlokasjonar studerte.

Olje- og energidepartementet gjennomførte i 2016 ei konseptvalutgreiing (KVU) for prosjektet. Konseptvalutgreiinga vart kvalitetssikra av Atkins og Oslo Economics i KS1 for prosjektet. KS1 anbefalte å ikkje gå vidare med prosjektet før nyttesida i større grad kunne sannsynleggjerast. Olje- og energidepartementet tilrådde likevel å vidareføre prosjektet, og det vart sett i gong eit omfattande arbeid med å identifisere nytteeffektar av prosjektet.

På grunnlag av ein konkurranse om statsstøtte som Gassnova lyste ut hausten 2016, etablerte Gassnova våren 2017 avtalar med Fortum Oslo Varme, Norcem og Yara om studiar av CO₂-fangst. Tilsvarande etablerte Gassnova avtale om studiar av CO₂-lagring med Equinor. Equinor ASA, A/S Norske Shell og Total E&P Norge AS danna sidan eit samarbeid for studiefasen, kalla Northern Lights.

Stortinget fekk i Prop. 85 S (2017–2018) eit heilskapleg framlegg om arbeidet med fullskala CO₂-handtering. Stortinget løyvde midlar til å sette i gong forprosjekt hos Norcem og Fortum Oslo Varme.

Konseptstudien av CO₂-lagring vart avslutta hausten 2018. Northern Lights konkluderte i løpet av konseptstudiefasen med at usikkerheita om lagringskapasiteten i den valde CO₂-lagerlokasjonen Smeaheia var for stor. Endringa til Aurorakomplekset i Johansenformasjonen minska risikoen i prosjektet samstundes som potensialet for lagring av CO₂ frå andre kjelder auka.

Departementet har lagt stor vekt på å arbeide med nyttesida av prosjektet. Gassnova har levert planar for gevinstrealiseringa ved fleire milepålar gjennom prosjektfasane. Den siste gevinstrealiseringsplanen byggjer også på ein oppdatert samfunnsøkonomisk analyse som Gassnova utførte i samarbeid med DNV GL hausten 2019.

1.4.1 Langskip – ei kostnadseffektiv løysing for fullskala CO₂-handtering

I samband med konseptvalutgreiinga og KS1 vart det definert samfunnsmål og effektmål for prosjektet. Desse måla styrer prioriteringar i prosjektet generelt og gevinstrealiseringsarbeidet spesielt. Samfunnsmål og effektmål er nærare omtalt i kapittel 4.2 i meldinga.

Det er modna fram ei løysing for CO₂-handtering i industriell skala som legg til rette for at CO₂-handtering kan utviklast vidare både i Noreg og Europa. Prosjektet har omfatta fangst av CO₂ frå Norcem sin sementfabrikk i Brevik i Porsgrunn kommune, og fangst av CO₂ frå Fortum Oslo Varme sitt avfallsforbrenningsanlegg på Klemetsrud i Oslo kommune. Northern Lights har hatt ansvaret for CO₂-transport og -lagringsdelen av prosjektet, som har omfatta skip for transport av flytande CO₂ og ein mottaksterminal i Øygarden kommune med røyr til ein brønn der CO₂ skal bli injisert i ein lagringsformasjon under havbotnen.

Den overordna framdriftsplanen i prosjektet tilseier at ved oppstart av realiseringsfasen i januar 2021 vil Norcem og Northern Lights kunne vere i drift i løpet av 2024. Når Fortum Oslo Varme vil vere i drift, vil avhenge av den eksterne finansieringa.

Alle aktørane har i forprosjektfasen følgt opp arbeidet med gevinstrealisering.

Alle industriselskapa i prosjektet har fatta investeringsavgjerder i sine delprosjekt basert på forprosjektrapportane og dei avtaleutkasta som er forhandla fram mellom staten og industrien, på vilkår om at staten også fattar avgjerd om å støtte prosjektet.

1.4.2 Relevant regelverk

Ei effektiv og heilskapleg regulering av fangst, transport og lagring av CO₂ er viktig for å legge til rette for å kunne etablere CO₂-handteringsprosjekt. Klare regelverk og rammer er naudsynt for at kommersielle selskap skal treffe vedtak om investeringar i prosjekt. Det er òg naudsynt for å kunne forsikre styresmakter, industri og det sivile samfunn om at CO₂-handtering skjer under forsvarlege og trygge rammer.

Det er fleire internasjonale og nasjonale lover og regelverk som legg rammene for CO₂-handtering i Noreg. Dei viktigaste er omtalt i kapittel 4.3 i meldinga.

I internasjonal miljørett dannar Protokoll av 7. november 1966 (Londonprotokollen) til Overeinskomst om førebygging av havforureining ved dumping av avfall og anna materiale av 29. desember 1972, eit grunnlag for å tillate CO₂-lagring under havbotnen.

I 2009 vedtok partane til protokollen ei endring som på visse vilkår opnar for eksport av CO₂ til andre statar for lagringsføremål. Denne endringa har ikkje tredd formelt i kraft, fordi det er for få av partane til protokollen som har ratifisert ho. Noreg godkjente endringa i 2010. I 2019 støtta partane til Londonprotokollen eit norsk-nederlandsk forslag om å tillate mellombels bruk av denne endringa, mens vi ventar på at ho vert ratifisert av to tredelar av dei 53 partane. I juni 2020 gav Noreg si erklæring om mellombels bruk av 2009-endringa. Erklæringa legg til rette for grensekryssande samarbeid om fangst og permanent geologisk lagring av CO₂.

For at Noreg skal kunne inngå grensekryssande samarbeid om transport og lagring av CO₂, er det naudsynt at samarbeidslandet erklærer formell mellombels bruk av 2009-endringa til Londonprotokollen til IMO, og at ei bilateral avtale mellom Noreg og samarbeidslandet vert inngått. Olje- og energidepartementet vil på vanleg måte følgje opp mot styresmaktene i land kor det er industriaktørar med interesse for å sende CO₂ til eit lager på norsk sokkel.

EU sitt kvotedirektiv er gjennomført i norsk rett i lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvotelova) og forskrift om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteforskrifta). Verksemder som har kvotepliktig aktivitet, må kvart år levere inn kvoter som tilsvarar den totale mengda kvotepliktige utslepp. CO₂ som vert fanga og lagra kan kvotepliktige verksemder trekke frå i sine utsleppsrekneskap. Då slepp dei å svare kvoter for dette volumet. Norcem vil vere eit døme på dette når prosjektet vert realisert. Fortum Oslo Varme har ikkje kvotepliktig aktivitet.

Utslepp av CO₂ frå biomasse (biogen CO₂) er ikkje kvotepliktig og slike utslepp vert rekna som null i utsleppsrekneskapet. Det betyr at ein heller ikkje kan gjere frådrag i utsleppsrekneskapet for biogen CO₂ som vert fanga og lagra. Klimakvoteregelverket gir dermed ikkje insentiv til å fange biogen CO₂ og for såkalla negative utslepp. Fangst og lagring av CO₂ frå biomasse er inkludert i dei fleste utsleppsbaner frå FN sitt Klimapanel for å nå temperaturmåla i Parisavtalen. Det er difor ei utfordring at det i dag manglar insentiv for å fange biogen CO₂.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/31/EF om geologisk lagring av CO₂ («Lagringsdirektivet») er det juridiske rammeverket for ei miljømessig sikker lagring av CO₂ innan EØS-området. Direktivet har som mål å sikre at det ikkje er vesentleg risiko for lekkasje av CO₂ eller skade på helse eller miljø, samt å hindre negative effektar på tryggleiken til transportnettverket eller CO₂-lager. Direktivet vart innlemma i EØS-avtalen i 2012.

CO₂-lagringsforskrifta inneheld mellom anna føresegner om vilkår for ansvarsoverføring til staten (§ 5-8), finansiell sikring for forpliktingar etter forskrifta i driftsperioden og ein etterfølgjande periode fram til ansvarsoverføring (§ 5-9), finansielt bidrag til dekking av kostnadene for staten i ein periode etter ansvarsoverføring (§ 5-10) og tredjepartstilgong til innretningar for transport og lagring av CO₂ (§ 5-12). Forureiningsforskrifta del 7A, kapittel 35 inneheld til dels overlappande føresegner.

Departementet si vurdering av desse tema for prosjektet som vert planlagt gjennomført i Utnyttingsløyve 001, følgjer av kapittel 4.3.2 i meldinga. Dette inneber ikkje ei avgrensing av kompetansen til departementet eller legg føringar for framtidig forvaltingspraksis.

1.5 Gassnova og ekstern kvalitetssikrars vurdering

Etter Gassnova si vurdering kan staten oppnå ein demonstrasjon av CO₂-handtering gjennom realisering av ei CO₂-handteringskjede med Norcems og/eller Fortum Oslo Varme sitt prosjekt. Begge fangstprosjekta er greidd ut til eit nivå som er tilstrekkeleg for å gå inn i ein realiseringsfase for industrielle prosjekt. Gassnova har også vurdert transport- og lagerprosjektet til Northern Lights og konkluderer med at dette er komplett, av høg kvalitet og greidd ut til eit rett nivå for realisering.

Tidlege demonstrasjonsprosjekt vil generere læring og erfaring som kan redusere barrierar og gi kostnadsreduksjonar for etterfølgjande prosjekt. Å utvikle CO₂-handteringsprosjekt tek lang tid, særleg å identifisere og kvalifisere eit veleigna og sikkert CO₂-lager. Gassnova meiner at Noreg har ei god moglegheit for å realisere eit godt demonstrasjonsprosjekt, og at dette vil ha betydning for vidare teknologiutvikling internasjonalt.

Arbeidet med å identifisere etterfølgjande prosjekt og dele erfaring og kunnskap med relevante aktørar, særleg internasjonalt, er utført på ein god måte av alle dei involverte aktørane i prosjektet. Northern Lights-prosjektet har overkapasitet i transport- og lagringsinfrastrukturen, noko som gjer det mogleg å rekruttere nye CO₂-fangstprosjekt. Northern Lights har gjort eit systematisk arbeid med dette. Slik Gassnova vurderer det er det lagt godt til rette for at det kan komme etterfølgjande prosjekt som ønskjer å ta transport- og lagringsinfrastrukturen i bruk. Gassnova vurderer at utnytting av infrastrukturen er det viktigaste bidraget til framtidige kostnadsreduksjonar for CO₂-handtering.

Gassnova har, i samarbeid med DNV GL, oppdatert den samfunnsøkonomiske analysen som Atkins/Oslo Economics utførte som del av statens kvalitetssikring i 2016 (KS1). Analysen konkluderer med at ei CO₂-handteringskjede med både eitt og to fangstprosjekt kan bli samfunnsøkonomisk lønsam, men at lønsemda i prosjektet vil avhenge av om det i åra framover vert ført ein klimapolitikk internasjonalt i tråd med dei måla som er vedteke.

Prosjektet er kvalitetssikra etter statens prosjektmodell.

Kvalitetssikrar vurderer at kostnaden er høg. Samla forventa investeringar for prosjektet (P50) vil ligge mellom 12,9 og 17,1 mrd. kroner, avhengig av om det vert beslutta å investere i eitt eller to fangstanlegg. Tilhøyrande årlege driftskostnader er i gjennomsnitt forventa å ligge mellom 570 og 800 mill. kroner i støtteperioden på ti år (P50).

Kvalitetssikrar uttrykker at prosjektet kan vere samfunnsøkonomisk lønsamt, gitt ein ambisiøs klimapolitikk som er i tråd med dei globale temperaturmåla i Parisavtalen. Kvalitetssikrar meiner at det viktigaste for om det vil komme etterfølgjande CO₂-handteringsanlegg er korleis kostnaden for utslepp av CO₂ står i forhold til CO₂-handteringskostnaden. Usikkerheita på nyttesida er stor, og tiltaket kan difor også vise seg å vere svært ulønsamt. Etter kvalitetssikrar si vurdering synest Norcems fangstanlegg å vere å føretrekke framfor Fortum Oslo Varmes, primært grunna lågare livsløpskostnad. Kvalitetssikrar peikar spesielt på den viktige rolla transport- og lagerprosjektet speler i arbeidet med gevinstrealisering og med å skape ein marknad for CO₂-handtering i Europa.

Kvalitetssikrar meiner vidare at planar for styring og organisering i hovudsak er formålstenlege, men noko umodne på statens side. Prosjektet vil kunne vere krevjande å styre, særleg ved behov for endringar.

1.6 Nytte og kostnader av Langskip

1.6.1 Nytta

Potensielle nytteeffektar frå Langskip kan delast inn i klimaeffektar og næringsutvikling. Kor store nytteeffektane blir, vil avhenge av mellom anna framtidig klimapolitikk i Europa og at mål om utsleppsreduksjonar vert følgd opp med verkemiddel og tiltak. Effektane for næringsutvikling er såleis avhengig av at klimaeffektane er anerkjende og etterspurde. Samtidig vil vellukka demonstrasjon av ei heil kjede for fangst, transport og lagring av CO₂ vise ei realistisk løysing for reduksjon av utslepp frå viktige industriar som ikkje har alternativ til CO₂-handtering.

1.6.2 Statens kostnader og risiko

Olje- og energidepartementet vil i Prop. 1 S (2020–2021) foreslå for Stortinget at ein gjennomfører prosjektet med Norcem som første fangstprosjekt, og deretter Fortum Oslo Varme sitt fangstprosjekt under føresetnad av tilstrekkeleg eigenfinansiering og finansiering frå EU eller andre kjelder. Fortum Oslo Varme må avklare om dei ønskjer å realisere prosjektet på desse vilkåra innan tre månader etter avgjerd om tildeling i andre utlysningsrunde av EUs Innovasjonsfond, men ikkje seinare enn 31. desember 2024. Statens tilskot til Fortum Oslo Varme vert avgrensa oppover til 2 mrd. kroner i investeringar og 1 mrd. kroner i driftsutgifter. Dette forslaget vil ha ei samla styringsramme for staten på 16,8 mrd. kroner og ei kostnadsramme for investeringar på 13,1 mrd. kroner og driftsstøtte på 6,1 mrd. kroner.

Dersom staten ville realisert både Norcem og Fortum Oslo Varme utan støtte frå EU ville forventa kostnader for staten vore om lag 20 mrd. kroner (P50). Dette inkluderer statens del av investeringskostnadene og statens del av ti års driftskostnader. Kostnadsforskjellen mellom Norcem og Fortum Oslo Varme er om lag 2 mrd. kroner.

I avtalen med Equinor, på vegner av Northern Lights, forpliktar staten seg til å yte tilskot til avslutning, overvaking og fjerning med inntil 80 pst. av utgiftene til den forholdsmessige andelen av fanga CO₂ frå demonstrasjonsanlegg for fullskala CO₂ i Noreg etter ti års drift. Dersom transport- og lageroperatøren klarar å skaffe kunder til lageret og fortset kommersiell drift ut over støtteperioden på ti år, vil etter kvart den forholdsmessige andelen av lagra CO₂ frå Norcem og eventuelt Fortum Oslo Varme bli mindre.

1.6.3 Tiltak for å handtere risiko i prosjektet

Det viktigaste tiltaket for å handtere risiko i prosjektet knytt til industrien sine insentiv i avtalen, er det tydelege ansvaret selskapa har ved å eige og utvikle CO₂-fangst-, transport- og lagerprosjekta og at dei dekker ein andel av dei faktiske kostnadene når kostnadene kjem.

Langskip er komplekst og dermed krevjande å styre. Dette krev ei god oppfølging frå staten si side og særskilt merksemd på eventuelle endringar i delprosjekta. Dette inkluderer også prosessar for risikoreduserande tiltak. Tilskotsavtalane mellom staten og aktørane regulerer plikter, ansvar og rettar. Statens risiko er regulert gjennom avtalane. Korleis industriaktørane etterlev avtalane vil vere viktig for resultatet. Dette tilseier at staten brukar dei moglegheitene for innsyn og kontroll som avtalane gir. Det er likevel sannsynleg at det vil vere tilfelle der staten og industrien er ueinige om konkrete faglege vurderingar. Dette må løysast gjennom dialog med selskapa.

Det er ikkje lagt opp til kommersielle avtalar mellom Norcem og eventuelt Fortum Oslo Varme på eine sida og Northern Lights på andre sida. Staten sin representant må difor ha kompetanse til å handtere grensesnittet mellom aktørane då denne risikoen i stor grad ligg hos staten. Staten har også ein instruksjonsrett for det tilfellet at det er behov for tiltak i ein del av kjeda for å redusere kostnader i ein annan del av kjeda. Då må staten ta kostnadskonsekvensen av instruksjonen. Kostnads- og risikoeksponeringa til staten gjer at det vil vere behov for oppfølging på staten si side ut over utbetaling og oppfølging av tilskot.

Olje- og energidepartementet vil ha ansvaret for oppfølging av tilskotsavtalane. Det er lagt opp til at Gassnova på vegner av staten skal følgje opp aktørane si prosjektstyring gjennom avtalt rapportering. Gassnova vil etter planen også koordinere arbeidet med gevinstrealisering.

1.6.4 Samfunnsøkonomisk lønsemd av prosjektet

Analysen til Gassnova og KS2 viser at prosjektet er samfunnsøkonomisk lønsamt om ein legg til grunn ein klimapolitikk i tråd med dei globale temperaturmåla i Parisavtalen. Behovet for mange etterfølgjande prosjekt viser at det er viktig at europeiske land følgjer opp det norske prosjektet med eigne satsingar. I eit scenario med dagens europeiske klimapolitikk viser analysen negative netto prissette verknader for prosjektet.

Den prissette samfunnsøkonomiske kostnaden ved å gjennomføre prosjektet er summen av investerings- og driftskostnadene og skattefinansieringskostnaden. Det er lagt til grunn 25 års levetid på prosjektet, men skattefinansieringskostnadene er berre i dei 10 åra med statsstøtte i tillegg til investeringskostnadene.

Den samfunnsøkonomiske nytta ved å gjennomføre prosjektet har to prissette delar: Verdien av utsleppsreduksjonar og produktivitetsgevinstar. Produktivitetsgevinstane kan delast inn i to delar: Effektar som følgjer av læring og kunnskapsoverføring (læringseffekt), og effektar som følgjer av auka bruk av kapasiteten i CO₂-lageret (skalaeffekt).

I tillegg til dei prissette nytteeffektane er det i analysen til Gassnova og i KS2-rapporten identifisert og vurdert ei rekke ikkje-prissette effektar. Prosjektet vil vise at CO₂-handtering er eit mogleg og trygt klimatiltak, prosjektet vil ha ein tilretteleggande effekt for etterfølgjande prosjekt og gi regulatorisk og kommersiell læring.

Tabell 6.4 i meldinga oppsummerer vurderinga av den samfunnsøkonomiske lønsemda i prosjektet frå KS2-rapporten.

1.7 Kva må til for å lukkast med CO₂-handtering?

Det vil vere behov for betydelege bidrag frå statar og EU for å utvikle dei første CO₂-handteringsprosjekta i Europa. Statsstøtteretningslinjene til EU gir staten lov til å dekke opp mot 100 pst. av kostnadene. I prosjektet er det framforhandla avtalar der staten dekker om lag 80 pst. av kostnadene. Det er lite truleg at statar vil ønske å dekke kostnader som gir operatøren av eit CO₂-lager stor avkasting i denne mindre modne fasen.

Sjølv om fangst og lagring av CO₂ får større utbreiing vil det kunne vere behov for noko statleg tilrettelegging og kunnskapsdeling. Regjeringa legg til grunn at eventuelle ytterlegare norske CO₂-fangstanlegg må konkurrere om investerings- og driftsstøtte frå generelle ordningar. Staten vil ikkje gå inn i direkte forhandlingar om statsstøtte med enkeltaktørar.

I moden fase vil kostnadene vere reduserte nok til at CO₂-handteringsprosjekt blir kommersielle og får tilstrekkelege insentiv gjennom generelle verkemiddel som til dømes CO₂-pris og høgare pris for klimavenlege produkt. I ein slik fase vil etterspørselen etter CO₂-lagring auke og det ligg til rette for ei kommersiell avkasting for operatørar av CO₂-lager. Avkastinga er likevel usikker. Skal utviklinga lukkast, er det viktig at andre prosjekt kjem etter. Etterfølgjande prosjekt i Europa og verda er ein føresetnad for at CO₂-handtering skal verte eit effektivt og konkurransedyktig klimaverkemiddel.

European Green Deal og klimamåla i EU set ambisiøse mål for utsleppsreduksjonar på EU-nivå. Det er likevel naudsynt at EU følgjer opp med konkrete verkemiddel og tiltak. Thema og Carbon Limits vurderer at dagens støtteordningar er utilstrekkelige for å utløyse ei storskala utrulling av CO₂-handteringsprosjekt, dersom dei ikkje vert supplert med tiltak særlig retta mot CO₂-fangst og -lagring.

Ved lagring av CO₂ frå utsleppskjelder utanfor Noreg vert desse utsleppsreduksjonane bokført i det landet utsleppskjelda er lokalisert. For Noreg må desse same voluma verte rapportert og bokført som «ikkje-utsleppen CO₂». Ein eventuell lekkasje frå eit CO₂-lager på norsk sokkel vil vere på Noreg sitt utsleppsrekneskap, og Noreg vert folkerettsleg ansvarleg for kostnader ved utsleppet samt at Noreg må sørge for tilsvarande utsleppskutt. Dette inneber at Noreg får ei ulempe ved lagring av CO₂ frå kjelder utanfor Noreg. I støtteperioden og etter driftsfasen vil dette ansvaret ligge på lageroperatøren, medan Noreg tek over ansvaret etter at lageret er levert tilbake til staten.

Realisering av Langskip er ikkje tilstrekkeleg for at CO₂-handtering kan bli eit kostnadseffektivt klimatiltak. Regjeringa støttar allereie ei omfattande portefølje av tiltak innan forsking, utvikling og demonstrasjon, Teknologisenteret på Mongstad og internasjonalt arbeid. Regjeringa vil fortsette med dette. Det er beslutta at Teknologisenter Mongstad skal vidareførast til utløpet av 2023. Teknologisenteret vil framleis vere ein sentral del av regjeringa sitt arbeid med CO₂-handtering. Teknologisenteret og kunnskapsbasen som er bygd opp rundt dette vil legge til rette for vidareutvikling av ulike CO₂-fangstteknologiar. Frå staten si side er det ønske om auka industrideltaking og -finansiering av teknologisenteret.

Læring, utvikling og forbetringar som kjem ut av prosjektet må bli delt med etterfølgjande prosjekt. Etablerte verkemiddel som CLIMIT, TCM og internasjonalt arbeid vil vere sentrale i denne delen av gevinstrealiseringsarbeidet, saman med teknologispreiing gjennom til dømes patentar. Gassnova vil koordinere arbeidet med gevinstrealisering, og eit viktig ansvar ligg på industriaktørene og deira leverandørar. Erfaringar frå gjennomføring av prosjektet og bruk av reguleringar må takast med i vidare arbeid med rammeverket for CO₂-handtering nasjonalt og i Europa.

Sjølv om staten ikkje deltek i Northern Lights, så er det i samfunnets interesse at lageret vert teke i bruk og utnytta. Mange av dei aktuelle prosjekta Northern Lights har kontakt med, er utanfor Noreg. Noreg vil halde fram arbeidet med å legge til rette for utvikling av CO₂-handteringsprosjekter i Europa gjennom kunnskapsspreiing og tilrettelegging for utnytting av CO₂-lageret til Northern Lights.

1.8 Utbyggingsplanen for Northern Lights

1.8.1 Plan for anlegg, utbygging og drift

Olje- og energidepartementet mottok 30. april 2020 ein samla plan for utbygging og drift (PUD) og plan for anlegg og drift (PAD) for Northern Lights-prosjektet. 6. mai 2020 mottok departementet brev om at rettshavarane har teke ei positiv investeringsavgjerd og at det vert søkt om godkjenning av PUD/PAD. Investeringsavgjerda er teken mellom anna under føresetnad av at Stortinget fattar positiv investeringsavgjerd for heile prosjektet utan kostnadskrevjande vilkår og at statsstøtteavtalen vert ferdigstilt og godkjent.

Northern Lights skal ta imot fanga CO₂ som vert frakta på skip og levert til eit mottaksanlegg på land i Øygarden kommune. Der skal CO₂ mellomlagrast før den blir pumpa gjennom eit røyr til ein injeksjonsbrønn på havbotnen.

Det undersjøiske reservoaret der CO₂ skal lagrast er dekka av utnyttingsløyve 001, som vart tildelt Equinor ASA 11. januar 2019. Dette er det første løyvet til injeksjon og lagring av CO₂ på norsk sokkel som er tildelt etter lagringsforskrifta.

Equinor har inngått ein samarbeidsavtale med A/S Norske Shell (Shell) og Total E&P Norge AS (Total) og det er desse tre selskapa som står bak Northern Lights-prosjektet. Intensjonen er at Equinor, Shell og Total saman skal etablere eit ansvarlig selskap med delt ansvar som skal gjennomføre utbygging og drift av prosjektet. Selskapet er meint å få namnet Northern Lights DA. Equinor er rettshavar og operatør fram til det nye selskapet er formelt etablert.

Det er i utgangspunktet planlagt å bygge to dedikerte tankskip for transport av flytande, nedkjølt CO₂. Skipa vil vere eigd av Northern Lights DA.

Det skal bli installert eit 100 km langt røyr frå mottaksanlegget i Øygarden ut til anlegget på havbotnen med tilhøyrande injeksjonsbrønn. Røyret vil bli laga slik at det i framtida er mogleg å etablere eit greinrøyr til alternative lagringslokalitetar i området aust for Troll og for tilknyting av røyr frå industriområdet på Mongstad.

Det er bora ein brønn, Eos, som er planlagt brukt til injeksjonen av CO₂. Brønnen vil bli styrt og overvaka både frå Oseberg A-plattformen, frå lokalt kontrollrom på landanlegget og frå Stureterminalen. Kontrollromma vil ha ulike oppgåver, men alle vil ha kontinuerleg overvaking av brønnen. Anlegget på havbotnen med kontrollsystem vil vere mogleg å tråle over.

Det vil bli implementert eit system for å kunne avdekke lekkasjar i heile lagringskjeda, frå landanlegget til injeksjonsbrønnen.

Det er lagt opp til ei fasa utbygging av Northern Lights. Fase 1 er planlagt med ein kapasitet til å lagre 1,5 millionar tonn CO₂ per år. Fase 1 er planlagt ferdigstilt i 2024 og vil ha ein planlagt driftsperiode på 25 år. Anlegget kan då ta imot CO₂ frå Norcem og eventuelt Fortum Oslo Varme, til saman om lag 0,8 millionar tonn CO₂ per år. Erfaring med drift i fase 1 vil vere avgjerande for å slå fast kor mykje CO₂ ein kan lagre totalt i reservoaret.

Det kan bli aktuelt å bore ein ekstra brønn i løpet av fase 1. Kostnadsfordeling og kriterier for å utløyse statleg støtte til ein ekstra brønn er regulert i avtalen om tilskot til investering og drift. Ein eventuell ekstra brønn vil krevje ei behandling av myndigheitene etter lagringsforskrifta § 4-5 siste ledd.

Ein mogleg fase 2 av Northern Lights, med utvida behandlings- og lagringskapasitet til 5 millionar tonn CO₂ per år er omtalt i planen, men det er ikkje beslutta å gjennomføre fase 2. Myndigheitene tek difor ikkje stilling til denne ved behandling av PUD/PAD for Northern Lights.

Rettshavar anslår totale investeringar under utbyggingsplanen til 5 975 mill. 2020-kroner. Estimatet inkluderer ein injeksjonsbrønn. I løpet av fase 1 kan det vere behov for ei tilleggsinvestering i form av ein ekstra brønn, anslått til 1 140 mill. 2020-kroner. Gjennomsnittlege årlege driftskostnader er anslått til om lag 370 mill. 2020-kroner. Statens del av investeringar, driftskostnader og eventuelle tilleggsinvesteringar er regulert i tilskotsavtalen, jf. kapittel 4.2.og 6.2 i meldinga.

Prosjektet har i dag ingen forventa inntekter. Eventuelle inntekter vil kun kome frå kommersielle kundar med tredjepartsvolum som Northern Lights DA får selt CO₂-lagerkapasitet til. Prosjektet jobbar aktivt med å marknadsføre lageret for moglege kunder. Eventuelle avtalar om levering kan først bli inngått etter at Stortinget har fatta positiv investeringsavgjerd og tilskotsavtalen er signert.

Nedstengings- og fjerningskostnader er estimert til 426 mill. 2020-kroner. Estimatet aukar med 179 mill. kroner dersom det blir naudsynt med ein ekstra brønn.

Det er gjennomført konsekvensutgreiing (KU) for prosjektet. Ei kort skildring av hovudtrekka i KU finst i kapittel 8.1.7 i meldinga. Ei oversikt over alle uttalingar med operatørens tilsvar finst i vedlegg 1 til meldinga. I KU er det inkludert ei oppsummering av avbøtande tiltak som ligg til grunn for prosjektet.

1.8.2 Vurderingar av plan for anlegg, utbygging og drift

Plan for anlegg, utbygging og drift er send frå rettshavar til Olje- og energidepartementet (OED), Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) og Klima- og miljødepartementet (KLD) med kopi til Oljedirektoratet (OD), Petroleumstilsynet (Ptil) og Miljødirektoratet, jf. lagringsforskrifta §§ 4-5 og 6-1. Planen er også send Justis- og beredskapsdepartementet (JD) sidan Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) er tilsynsmyndigheit for store delar av landanlegget.

Departementet viser til merknadene frå ASD, KLD og JD og legg til grunn at utbyggar følgjer opp kommentarane frå Ptil og at DSB sitt innspel blir ivareteke av rettshavar i planleggings- og gjennomføringsfasen.

Oljedirektoratet har føreslått at det vert stilt vilkår om at det vert utarbeidd ein oppdatert geologisk referansemodell og tilhøyrande dynamisk reservoarmodell. Olje- og energidepartementet stiller seg bak dette og vil stille eit slikt vilkår ved ei ev. godkjenning etter Stortinget har behandla denne meldinga og tilhøyrande budsjettkonsekvensar.

Basert på konsekvensutgreiinga, høyringa av denne og rettshavar sine kommentarar til høyringsuttalingane er avbøtande tiltak vurdert å vere akseptable. Det har ikkje kome fram forhold som tilseier at utbyggingsplanen ikkje bør bli godkjent. OED anser utgreiingsplikta som oppfylt. Prinsippa i naturmangfaldlova §§ 8 – 10 er reflektert.

På bakgrunn av omtalen over vurderer Olje- og energidepartementet at utbygging av Northern Lights kan bli godkjent. Prosjektet kan bli gjennomført innanfor akseptable rammer med omsyn til helse, miljø, tryggleik og fiskeriinteresser.

1.9 Olje- og energidepartementets vurdering

Ifølgje FNs klimapanel og andre toneangivande aktørar vil det vere naudsynt med CO₂-handtering for å redusere utslepp frå industri- og kraftproduksjon og bidra til negative utslepp for å redusere globale klimagassutslepp i tråd med klimamåla til lågast mogleg kostnad.

Slik teknologien og marknaden er i dag, er det naudsynt at statar bidreg til å utvikle CO₂-handtering. Eit norsk prosjekt vil vidareutvikle teknologien for CO₂-handtering og gjennom det redusere kostnader for anlegg som kjem seinare, og prosjektet vil gjere det mogleg å skape ein marknad for CO₂-lagring. Regjeringa legg i meldinga fram eit avgjerdsgrunnlag for Stortinget med eit robust og modent prosjekt for fullskala CO₂ fangst, transport og lagring i Noreg.

Prosjektet har følgd eit industrielt prosjektmodningsløp. I tråd med dette er det gjennomført eit omfattande arbeid med ulike utgreiingar og studiar. Industriselskapa har modna sine prosjekt med finansielle tilskot frå staten. Ei slik stegvis tilnærming inneber at prosjektet har blitt grundig og betre definert og spesifisert for kvar prosjektfase, samtidig som usikkerheita er redusert og det er etablert meir nøyaktige kostnadestimat.

Resultata frå forprosjekta viser at alle delane av prosjektet er gjennomførbare. Å realisere CO₂-fangst ved Norcem vil bidra til å utvikle CO₂-fangst i sementindustrien, som står for om lag 7 pst. av dei globale CO₂-utsleppa. Etter kriteria som er sett for prosjektet vurderer departementet at Norcem kjem klart best ut av ei rangering av CO₂-fangstprosjekta.

Fortum Oslo Varme bidreg også med viktige element til utviklinga av CO₂-handtering ved å demonstrere fangst av CO₂ på avfallshandtering der ein større del av utsleppa kjem frå biogen forbrenning. Prosjektet vil såleis demonstrere korleis CO₂-handtering kan gi negative utslepp. CO₂-fangst og -lagring frå Fortum Oslo Varme vil også gi utsleppsreduksjonar i ikkje-kvotepliktig sektor, der Noreg har ambisiøse mål.

Det økonomiske handlingsrommet er på lang sikt svekka av den pågåande covid-19 pandemien. Regjeringa vel likevel å prioritere Langskip. Regjeringa sitt grunnlag for avgjerd viser òg at det norske prosjektet for CO₂-handtering bidreg til at dei langsiktige kostnadene ved å redusere klimautsleppa blir lågare.

Regjeringa meiner at å gjennomføre Langskip er ein effektiv måte for Noreg å bidra til at dei globale klimautsleppa vert redusert på lang sikt til lågast mogleg kostnad. Samstundes inneber prosjektet betydeleg risiko og usikkerheit. Vurderinga er likevel at risiko og usikkerheita ved å ikkje gjennomføre prosjektet er høgare.

Regjeringa vil i Olje- og energidepartementets Prop. 1 S (2020–2021) tilrå at Stortinget løyver midlar slik at Langskip vert gjennomført. Regjeringa vil tilrå at det vert gitt statsstøtte i tråd med framforhandla avtalar. Vidare tilrår regjeringa at ein gjennomfører Langskip med Norcem som første CO₂-fangstprosjekt, og deretter Fortum Oslo Varme sitt CO₂-fangstprosjekt under føresetnad av at dei får tilstrekkeleg eigenfinansiering og finansiering frå EU eller andre kjelder. Statens støtte til Fortum Oslo Varme vert avgrensa oppover til to mrd. kroner i investeringar og ein mrd. kroner i driftsutgifter.

Langskip er komplekst. Kostnadene er høge, og staten tek på seg risiko gjennom støtteavtalane med industriaktørane. Det er også usikkerheit utanfor statens kontroll som påverkar om prosjektet lukkast. Sjølv om teknologien i dei einskilde delane av prosjektet er velprøvd, vil det vere risiko ved ei rekke forhold. Staten tar ein vesentleg del av denne risikoen.

Langskip demonstrerer at CO₂-handtering er trygt og mogleg, det legg til rette for læring og kostnadsreduksjonar for etterfølgjande prosjekt, og det vert etablert infrastruktur som andre prosjekt kan nytte. Langskip kan også legge til rette for næringsutvikling gjennom å bevare, omstille og skape ny industri og næringsverksemd i Noreg.

Prosjektet er eit bidrag i ein internasjonal dugnad for å utvikle eit naudsynt klimatiltak, og prosjektet vil berre lukkast dersom etterfølgjande prosjekt brukar infrastrukturen og læringa som kjem ut av prosjektet. Prosjektet bør først og fremst vurderast ut frå om det bidreg til å nå måla som er sett for prosjektet, og regjeringa sitt arbeid med CO₂-handtering. På kort sikt kan det vere tiltak som gir større utsleppsreduksjonar for tilsvarande ressursbruk, men kortsiktige nasjonale utsleppsreduksjonar er ikkje hovudformålet med prosjektet. Ei rekke analysar viser at CO₂-handtering er eit naudsynt og kostnadseffektivt klimatiltak på lengre sikt. Departementet si vurdering er at Langskip legg til rette for kostnadsreduksjonar som kan bidra til å gjere CO₂-handtering til eit effektivt klimatiltak dersom også andre land følgjer opp med konkret politikk.

Departementet vurderer at det er viktig at kapasiteten i Northern Lights vert nytta av industriaktørar som ikkje vert finansierte direkte av den norske staten. Lukkast ein med dette vil det vere eit tydeleg prov på at prosjektet har hatt ønska effekt.