Søk

Innhold

1. Sammendrag

1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i utlendingsloven som åpner for at utlendingsmyndighetene kan utlevere opplysninger til politiet til flere formål enn etter gjeldende rett.

Det foreslås for det første en klar hjemmel for utlevering av opplysninger som er nødvendige for politiets oppgaver etter utlendingsloven. Etter forslaget vil utlendingsmyndighetene ha både rett og plikt til å utlevere opplysninger som er nødvendige for disse formålene. Videre foreslås det at nærmere angitte opplysningskategorier kan utleveres til politimessige formål og kvalitetskontroll av politiets registre. Utlevering til formålene nevnt ovenfor kan skje i form av direkte søk. I tillegg foreslås det at også andre opplysninger kan utleveres, dersom det er nødvendig til forebygging og etterforskning av brudd på utlendingsloven eller andre lovbrudd som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder.

Det foreslås en egen regulering av utlevering av ansiktsfoto i utlendingsloven § 100, som i det alt vesentlige åpner for utlevering til de samme formål som etter passloven § 8a. Også utlevering av ansiktsfoto kan skje i form av direkte søk.

I proposisjonen foreslås det i tillegg endringer i passloven, som ble endret ved lov 21. juni 2017 nr. 93 om endringer i passloven og ID-kortloven (tilpasning til nye systemer), og i ID-kortloven. Formålet med endringene er å sikre adgangen til gjensidig kontroll mellom pass- og ID-kortregistrene ved behandling av søknader om nye pass og nasjonale ID-kort. I tillegg foreslås det å lovfeste at det er valgfritt for den enkelte innehaver om ID-kortet skal utstedes med reiserett. Begrepsbruken i de to lovene foreslås også tilpasset EUs personvernforordning.

Endelig foreslås det endringer i straffeprosessloven som innebærer at hjemmelen for å kreve politiattest for ansettelse i påtalemyndigheten harmoniseres med den tilsvarende bestemmelsen i politiloven § 18. Det foreslås også justeringer i hjemmelen for å kreve politiattest for ansettelse mv. i Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker (Gjenopptakelseskommisjonen).

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Forslag til endringer i utlendingsloven ble sendt på høring 30. august 2016 med høringsfrist 30. november 2016.

Forslag til endringer i passloven og ID-kortloven ble sendt på høring 7. mars 2019 med frist 7. juni 2019, sammen med forslag til ny pass- og ID-kortforskrift.

Forslag til endringer i straffeprosessloven ble sendt på høring 19. mars 2019 med høringsfrist 6. mai 2019.

Høringsuttalelsene omtales i tilknytning til de ulike endringsforslagene, jf. punktene 3, 4 og 5 i proposisjonen.

1.3 Utlevering av opplysninger fra utlendingsmyndighetene til politiet

1.3.1 Behovet for endringer

Det vises i proposisjonen til at politiet vil kunne ha behov for opplysninger fra utlendingsmyndighetenes registre til en rekke ulike formål. I hvilken grad det i dag er hjemmel til å utlevere opplysninger til politiet, vil avhenge av hvilken rolle politiet opptrer i.

Det pekes i proposisjonen på at det er på det rene at politiet har behov for og bør kunne benytte opplysninger fra utlendingsmyndighetenes registre når politiet utfører oppgaver i egenskap av utlendingsmyndighet og det ikke kan anses å være uforenlig med formålet de ble innhentet for, og heller ikke som et uforholdsmessig inngrep overfor den enkelte. Bruken er videre innenfor det den enkelte med rimelighet kunne forvente da opplysningene ble gitt. Det samme gjelder grensekontroll og alminnelig utlendingskontroll, som er forvaltningsoppgaver som etter utlendingsloven er lagt til politiet, men som også delvis har et politimessig formål. Den forvaltningsmessige taushetsplikten kan imidlertid i enkelte tilfeller være til hinder for at opplysningene utleveres, jf. Prop. 59 L (2017–2018) Endringer i utlendingsloven (behandling av personopplysninger).

Også i forbindelse med oppgaver som kun har politimessige formål, kan det være behov for å utlevere opplysninger fra utlendingsmyndighetene i større grad enn regelverket i dag åpner for. Dette gjelder særlig opplysninger som er nødvendige for å avklare identitet og oppholdsstatus i en rekke ulike sammenhenger.

1.3.2 Gjeldende rett

Utlendingsdatabasen (UDB) er det sentrale registeret i utlendingsforvaltningen, hvor alle opplysninger i utlendingssakene blir registrert og lagret. Datasystem for utlendings- og flyktningesaker (DUF) er det tilhørende elektroniske saksbehandlingssystemet som benyttes i mange typer saker innenfor utlendingsforvaltningen. Utlendingsdirektoratet (UDI) er behandlingsansvarlig for UDB, samt for tilhørende saksbehandlingssystemer, herunder DUF. Det fremgår av utlendingsforskriften § 17-7 b første ledd at Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, politiet og utenrikstjenesten hver for seg er behandlingsansvarlig for behandling av personopplysninger for egne formål, herunder opplysninger registrert i UDB.

Utlendingsloven § 83 a gir utlendingsmyndighetene grunnlag for å behandle personopplysninger som er nødvendige for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven. Bestemmelsen omfatter behandling av særlige kategorier av personopplysninger og personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser, jf. personvernforordningen artikkel 9 og 10. Begrepet utlendingsmyndighet omfatter alle myndigheter som utfører oppgaver etter loven, herunder politiet, jf. merknadene til bestemmelsen i Prop. 59 L (2017–2018) punkt 6.

Etter utlendingsforskriften § 19A-5, jf. utlendingsloven § 128 a, kan Politiets sikkerhetstjeneste (PST) få direkte tilgang til personopplysninger som utlendingsforvaltningen registrerer for å ivareta regulering av og kontroll med inn- og utreise og utlendingers opphold i riket. Tilgangen skal benyttes innenfor rammen av politiloven § 17 b, og kun i det omfang opplysningene må antas å ha betydning for arbeidet med å forebygge eller etterforske forhold som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn.

Etter utlendingsloven § 100 første ledd og utlendingsforskriften § 18-1 kan eller skal det i mange tilfeller tas foto og fingeravtrykk av en utlending. Foto og fingeravtrykk tatt i medhold av § 100 registreres i separate filer (utlendingsregisteret) i politiets alminnelige foto- og fingeravtrykkregister. Politiet kan bruke registeret i forbindelse med etterforskningen av en eller flere handlinger som samlet kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder.

Politiet har ansvaret for grensekontrollen, jf. utlendingsloven § 22. Ved inn- og utreisekontroll kan det etter utlendingsloven § 15 tredje ledd i tillegg til kontroll av identifikasjonsdokumenter foretas andre former for identitetskontroll, herunder iriskontroll, kontroll av fingeravtrykk og ansiktsgjenkjenning.

Det ligger som en forutsetning at politiet i forbindelse med grensekontroll kan foreta søk i utlendingsmyndighetenes datasystemer for å bringe på det rene om personen skal nektes innreise. Bestemmelsene om grensekontroll er vedtatt flyttet til lov 20. april 2018 nr. 8 om grensetilsyn og grensekontroll av personer (grenseloven), som foreløpig ikke har trådt i kraft.

For alminnelig utlendingskontroll etter utlendingsloven § 21 er det ikke gitt regler om andre former for identitetskontroll enn kontroll av legitimasjon. Det følger av Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 13.5.2 at bestemmelsen tok sikte på å lovfeste kriterier for politiets kontrollvirksomhet som sikrer at kontrollen ikke er vilkårlig eller diskriminerende, og samtidig ivareta myndighetenes behov for å kunne kontrollere hvem som oppholder seg her i landet. Bestemmelsen tok ikke sikte på å utvide eller innskrenke adgangen til alminnelig utlendingskontroll som politiet hadde før vedtakelsen av utlendingsloven.

Det følger av utlendingsloven § 80 at forvaltningsloven gjelder når ikke annet følger av utlendingsloven. Det er ikke gitt særskilte regler om utlendingsmyndighetenes taushetsplikt, slik at de alminnelige regler i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f gjelder.

1.3.3 Kort om utlendingsmyndighetenes datasystemer

DUF benyttes for saksbehandlingen i Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE), og av politiet når de utfører oppgaver som førstelinje i utlendingsforvaltningen. Gjennom DUF har utlendingsforvaltningen tilgang til opplysninger som er relevante for saksbehandlingen. De varierer fra sakstype til sakstype, og kan også være sensitive.

Noen typer opplysninger lagres strukturert og registreres i egne felter. Andre felter kan vise ustrukturerte opplysninger. DUF har også rene merknadsfelter eller fritekstfelter. Saksdokumentene er også tilgjengelige via DUF og inneholder personopplysninger i ustrukturert form, som også kan være sensitive.

Felles for alle utlendingssaker i DUF er at utlendingen tildeles en unik personidentifikator (et DUF-nummer), og at det registreres opplysninger om vedkommendes personalia.

I tillegg til de sentrale personopplysningene, gir DUF opplysninger om de sakene som den enkelte utlending har eller har hatt til behandling. Videre kan korrespondanse i saken lagres og hentes ut via DUF. I tillegg lagres opplysninger innhentet gjennom elektronisk samhandling med andre offentlige organer i UDB.

1.3.4 Nasjonale og internasjonale rammer for lovgivningen

1.3.4.1 Grunnloven

Grunnloven § 102 første ledd første punktum gir et generelt vern for privatlivets fred. Vernet etter første punktum er likevel ikke absolutt. Høyesterett har i flere avgjørelser lagt til grunn at vernet etter første punktum vil bero på en vurdering av om inngrep i de vernede interesser ivaretar et legitimt formål, er forholdsmessig og har tilstrekkelig hjemmel.

1.3.4.2 Internasjonale forpliktelser

Kjernen i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 er at den enkelte har krav på respekt for sitt privatliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Inngrep i retten må være «i samsvar med loven» og «nødvendig i et demokratisk samfunn» av hensyn til et eller flere av de angitte formålene. I kravet til nødvendighet ligger blant annet at det må være forholdsmessighet mellom inngrepet og den samfunnsmessige verdien av dette. Inngrepet må ikke være uunnværlig, men det må være et tvingende samfunnsmessig behov, og det må være proporsjonalt i forhold til det formålet inngrepet skal ivareta. Også FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 inneholder forbud mot vilkårlige eller ulovlige inngrep i privatliv og familieliv, hjem og korrespondanse, og rett til beskyttelse mot slike inngrep eller angrep.

Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har som et grunnleggende utgangspunkt lagt til grunn at all behandling av personopplysninger som relaterer seg til noens «private life», utgjør et inngrep etter EMK artikkel 8.

Domstolen har lagt til grunn at videreformidling av innhentet informasjon innebærer et inngrep i retten til privatliv ettersom opplysningene blir gjort kjent for en større krets. Dette gjelder uavhengig av om innsamlingen av informasjonen utgjør et inngrep i seg selv eller om det er offentlig tilgjengelig informasjon som lagres og systematiseres. Det gjelder uavhengig av om det organet som mottar opplysningene er underlagt taushetsplikt.

Det vises i proposisjonen til at Kommisjonens avgjørelse i Lupker og andre mot Nederland, saksnummer 18395/91, imidlertid kan tyde på at ikke all utlevering og bruk av opplysninger fra registre til andre formål enn de ble innhentet for, nødvendigvis vil utgjøre et inngrep.

Det vises i proposisjonen til at EMD har lagt til grunn at også opplysninger som er avgitt i asylintervjuer, er avgitt frivillig.

Se proposisjonen pkt. 3.4.2 for nærmere beskrivelse og vurderingen av domspraksisen.

1.3.4.3 Personvernforordningen

EU vedtok i april 2016 en ny forordning om behandling av personopplysninger, forordning (EU) 2016/679, og et nytt direktiv om behandling av personopplysninger i forbindelse med kriminalitetsbekjempelse mv., direktiv (EU) 2016/680. Direktivet er gjennomført i politiregisterloven, og personvernforordningen er gjennomført som norsk lov ved lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), som trådte i kraft 20. juli 2018.

Forordningen viderefører i det vesentlige de grunnleggende prinsippene i den tidligere personopplysningsloven, jf. forordningen artikkel 5, med formålsbegrensning ved innsamling og viderebehandling. Jf. artikkel 6 nr. 4 er imidlertid behandling for uforenlige formål tillatt hvis den registrerte har gitt sitt samtykke eller det i nasjonal rett er åpnet for behandling for uforenlige formål for ivaretakelse av de formål som fremgår av artikkel 23 nr. 1, som blant annet omfatter kriminalitetsbekjempelse og andre viktige mål av generell allmenn interesse. Lovgivningen må være «nødvendig og forholdsmessig».

En endring fra tidligere personvernregelverk er at både forordningen og direktivet definerer behandling av biometriske opplysninger, med det formål å entydig identifisere en fysisk person, som behandling av særlige kategorier av personopplysninger. Behandling av særlige kategorier av personopplysninger er etter forordningen i utgangspunktet forbudt. Etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g kan likevel særlige kategorier av personopplysninger behandles dersom det er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser og det foreligger et rettsgrunnlag i nasjonal rett. Det stilles videre krav om at rettsgrunnlaget sikrer «egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser». Etter direktivet stilles det krav om at behandling av særlige kategorier av personopplysninger må være «strengt nødvendig», jf. direktivet artikkel 10.

1.3.5 Andre lands rett

Det gis i proposisjonen en omtale av svensk rett, dansk rett og finsk rett. Se proposisjonens pkt. 3.5 for nærmere omtale.

1.3.6 Nærmere om endringsforslagene

1.3.6.1 Noen innledende merknader

Endringsforslagene i proposisjonen innebærer at utlendingsmyndighetenes adgang til å utlevere opplysninger til politiet utvides. I lovforslaget sondres det mellom ulike formål innenfor politiets virksomhet.

1.3.6.2 Utlevering til politiets oppgaver etter utlendingsloven

Utlendingsloven § 83 a hjemler utlendingsmyndighetenes, herunder politiets, behandling av personopplysninger når dette er nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter utlendingsloven.

For å unngå tvil om hvorvidt opplysninger som er registrert i utlendingsmyndighetenes registre, kan utleveres til bruk i alminnelig utlendingskontroll og grensekontroll, uten hinder av taushetsplikt, foreslås det i utlendingsloven § 84 a første ledd en egen hjemmel for utlevering til dette formålet. Forslaget var støttet av alle høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet. Bestemmelsen er imidlertid utvidet sammenlignet med forslaget i høringen, slik at den omfatter alle politiets oppgaver etter utlendingsloven. Begrunnelsen for utvidelsen er at dersom bare noen av politiets oppgaver etter utlendingsloven nevnes spesifikt, vil det kunne oppstå spørsmål om adgangen til å utlevere opplysninger til politiets andre oppgaver etter utlendingsloven, for eksempel gjennomføring av tvangsreturer eller i forbindelse med bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven. Det har ikke vært hensikten å begrense adgangen til å utlevere opplysninger som er nødvendige for disse oppgavene.

En annen endring fra forslaget i høringsnotatet er at det foreslås at opplysningene skal utleveres når det er nødvendig for politiets oppgaver etter utlendingsloven. Utlendingsmyndighetene får dermed både en rett og en plikt til å utlevere opplysninger, dersom vilkårene er oppfylt. Det er politiet som skal foreta vurderingen av om opplysningene er nødvendige, slik at utlendingsmyndighetene ikke skal foreta en selvstendig vurdering av om opplysningene skal utleveres. Bestemmelsen legger ikke begrensninger på hvilke opplysninger som kan utleveres, ut over at opplysningene må være nødvendige for formålet, og at utleveringen må være forholdsmessig.

Reguleringen av politiets oppgaver som grensekontrollmyndighet er vedtatt flyttet til ny grenselov. Bestemmelsen vil derfor bli endret når ny grenselov trer i kraft.

1.3.6.3 Utlevering til politimessige formål og kvalitetskontroll av politiets registre

Forslaget i høringsnotatet

Det ble i høringsnotatet vist til at politiet for å kunne avklare rett identitet og oppholdsstatus vil kunne ha behov for å innhente tilsvarende opplysninger om utlendinger som er registrert i DUF, som for personer som er registrert i folkeregisteret. I høringsnotatet ble det foreslått at politiet kan få utlevert følgende opplysninger: navn og eventuelle alias, kjønn, DUF-nummer, D-nummer og fødselsnummer, fødselsdato og fødested, familieforhold, statsborgerskap, etnisitet, bosted i Norge, bosted i tidligere oppholdsland, reise- og identitetsdokumenter, oppholdsstatus, foto, kontaktinformasjon, språk og oppholdstillatelsesnummer og utløpsdato.

Politiet har behov for å avklare identitet og oppholdsstatus i mange saker, blant annet ved etterforskning av ulike typer straffbare forhold, håndheving av offentlig ro og orden, pågripelse etter straffeprosessloven og ved trafikkontroll. Avklaring av rett identitet kan være svært vanskelig og tidkrevende uten bruk av disse opplysningene i DUF.

Det ble derfor foreslått at opplysninger som er listet opp ovenfor, også kan utleveres dersom det er nødvendig for politimessige formål. Politimessige formål skal i denne sammenheng forstås på samme måte som i politiregisterloven § 2 nr. 13. Det ble ikke foreslått å åpne for utlevering til politiets forvaltningsoppgaver ut over oppgaver etter utlendingsloven, eller til sivile rettspleieoppgaver.

Det ble videre foreslått å åpne for utlevering av de nevnte opplysningskategoriene til kvalitetskontroll av politiets registre. Det ble lagt til grunn at en slik bruk vil være forholdsmessig.

Departementets vurdering

Det vises i proposisjonen til at adgangen til å utlevere opplysninger som er listet opp i forslaget til § 84 a annet ledd til politimessige formål og til kvalitetskontroll av politiets registre, representerer en utvidelse av utlendingsmyndighetens adgang til å utlevere opplysninger til politiet. Forslaget er begrunnet i at de nevnte opplysningene er av sentral betydning for å kunne oppnå en rask avklaring av identitet og oppholdsstatus, noe som igjen er av vesentlig betydning for politiets mulighet til å gjennomføre sine politimessige oppgaver på en god måte. Dette synspunktet støttes også av flere av høringsinstansene. I denne sammenheng nevnes også at politiet har en utstrakt adgang til å utlevere opplysninger til utlendingsmyndighetene dersom det er nødvendig for at utlendingsmyndighetene kan utføre sine lovpålagte oppgaver. Det vises i proposisjonen til at siden det i en del saker er en nær sammenheng mellom utlendingsmyndighetens oppgaver og politiets oppgaver, fremstår det også på denne bakgrunn som naturlig at man i større grad åpner for utveksling av opplysninger enn hva som er tilfelle etter gjeldende rett.

I motsetning til etter § 84 a første ledd er adgangen til å utlevere opplysninger etter annet ledd begrenset til de angitte opplysningskategoriene, og det er heller ikke plikt til å utlevere opplysningene. Politiet må derfor ha klart for seg hvorvidt kontroll av en person er alminnelig utlendingskontroll etter utlendingsloven § 21, eller om identiteten kontrolleres i en annen sammenheng. En type kontroll kan imidlertid etter omstendighetene gå over i en annen, slik at politiet vil kunne be om opplysninger fra utlendingsmyndighetene også etter første ledd.

At det i tillegg åpnes for utlevering av opplysninger for kvalitetskontroll av politiets registre, er først og fremst begrunnet med kravet i politiregisterloven § 6 om at opplysningene skal være korrekte og ajourførte. Etter departementets oppfatning er det både i politiets og den registrertes interesse at man åpner for denne kontrolladgangen. Ingen høringsinstanser har hatt innsigelser mot denne delen av forslaget.

Departementet foreslår likevel noen endringer i forhold til forslaget som ble sendt på høring. Som Datatilsynet anfører er enkelte av de foreslåtte opplysningskategoriene i henhold til personvernlovgivningen å anse som «sensitive», blant annet gjelder dette etnisitet. Departementet opprettholder derfor ikke forslaget om at opplysninger om etnisitet kan utleveres etter bestemmelsens annet ledd, da det ikke anses å være et særskilt behov for å utlevere denne opplysningen til alle politimessige formål samt kvalitetskontroll av politiets registre.

Det foreslås i proposisjonen at utlevering av opplysningskategorien «foto» bør reguleres i utlendingsloven § 100, som omhandler biometrisk personinformasjon, og ikke i § 84 a annet ledd. Paragraf 100 regulerer allerede utlevering av foto til politiet. Bestemmelsen vil dermed etter forslaget regulere all utlevering av denne typen opplysninger fra utlendingsmyndighetene til politiet, uavhengig av til hvilket formål.

Det foreslås også enkelte innsnevringer i adgangen til å utlevere foto sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring, der det ble foreslått å åpne for utlevering av foto til alle politimessige formål. Hvilke formål foto skal kunne utleveres til, er ikke særskilt kommentert av høringsinstansene. Departementet har likevel etter høringen kommet til at adgangen til å utlevere foto fra utlendingsregisteret i hovedsak bør være den samme som etter passloven § 8a. Etter denne bestemmelsen kan opplysninger fra passregisteret utleveres blant annet til bruk i arbeid med å finne en savnet person eller med å identifisere en død person eller en person som det hører under politiets oppgaver å hjelpe, i arbeid med å identifisere en person som kan innbringes eller skal pågripes eller anbringes i politiarrest, og ved forebygging eller etterforskning av en handling som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder.

Det er i tillegg vedtatt en ny bestemmelse i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (vegtrafikkloven) § 43 b som innebærer at politiet kan få utlevert opplysninger fra Vegvesenets bilde- og signaturregister til de samme formål som etter passloven § 8 a. Det er liten grunn til å etablere en annen regel i utlendingsloven for når politiet skal kunne få utlevert bilder. Det bør heller ikke åpnes for utlevering i større grad enn det er et reelt behov for, og etter det departementet kan se, vil forslaget ivareta politiets behov.

Det foreslås ingen endringer i den gjeldende adgangen til å utlevere foto til etterforskning av straffbare forhold. Terskelen for å utlevere foto til etterforskning vil dermed være noe lavere enn til forebygging.

Videre foreslås å oppheve gjeldende § 100 annet ledd første punktum, som gir anvisning på hva som menes med «behandling». «Behandling» er definert i personvernforordningen artikkel 4 nr. 2, og det er ikke nødvendig med en egen definisjon av begrepet i utlendingsloven.

Endelig foreslås det å erstatte begrepet «kan bruke registeret» med at «opplysninger i registeret kan utleveres til politiet», og det foreslås presisert at opplysningene kan utleveres i form av direkte søk. At politiet søker i registeret, innebærer i realiteten at opplysningene utleveres fra utlendingsmyndigheten til politiet, noe som bør komme tydelig frem. Endringen medfører ingen realitetsendringer.

1.3.6.4 Utlevering til forebygging og etterforskning

Det foreslås i proposisjonen en bestemmelse om at taushetsplikten ikke er til hinder for at utlendingsmyndighetene kan utlevere opplysninger til forebygging og etterforskning av brudd på utlendingslovgivningen og lovbrudd som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder.

Forslaget etablerer ikke noen plikt til å utlevere opplysninger.

Departementet har merket seg at et flertall av høringsinstansene støttet forslaget da det var på høring. Lovgiver i flere særlover åpnet for at ulike forvaltningsorganer kan utlevere opplysninger til politiet i forbindelse med forebygging og etterforskning, og man kan ikke se at det finnes gode grunner som tilsier at denne utleveringsadgangen ikke også skal gjelde for utlendingsmyndighetene.

Hvilke opplysninger som skal utleveres, må baseres på en konkret vurdering av om utleveringen er nødvendig og forholdsmessig. Når det gjelder utlevering av særlige kategorier personopplysninger, herunder helseopplysninger, skal det regelmessig mer til for at utlevering kan anses forholdsmessig. Politiet kan bare behandle særlige kategorier personopplysninger dersom det er strengt nødvendig for formålet, noe som innebærer at behandlingen må være den eneste måten å oppnå formålet med behandlingen, jf. politiregisterforskriften § 4-3. Politiet vil derved ikke ha adgang til å ta imot slike opplysninger med mindre dette vilkåret er oppfylt eller den registrerte samtykker. I de tilfellene der helseopplysninger tilfredsstiller det strenge nødvendighetskravet, er det nærliggende å tro at også andre hjemler, som for eksempel i helsepersonelloven eller i straffeprosessloven, vil kunne danne grunnlag for at politiet kan få utlevert slike opplysninger. På grunn av de nevnte forhold må det kunne legges til grunn at utlendingsmyndighetene vil være ytterst varsomme med å utlevere helseopplysninger til politiet. For øvrig vil også andre forvaltningsorganer som har liknende utleveringshjemler, kunne være i besittelse av helseopplysninger eller andre særlige kategorier av personopplysninger, uten at man i de omtalte særlovene har nedfelt en særskilt regulering av slike opplysninger. Departementet foreslår på denne bakgrunn ingen særregulering av nærmere bestemte opplysninger.

1.3.6.5 Hvordan utlevering kan skje

Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det vist til at det i flere lover er gitt bestemmelser om at opplysninger kan utleveres til politiet i form av direkte søk og til at politiet har direkte tilgang til flere registre.

I høringsnotatet ble det foreslått at utlevering av opplysninger i form av direkte søk kan skje til grensekontroll og alminnelig utlendingskontroll. Den samme fremgangsmåten ble foreslått for utlevering av nærmere angitte opplysningskategorier til politimessige formål og kvalitetskontroll av politiets registre. Det ble ikke foreslått å åpne for at utlevering kan skje i form av direkte tilgang etter bestemmelsens tredje ledd.

Departementets vurdering

Departementet understreker i proposisjonen at hensikten med endringsforslaget er å åpne for utlendingsmyndighetenes adgang til å utlevere opplysninger til politiet til de formål som er omtalt i punkt 3.6.2 til 3.6.4. Spørsmålet om hvordan opplysningene utleveres, er det i utgangspunktet opp til den behandlingsansvarlige å avgjøre, innenfor de rammer som følger av personvernforordningen. Siden forslaget om å lovfeste at utlevering til noen av formålene kan skje i form av direkte søk har avstedkommet innvendinger fra både UDI og Datatilsynet, finner departementet likevel grunn til å omtale dette spørsmålet noe nærmere.

Etter departementets vurdering kreves det ikke nødvendigvis at direkte søk reguleres eksplisitt for at denne fremgangsmåten skal kunne benyttes. En lovhjemmel ville derimot være nødvendig dersom man ville gi mottakeren av opplysningene et krav om å kunne søke direkte, noe som ikke er tilfellet med forslaget her. Det har likevel etablert seg en viss praksis om å lovfeste utlevering i form av direkte søk. Lovfesting av utleveringsmetoden klargjør at utlevering i form av direkte søk fra lovgivers side er en akseptabel fremgangsmåte.

Bestemmelsene som åpner for direkte søk, er utformet som «kan-regler». Det vises i proposisjonen til at selv om det ikke er uttrykkelig nevnt i bestemmelsene, er det en klar forutsetning at utlevering i form av direkte søk bare kan finne sted dersom den behandlingsansvarlige kan oppfylle de kravene som er nedfelt i personvernforordningen.

Departementet fastholder forslaget om å lovfeste at det kan åpnes for utlevering i form av direkte søk når det gjelder utlevering til formål som nevnt i proposisjonens punkt 3.6.2 og 3.6.3. Forslaget åpner imidlertid ikke for utlevering i form av direkte søk etter bestemmelsens tredje ledd.

Selv om bestemmelsen ikke gir noe krav på å søke direkte, vil det være det mest hensiktsmessige, både for politiet og UDI, om de tekniske løsningene innrettes slik at denne muligheten kan benyttes. Dette gjør seg særlig gjeldende for utlevering etter første ledd, der utlendingsmyndighetene ikke skal gjøre en selvstendig vurdering av om opplysningene skal utleveres. Det er imidlertid sentralt at det ikke utleveres flere opplysninger enn det bestemmelsen åpner for. Dersom de tekniske løsningene eller andre forhold ikke kan sikre at UDI kan oppfylle sine plikter etter personvernforordningen, eller at det kun utleveres opplysninger det er hjemmel til å utlevere, vil utlevering ikke kunne finne sted i form av direkte søk. Utlevering i form av direkte søk er i hovedsak begrunnet i hensynet til effektivitet, ved at utlevering ved direkte søk er tidsbesparende. I en rekke situasjoner vil rask utlevering kunne være av stor betydning for politiets oppgaveløsning. Selv om det er ønskelig at saksbehandlingen innrettes så raskt som mulig, må dette hensynet vike dersom det innebærer at den behandlingsansvarlige ikke har full kontroll over de opplysningene som behandles.

Det fremkommer imidlertid tydelig av høringsuttalelsene fra politiet at det i mange saker er behov for en rask utlevering av de aktuelle opplysningene, og at dette behovet kan gjøre seg gjeldende til alle døgnets tider. Departementet forutsetter derfor at politiet og UDI sammen finner løsninger som ivaretar behovet for mest mulig effektiv utlevering av informasjon til politiet, herunder ved videreutvikling av eksisterende samhandlingsløsninger for innhenting av informasjon fra UDB.

1.4 Forslag til endringer i passloven og ID-kortloven

1.4.1 Tilgang til pass- og ID-kortregistrene

I høringsnotatet foreslo departementet å korrigere tidligere vedtatt ordlyd i passloven § 9 og ID-kortloven § 10 for å sikre at saksbehandlere ved politiets søkersteder for pass og ID-kort og utenriksstasjonenes søkersteder for pass kan føre gjensidig kontroll mellom pass- og ID-kortregistrene ved behandling av søknader om pass og ID-kort.

Både POD og UDI ser behovet for lovendringer som sikrer tilstrekkelig gjensidig kontroll i og mellom pass- og ID-kortregistrene ved behandling av søknader om pass og ID-kort.

Departementet understreker at det hele tiden har vært forutsatt at saksbehandlerne ved søkerstedene for nye pass og ID-kort skal ha tilgang både til passregisteret og til ID-kortregisteret for å kunne undersøke hvilke eventuelle opplysninger som tidligere er registrert på søkeren. Kontroll mellom disse registrene må utføres ved søknadsbehandlingen for begge dokumenter, og det er en forglemmelse at reguleringsbehovene ikke i tilstrekkelig grad er ivaretatt i tidligere arbeid med passloven og ID-kortloven.

Som POD har påpekt, er det også behov for å klargjøre utenriksstasjonenes status som «passmyndighet» i relasjon til registertilgangen. Ordlyden i den vedtatte endringen i passloven § 2 kan, uten at det har vært tilsiktet, gi inntrykk av at det bare er politiet som er «passmyndighet». Politiet ved Politidirektoratet har det overordnede ansvaret for utstedelsen av norske pass, men for alle praktiske formål er både politidistriktene og utenriksstasjoner som er bemyndiget til å utstede pass, å regne som passmyndighet. I høringsnotatet foreslo derfor Justis- og beredskapsdepartementet, med tilslutning fra Utenriksdepartementet, å tydeliggjøre dette i forskriften. Ved fornyet vurdering fremstår det mer naturlig å presisere dette i passloven § 2.

Departementet anser det unødvendig å presisere i ID-kortloven § 10 at passmyndigheten, i denne sammenheng utenriksstasjonene, har tilgang til ID-kortregisteret for registrering av tapte ID-kort og registrering av samtykke til utstedelse av ID-kort til umyndige. Utenriksstasjoner som er en del av passmyndigheten, vil kunne utføre slike oppgaver som ledd i «forvaltning» av pass og nasjonalt ID-kort.

UDI savner en redegjørelse for departementets syn på om det bør åpnes for søk også mellom pass- og ID-kortregistrene og utlendingsregisteret for blant annet å kontrollere søkerens statsborgerskap. I høringsnotat 15. juli 2019 om forslag til endringer i utlendingsloven m.m. om opptak og lagring av biometri i utlendingssaker har departementet i punkt 7.7.1 vist til at biometriske sammenligningssøk på tvers mellom utlendingsregisteret og pass- og nasjonalt ID-kortregistrene er et vesentlig siktemål i fremtidens kontrollarbeid. Slike søk vil gi både pass- og ID-kortmyndigheten og utlendingsmyndighetene større sikkerhet for at dokumenter og tillatelser bare tildeles i en og samme registrerte identitet i Norge. Slike søk på tvers anses derfor også som en grunnleggende forutsetning for å kunne fastslå om en registrert identitet i folkeregisteret er unik eller ikke, og for å kunne utstede nasjonale ID-kort til utenlandske statsborgere. Reguleringsbehovene for pass- og ID-kortmyndighetens søk mot utlendingsregisteret som ikke dekkes av den nevnte høringen, vil bli behandlet i en senere høring når rammene for slike søk er nærmere avklart.

Ved endringsloven av 21. juni 2017 fikk passloven en ny § 10 som fastslår at opplysninger fra passregisteret kan utleveres når det er nødvendig for å kontrollere et pass eller innehaverens identitet. Bestemmelsen legger ingen begrensninger på hvem som kan få utlevert opplysninger fra passregisteret i verifiseringsøyemed, og antas å dekke de behov Bits AS påpeker i høringsuttalelsen fra banknæringen om at kretsen av hvem som skal få tilgang til opplysningene i passregisteret og ID-kortregisteret, utvides slik at rapporteringspliktige etter lov om tiltak mot hvitvasking får et bedre grunnlag for å oppfylle sine plikter til å kjenne sine kunder og verifisere deres identitet.ID-kortloven § 11 gir tilsvarende hjemmel for utlevering av opplysninger fra ID-kortregisteret.

1.4.2 Endring i ID-kortloven – valgfri reiserett

Det foreslås i proposisjonen at det gis mulighet til å reservere seg mot ID-kortets reisefunksjonalitet, og at dette fremgår av ID-kortloven § 1 om retten til nasjonalt ID-kort, og ikke i forskrift som opprinnelig foreslått.

ID-kortloven § 1 legger til grunn at ID-kort til norske statsborgere skal utstedes med reiserett, med mindre det foreligger hindringer for reiserett etter lovens § 5. Departementet er imidlertid kommet til at det bør være mulig for søkere å velge bort reiseretten, og fremholder at det vil være effektiviserende, både for ID-kortmyndigheten og for den enkelte, at personer som av ulike grunner ikke kan få eller ikke ønsker reiserett, eller som vet at de kan bli nektet reiserett hvis slik søknad fremmes, kan søke direkte om ID-kort uten reiserett.

1.4.3 Tilpasning til personvernforordningens begrepsbruk

Etter personvernforordningen artikkel 18 har den registrerte rett til «begrensning av behandling» av opplysninger i nærmere angitte tilfeller. Det innebærer merking av lagrede personopplysninger med det som mål å begrense behandlingen av disse i fremtiden, jf. definisjonen i artikkel 4 nr. 3. Dette er i tidligere personopplysningslov samt i politiregisterloven betegnet som «sperring». Etter passloven § 8 fjerde ledd bokstav c og ID-kortloven § 9 tredje ledd bokstav c skal det gis forskrifter om sperring. Departementet foreslår å erstatte begrepet «sperring» med «begrensning av behandling» for å sikre sammenfallende begrepsbruk med personvernforordningen. Forslaget innebærer ikke realitetsendringer.

1.5 Endringer i straffeprosessloven – vandelskontroll

1.5.1 Bakgrunn

Ved lov 20. juni 2014 nr. 47 om endringer i politiloven og SIS-loven mv. ble det gjort endringer i politiloven § 18 slik at alle som tilsettes i politi- og lensmannsetaten, må fremlegge uttømmende og utvidet politiattest. I tillegg kan det kreves tilsvarende attest fra dem som yter tjenester eller utfører oppdrag for politiet. Riksadvokaten har senere tatt kontakt med departementet og gjort oppmerksom på at en tilsvarende endring burde foretas i straffeprosesslovens bestemmelse om krav om politiattest for ansettelse i påtalemyndigheten, siden de forhold som begrunnet endringen i politiloven, også gjør seg gjeldende for påtalemyndigheten.

1.5.2 Gjeldende rett

Straffeprosessloven § 55 a tredje ledd gir tilsettingsmyndigheten adgang til å kreve fremleggelse av uttømmende politiattest ved tilsetting og utnevning av tjenestemenn i påtalemyndigheten.

Etter politiregisterloven § 41 nr. 1 anmerkes på uttømmende attest alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd, med de unntak som følger av § 41 nr. 1 bokstav a til c. Straffeprosessloven § 55 a inkluderer ikke uttrykkelig sivilt ansatte tjenestemenn i vandelskontrollen.

Straffeprosessloven § 55 a tredje ledd hjemler heller ikke at det kan foretas vandelskontroll av personer som skal utføre tjenester for påtalemyndigheten uten å være tilsatt, eller som skal utføre arbeid for en tjenesteleverandør for påtalemyndigheten.

1.5.3 Nærmere om endringsforslagene

1.5.3.1 Vandelskontroll ved tilsetting og utnevning av tjenestemenn i påtalemyndigheten

Det foreslås i proposisjonen flere endringer i straffeprosessloven § 55 a for å harmonisere regelen med tilsvarende bestemmelse i politiloven § 18. Det foreslås at hjemmelen for å innhente politiattest ved tilsetting i påtalemyndigheten utvides til å gjelde uttømmende og utvidet politiattest. Dette betyr at også verserende saker, for eksempel tiltale eller siktelse, skal anmerkes, jf. politiregisterloven § 41 nr. 2. Det foreslås samtidig å gjøre kravet til innhenting av politiattest obligatorisk. Det foreslås også å tydeliggjøre at vandelskontrollen også gjelder tjenestemenn uten påtalekompetanse.

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg, støttet forslaget i høringsnotatet.

KMD savner imidlertid en vurdering av lovforslagets personvernkonsekvenser. Departementet viser til at det allerede er hjemmel for å kreve politiattest av denne gruppen. Forslaget gjør kun hjemmelen obligatorisk, og utvider vandelskontrollen til også å omfatte verserende saker. Etter departementets syn innebærer denne endringen derfor svært begrensede personvernkonsekvenser.

1.5.3.2 Vandelskontroll for tjenesteytere

Det foreslås et nytt annet punktum i straffeprosessloven § 55 a tredje ledd, slik at det kan kreves fremleggelse av uttømmende og utvidet politiattest også for personer som skal utføre arbeid eller tjeneste for påtalemyndigheten uten å være tilsatt, eller for en tjenesteleverandør for påtalemyndigheten. I likhet med bestemmelsen i politiloven § 18 annet ledd foreslår departementet at vandelskontrollen for disse persongruppene ikke gjøres obligatorisk.

Departementet har merket seg at alle høringsinstansene som har uttalt seg om høringsforslaget, støttet det.

Når det gjelder KMDs merknad om manglende redegjørelse for avveiningen av hensyn til personvernet, viser departementet til at de ytre rammene når det gjelder adgang til å utstede politiattester, følger av EMK artikkel 8. Denne bestemmelsen krever at ethvert inngrep i privatlivet skal være i «samsvar med loven», og at formålet skal være legitimt og nødvendig i et demokratisk samfunn. Etter departementets vurdering er krav om politiattest for tjenesteytere et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å forebygge kriminalitet. Ettersom bestemmelsen er en kan-bestemmelse, vil påtalemyndigheten i det enkelte tilfelle måtte vurdere om det skal innhentes attest. I vurderingen er det særlig sentralt hvorvidt personen vil ha tilgang til lokaler eller systemer som innebærer at det er nødvendig med vandelskontroll. Det gis nærmere eksempler i proposisjonen.

Innspillet fra Kripos og Politidirektoratet om at det bør innføres hjemmel for å kreve fem års botid som alternativ til fremleggelse av politiattest, følges ikke opp. Departementet kan ikke se at det gjør seg slike særlige forhold gjeldende for påtalemyndigheten sammenlignet med politiet, som kan tilsi at det innføres krav om botid. En eventuell innføring av et slikt krav vil uansett ikke kunne gjøres uten nærmere utredning og høring.

1.5.4 Krav om politiattest ved Gjenopptakelseskommisjonen

Forslaget i høringsnotatet var begrenset til å gjelde påtalemyndigheten.

Departementet støtter forslaget fra Gjenopptakelseskommisjonen og foreslår å lovfeste i straffeprosessloven § 395 krav til innhenting av uttømmende og utvidet politiattest for leder, nestleder, medlemmer og ansatte i kommisjonen. De samme hensyn gjør seg gjeldende for disse persongruppene som for politiet og påtalemyndighetens tjenestemenn.

Gjenopptakelseskommisjonen ønsker også mulighet for at attesten skal være utvidet også for tjenesteytere som bistår kommisjonen. Det er allerede hjemmel for å kunne kreve uttømmende attest for denne gruppen, og etter departementets syn er det gode grunner for at attesten også skal være utvidet. Departementet mener at dette er endringer som kan gjøres uten høring, jf. høringsinstansenes brede støtte til foreliggende lovforslag. Når det gjelder innspillet om å fjerne «i saker» fra hjemmelen for tjenesteytere, er dette en realitetsendring som innebærer at gruppen det kan kreves attest for, utvides. En slik endring krever etter departementets vurdering høring.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at forslaget til endringer i utlendingsloven ikke forutsetter at nye tekniske løsninger må utarbeides. Manuell utlevering vil imidlertid kunne være ressurskrevende og kunne medføre uheldige forsinkelser.

Det vises i proposisjonen til at det er ønskelig med en mest mulig hensiktsmessig og effektiv utlevering av opplysninger, innenfor de rammer lovforslaget oppstiller. De eksisterende samhandlingsløsningene (Grense- og territorialkontrollregisteret – GTK og Politiets utlendingsregister – UTSYS) må videreutvikles på sikt, eller nye tekniske løsninger må etableres, slik at muligheten for direkte søk kan benyttes i størst mulig grad. Utviklingen skal for politiets del begrenses til det helt nødvendige, for å begrense kostnadene. Dette skal beregnes nærmere. Utvikling på utlendingsmyndighetenes side vil grovt regnet koste om lag 350 000 kroner. I den grad de eksisterende systemene ikke kan benyttes til å utlevere opplysninger til politiet i en overgangsperiode, vil utleveringen måtte skje ved manuelle rutiner.

Etatene vil ha behov for noe tid til å innrette seg etter de nye bestemmelsene. Det tas derfor sikte på at endringene i utlendingsloven vil settes i kraft noe tid etter at de er vedtatt.

Det legges til grunn at merutgiftene når det gjelder teknologiske løsninger og tilpasning av rutiner som følge av forslagene, vil dekkes innenfor etatenes gjeldende budsjettrammer.

Forslagene til endringer i passloven og ID-kortloven har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser.

Forslaget om obligatorisk fremleggelse av politiattest ved tilsetting av embets- og tjenestemenn ved påtalemyndighetens kontorer og ved oppnevning av medlemmer i og tilsetting ved Gjenopptakelseskommisjonen antas ikke å medføre nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser. Det samme gjelder adgangen til å innhente politiattester fra tjenesteytere. Eventuelle merkostnader dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.

Neste kapittel