Proposisjonens hovedinnhold

Barne- og familiedepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endringer i barnevernloven. Formålet er å styrke rettssikkerheten til barn og foreldre gjennom riktigere hjelp og bedre beskyttelse.

Departementet har vurdert om det er hensiktsmessig å presisere i proposisjonen at fylkesnemndas vedtak om samvær etter omsorgsovertakelse skal fastsettes etter en konkret vurdering ut fra det enkelte barns behov. Dette ble foreslått i høringsnotatet om ny barnevernslov. Høyesterett har imidlertid behandlet tre barnevernssaker i storkammer, og avsa den 27. mars 2020 en dom og to kjennelser. Sakene reiste blant annet spørsmål om hvorvidt retten til familieliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 var krenket, særlig sett i lys av dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) mot Norge. I avgjørelsene var blant annet utmåling av samvær et tema. Høyesterett fastslo at samvær etter omsorgsovertakelse må fastsettes konkret ut fra omstendighetene i den enkelte sak. På bakgrunn av Høyesteretts avgjørelser finner departementet at det ikke er behov for å gå videre med lovforslaget i denne proposisjonen, da formålene lovendringen skulle oppfylle, er ivaretatt. I lovproposisjonen om ny barnevernslov vil det bli foretatt en samlet vurdering av behovet for endringer i samværsreglene sett i sammenheng med loven som helhet. I arbeidet vil det bli lagt stor vekt på menneskerettslige vurderinger, og betydningen av avgjørelser fra EMD samt Høyesterett vil inngå som bakgrunn for arbeidet.

Bakgrunnen for forslaget

Forslag til ny barnevernslov har vært på høring. Forslaget tok utgangspunkt i NOU 2016:16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse. Forslag til ny barnevernslov innebærer en fullstendig språklig og strukturell gjennomgang av hele loven samt ulike endringsforslag. Målet er at en ny barnevernslov skal bidra til bedre faglig arbeid og styrke rettssikkerheten for barn og foreldre. Prop. 84 L (2019–2020) inneholder enkelte forslag fra denne høringen, og som dermed gis et raskere tidsløp enn forslaget til ny lov. Forslagene kan behandles uavhengig av helheten i forslaget til ny barnevernslov og fremmes som forslag til endringer i gjeldende barnevernslov. Departementet tar sikte på å legge frem forslag til ny barnevernslov for Stortinget våren 2021.

Utvidet aldersgrense for rett til ettervern

Barnevernloven § 1-3 gir adgang til å opprettholde igangsatte tiltak, eller erstatte disse med nye tiltak når ungdommen fyller 18 år, såkalt ettervern. Tiltak etter loven kan også gis selv om ungdommen i en kortere periode før fylte 18 år ikke har mottatt tiltak fra barnevernet. Ettervern kan tilbys frem til ungdommen fyller 23 år.

Departementet foreslår i samsvar med Granavolden-plattformen å utvide aldersgrensen for rett til ettervern for barnevernsbarn fra 23 til 25 år. En rekke studier viser at ungdom som har opplevd omsorgssvikt, har høy risiko for å havne utenfor utdanning og arbeidsliv. Forslaget om å utvide aldersgrensen har fått bred støtte i høringen, og har også nær sammenheng med regjeringens klare mål om å redusere utenforskap blant unge voksne. Forslaget om utvidet aldersgrense er ett av flere tiltak for å styrke ettervernet. Rett til ettervern ble innført i 2018 da barnevernloven ble en rettighetslov. Forslaget om tydeligere regler for rett til ettervern inngår som en integrert del av forslaget til ny barnevernslov, og vurderes sammen med forslaget til ny lov.

Det vises til forslag til endringer i barnevernloven § 1-3.

Departementet foreslår etter en helhetsvurdering ingen forlengelse av det statlige betalingsansvaret.

Samtaleprosess i fylkesnemndene

Samtaleprosess er en alternativ prosessform for behandling av tvangssakene i fylkesnemndene, og innebærer at nemndlederen tar initiativ til samtaler hvor det søkes etter grunnlag for enighet mellom partene. Dersom saken ikke løses gjennom en samtaleprosess, vil saken behandles etter ordinær prosess. Samtaleprosess vurderes å være særlig egnet til å bedre kommunikasjon og dialog mellom partene. Det har vært forsøk med samtaleprosess i fem fylkesnemnder siden 2016. Departementet foreslår å innføre samtaleprosess som en varig ordning. Både evalueringen av forsøket og høringen gir klar støtte til forslaget. Dette er en endring som kan gjennomføres uavhengig av forslaget om ny barnevernslov. Det vises til forslag til endringer i barnevernloven § 7-25.

Departementet foreslår å lovfeste at formålet med samtaleprosessen er å bedre partenes kommunikasjon og gi dem mulighet til å bli enige om løsninger som er til barnets beste, som hel eller delvis løsning på saken. Det vises til lovforslaget § 7-25 første ledd annet punktum.

Departementet foreslår at samtaleprosess kan tilbys dersom saken er egnet for det. Vurderingen foretas av fylkesnemdas leder. Det vises til lovforslaget § 7-25 første ledd første punktum.

Når barn/ungdom er part i saken, skal samtykke til samtaleprosess også innhentes fra barnet. Departementet vil vurdere om barns medvirkning i samtaleprosess bør reguleres nærmere i forskrift.

En viktig rettssikkerhetsgaranti for den private part er at vedkommende må være representert av advokat som skal bistå i å ivareta partens interesser. Etter departementets oppfatning er dette en så sentral rettssikkerhetsgaranti for privat part at dette bør fremgå av lovbestemmelsen som regulerer samtaleprosess. Det vises til lovforslaget § 7-25 annet ledd annet punktum.

Departementet foreslår videre å lovfeste at fylkesnemndas leder på ethvert trinn av saken kan avbryte samtaleprosessen og henvise saken til ordinær behandling, dersom prosessformen ikke fungerer etter hensikten. Nemndleder bør for eksempel avbryte samtaleprosessen hvis saken trekker ut i tid og nemndleder er i tvil om det er forsvarlig og til barnets beste. Videre bør nemndleder henvise saken til ordinær behandling dersom saken vurderes å ikke bli tilstrekkelig opplyst med tanke på en forenklet behandling, eller at midlertidige ordninger ikke anses forsvarlig ut fra hensynet til barnets beste. Det vises til lovforslaget § 7-25 tredje ledd første og tredje punktum.

Departementet foreslår at det tas inn i loven at nemndlederen kan oppnevne en sakkyndig for å bistå i samtaleprosessen. Det vises til forslag til § 7-25 annet ledd tredje punktum.

Dersom partene ikke blir enige, vil saken følge de vanlige saksbehandlingsreglene. Spørsmålet er om nemndleder og eventuelt sakkyndig som har deltatt i samtalene, skal delta i den videre behandling. Departementet foreslår en forskriftshjemmel som åpner for at det kan gis nærmere bestemmelser om habilitet.

En midlertidig ordning innebærer at nemndleder gir partene anledning til å prøve ut en avtale om et tiltak eller en ordning i en nærmere fastsatt tid. Begjæringen fra kommunen settes i bero mens en midlertidig ordning prøves ut, noe som kan medføre at saken går over lengre tid før det tas endelig avgjørelse i saken. En midlertidig ordning som ikke vurderes å være til barnets beste, kan ikke prøves ut eller forlenges. Midlertidige ordninger er et viktig verktøy i samtaleprosess, og departementet foreslår derfor at denne adgangen fremgår klart av lovteksten. Det vises til lovforslaget § 7-25 tredje ledd annet punktum.

Departementet presiserer at den alminnelige ansvarsdelingen mellom kommunene, Bufetat og fylkesnemnda også gjelder i saker med samtaleprosess. Dette innebærer at det i samtaleprosessen ikke kan inngås avtale om bruk av tiltak uten at dette er avklart med Bufetat.

Departementet mener øvrige saksbehandlingsregler for samtaleprosess kan fremgå av forskrift eller retningslinjer.

Departementet foreslår å lovfeste i § 7-25 nytt fjerde ledd at departementet kan gi forskrift om gjennomføring av samtaleprosess, herunder om unntak fra fristkravene i barnevernloven kapittel 4 og 7. Fristkravene nevnes særskilt for å tilrettelegge for at det kan tilbys samtaleprosess også i klager over akuttvedtak, og i saker om å fremme hovedsak som oppfølging av et akuttvedtak. For øvrig kan det i forskrift gis bestemmelser om blant annet samtalemøter, deltakelse av parter, advokater, nemndledere og sakkyndige, habilitet, barns medvirkning, forening av saker, midlertidige ordninger og godtgjøring.

Samtaleprosess har tre mulige utfall. Saken kan resultere i enighet om frivillige tiltak slik at saken trekkes, eller enighet om forslag til tvangstiltak slik at saken kan behandles etter forenklet behandling. Hvis samtaleprosessen avsluttes uten at partene har kommet til enighet om en avtalebasert løsning, skal saken behandles etter ordinær prosess. Departementet foreslår at det også kan gis nærmere regler for formene for sakens utfall i forskrift.

Fylkesnemndas stedlige virkeområde

Barnevernloven § 7-1 angir fylkesnemndas stedlige virkeområde. Lovens utgangspunkt er at det skal være en fylkesnemnd i hvert fylke. Det er i første ledd annet punktum åpnet for at departementet kan bestemme at flere fylker skal ha felles nemnd.

Selv om fylkesnemndenes struktur er tilpasset regionreformen, innebærer den nye fylkesinndelingen med 11 fylker at det fortsatt kan være behov for ytterligere tilpasninger. De nye fylkene omfatter store geografiske områder, og departementet ser på denne bakgrunn behov for å åpne for at et fylke kan ha flere nemnder. Videre ser departementet at det også kan være behov for å tilrettelegge for å bygge opp større og mer robuste nemnder, på tvers av fylkesgrensene. Mer robuste nemnder kan bidra til mer likebehandling, raskere saksgang og en bedre ressursutnyttelse. På denne bakgrunn foreslår departementet at nemndenes virkeområde ikke lenger knyttes til fylkesinndelingen. Departementet foreslår at bestemmelsen endres slik at fylkesnemndenes stedlige virkeområde bestemmes av departementet. Forslaget innebærer at det åpnes for at departementet som en varig ordning kan bestemme at det kan være flere nemnder i et fylke, samt at nemndenes stedlige virkeområde ikke må følge fylkesgrensene. Departementet foreslår videre at det inntas i loven at fylkesnemnda avgjør saker som reises av kommunene i det geografiske området fylkesnemnda omfatter. Det vises til forslag til endringer i § 7-1 første ledd.

Departementet foreslår å beholde adgangen for departementet til å bestemme at saker som reises i en eller flere kommuner i en avgrenset periode, skal avgjøres i en annen nemnd. Dette innebærer at departementet skal kunne beslutte midlertidige løsninger som avviker fra virkeområdet som er besluttet etter første ledd. I dag åpner loven for slike midlertidige løsninger når hensynet til en hensiktsmessig saksavvikling tilsier det. I praksis er det også lagt vekt på tunge velferds- eller sikkerhetsmessige årsaker. Dette gjelder for eksempel helsemessige årsaker eller saker med sperret adresse. Etter departementets oppfatning bør derfor formuleringen «særlige grunner» tas inn i loven. Det vises til forslag til endringer i § 7-1 annet ledd.

Videre foreslås det at departementet kan gi forskrift om fylkesnemndas stedlige virkeområde.

Årlig tilstandsrapportering

Departementet la i høringsnotatet frem flere forslag for å styrke kommunens overordnede styring med kommunens barnevernstjeneste. Blant annet foreslo departementet en plikt til å rapportere til kommunestyret minst én gang i året om tilstanden i barnevernet og kommunens oppfyllelse av plikter etter barnevernloven eller forskrift med hjemmel i loven. Forslaget har fått bred støtte av de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget.

Bakgrunnen for forslaget var at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Prop. 73 L (2016–2017) vedtok følgende anmodningsvedtak nr. 779:

«Stortinget ber regjeringen innføre krav om årlig rapportering om barnevernet til kommunestyret.»

Det er kommunens øverste politiske og administrative ledelse som har det overordnede ansvaret for hvordan kommunen ivaretar barn og familier som har behov for hjelp og bistand fra den kommunale barnevernstjenesten. For å kunne ivareta dette ansvaret på en god måte, er kommunestyret avhengig av kunnskap om og innsikt i hvordan barnevernstjenesten følger opp ansvaret på kommunens vegne, herunder hvilke utfordringer som finnes.

Det er også enkelte særtrekk ved barnevernstjenestens ansvar og samfunnsmandat som tilsier at det er et særlig behov for å etablere et system som sikrer at kommunens øverste politiske ledelse regelmessig blir orientert om tilstanden i barnevernstjenesten.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å innføre et lovfestet krav om tilstandsrapportering til kommunestyret. Forslaget vil sikre at kommunestyret regelmessig mottar informasjon om tilstanden i barnevernet, og at kommunestyret selv må ta stilling til kvaliteten og tilstanden i barnevernstjenesten. Sammen med endringer i reguleringen av kommunes plikt til å føre internkontroll vil dette være en egnet måte å styrke kommunens overordnede styring av barnevernet på. Også omfanget av interkommunale samarbeid og hensynet til de brukergruppene som har behov for barnevernets bistand, tilsier et behov for at kvaliteten i barnevernets arbeid i større grad blir satt på dagsorden og blir gjenstand for debatt og kontroll av kommunenes øverste politiske og administrative ledelse.

På bakgrunn av de innspillene som har kommet om hvilket organ og nivå i kommunen som bør ha ansvaret for å legge frem tilstandsrapporten, har departementet kommet til at det vil være best i samsvar både med kommuneloven og med barnevernloven for øvrig at plikten utformes som en plikt for kommunestyret til å få en årlig redegjørelse fra kommunedirektøren om tilstanden i barnevernstjenesten. Departementet vil samtidig understreke betydningen av at også barnevernstjenestens leder er involvert i rapporteringen.

Tilstandsrapporten skal utarbeides med utgangspunkt i den informasjon som er tilgjengelig gjennom eksisterende digitale løsninger og statistikk på kommune- og tjenestenivå. Bufdir har allerede etablert en nettbasert kommunemonitor med informasjon om barnevernstjenestene i den enkelte kommune. I tillegg er det utviklet en mal for risikovurdering av tilstanden i den enkelte barnevernstjeneste, som benyttes i fylkesmannens dialog med kommuneledelsen, og som kan følge med en tilstandsrapportering til kommunestyret.

Bufdir har utarbeidet et forslag til en nettbasert veileder som skal være til hjelp for kommunene ved rapporteringen til kommunestyret. Veilederen utformes slik at rapporteringen kan tilpasses lokale forhold og utviklingsbehov, samt at rapporteringsløsningen gir mulighet til å kunne gi kvalitative vurderinger av resultater og behov for tiltak.

Departementet foreslår etter dette et nytt åttende ledd i barnevernloven § 2-1 som lovfester at kommunestyret selv minst én gang i året skal få en redegjørelse om den kvalitative tilstanden i barnevernstjenesten. Bestemmelsen er utformet med tanke på at det er kommunedirektøren som skal ha det øverste ansvaret for rapporteringskravet. På denne bakgrunn er utkast til nytt åttende ledd i § 2-1 noe endret fra forslaget som ble sendt på høring.

Plikt til å gi informasjon til politiet om at det er truffet vedtak om skjult adresse

Med hjemmel i barnevernloven § 4-19 kan fylkesnemnda bestemme at foreldrene ikke skal ha rett til å vite hvor barnet er, såkalt skjult adresse. I akuttsaker kan også barnevernleder treffe midlertidig vedtak om skjult adresse, jf. § 4-6 annet og tredje ledd jf. § 4-19 og § 4-9 annet ledd jf. § 4-19. Også etter § 4-29 om midlertidig plassering i institusjon ved fare for utnyttelse til menneskehandel, kan det treffes bekyttelsestiltak som fastsetter begrensninger i hvem som kan få vite hvor barnet er. Barnevernloven gir ikke nærmere vilkår for plassering av barn på skjult adresse.

Muligheten for å skjule barnets adresse etter barnevernloven suppleres av folkeregisterlovens bestemmelser om gradering av opplysninger i barnevernssaker.

Departementets vurderinger og forslag

Departementet finner støtte i høringen til å gå videre med forslaget om å lovfeste at barnevernstjenesten skal gi informasjon til politiet når det er truffet vedtak om at et barn flyttes til skjult adresse. Forslaget er viktig for å ivareta trusselutsatte barn mer effektivt. Departementet har endret ordlyden fra at barnevernstjenesten skal «kontakte» til at de skal «gi informasjon» til politiet, uten at det er tiltenkt noen endring i innholdet i bestemmelsen. Departementet har også endret begrepet «sperret adresse» til «skjult adresse».

Det er i dag ikke en plikt for barnevernstjenesten til å gi politiet informasjon i situasjoner der det er truffet vedtak om skjult adresse for barn i barnevernet. Barnevernstjenesten kan imidlertid uten hinder av taushetsplikt gi politiet opplysninger dersom det er nødvendig for å fremme barnevernstjenestens oppgaver eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse, jf. barnevernloven § 6-7 tredje ledd. Departementet legger til grunn at det i de aller fleste tilfeller vil være nødvendig for barnevernstjenesten å gi opplysninger til politiet i saker der det er aktuelt å flytte et barn i barnevernet til skjult adresse. Departementet er enig med Kripos i at det er uheldig dersom politiet ikke alltid får informasjon om at barnevernet har flyttet et barn til skjult adresse. Departementet foreslår derfor å innføre en plikt for barnevernstjenesten til å gi politiet informasjon om at det er truffet vedtak om skjult adresse etter barnevernloven. Det skal gis informasjon så snart som mulig etter at vedtaket er truffet.

Departementet mener det er viktig at lokalt politi er kjent med hvor barnet på skjult adresse bor, slik at de kan være raskt på plass dersom noe skulle skje. Hvis politiet informeres om beskyttelsesbehovet, vil de også kunne foreta en politifaglig trusselvurdering og eventuelt iverksette ytterligere beskyttelses- eller sikkerhetstiltak.

Departementet foreslår at barnevernstjenesten på eget initiativ, og uten hinder av taushetsplikt, skal gi informasjon til politiet i disse sakene. Plikten gjelder når det er truffet vedtak om plassering på skjult adresse med hjemmel i barnevernloven. Hjemmelsgrunnlaget kan være § 4-6 jf. § 4-19, § 4-9 jf. § 4-19, § 4-19 eller § 4-29.

Et vedtak om skjult adresse etter barnevernloven innebærer ikke nødvendigvis at barnets adresse også er sperret i folkeregisteret. Departementet ser at det å gi politiet informasjon etter at det er truffet vedtak om skjult adresse etter barnevernloven, kan medføre at det i noen saker gis informasjon om saker der barnets adresse ikke er sperret i folkeregisteret. Departementet mener likevel at det er viktig at politiet får informasjon om trusselutsatte barn, uavhengig av om det faktisk er besluttet adressesperre etter folkeregisterloven eller ikke. Det vil være opp til politiet å vurdere hvordan informasjonen skal følges opp.

Departementet foreslår etter dette å innføre en plikt for barnevernstjenesten til å gi informasjon til politiet når det treffes vedtak om skjult adresse i samsvar med barnevernlovens bestemmelser, det vil si § 4-6 jf. § 4-19, § 4-9 annet ledd jf. § 4-19, § 4-19 eller § 4-29. Barnevernstjenesten skal gi informasjon til politiet så snart som mulig etter at det er fattet vedtak. Det følger for øvrig av samarbeidsplikten at barnevernstjenesten bør ta kontakt med politiet allerede fra det tidspunkt de vurderer skjult adresse for barnet, jf. barnevernloven § 3-2 annet ledd.

Det vises til forslag til ny § 6-7 b.

Begrensninger i retten til dokumentinnsyn i saker for fylkesnemnda

Partene har etter barnevernloven § 7-4 rett til innsyn i sakens dokumenter for fylkesnemnda. I fylkesnemndene har det utviklet seg en praksis for å tillate anonym vitneførsel i saker der barnet bor på skjult adresse.

Retten til kontradiksjon gjelder i alle saker for fylkesnemnda, og partenes fulle innsyn i barnevernssaken er viktig for å oppfylle denne rettigheten. Departementet mener likevel det er et klart behov for å unnta opplysninger om vitnets identitet i sakens dokumenter i saker der det føres anonyme vitner for å beskytte barnets skjulte adresse, slik at partene ikke får innsyn i disse opplysningene. Som flere av høringsuttalelsene viser til, er det også behov for å kunne unnta andre opplysninger i sakens dokumenter når opplysningene kan bidra til å avsløre barnets skjulte adresse. Dette er av hensyn til beskyttelse av barnet. Det å nekte innsyn i disse opplysningene kan være avgjørende for å kunne holde barnets oppholdssted skjult.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å innta en bestemmelse i barnevernloven § 7-4 nytt tredje ledd som innebærer at det kan gjøres begrensninger i partenes rett til innsyn i opplysninger om identiteten til anonyme vitner, når vitnet føres anonymt for å beskytte barnets skjulte adresse. Det kan også nektes innsyn i andre opplysninger i saksdokumentene som kan bidra til å avsløre adressen. Det samme gjelder i saker hvor det er fremmet krav om at barnet skal bo på skjult adresse.

Enkelte mindre endringer og opprettinger

Barnevernloven § 2-3 første ledd inneholder bestemmelser om departementets oppgaver og myndighet på barnevernsområdet. Flere av oppgavene ivaretas av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) som følge av at direktoratet 1. januar 2014 ble tildelt oppgaver som fagdirektorat. Departementet foreslo i høringsnotatet enkelte mindre justeringer i fremstillingen av departements oppgaver i ny barnevernslov.

For å synliggjøre oppgaven med å utvikle statistikk og analyser på barnevernområdet ble det i høringsnotatet foreslått å ta inn i loven at departementet skal «sørge for å utvikle statistikk og analyser om barnevernet». Det ble vist til at dagens utvikling både gir større muligheter og stiller større krav til analyse og bearbeiding av personopplysninger. Departementet foreslår å ta denne bestemmelsen inn i gjeldende lov. Det vises til forslag til ny bokstav g i barnevernloven § 2-3 første ledd. Det legges opp til at oppgaven med å utvikle statistikk og analyser på barnevernområdet delegeres til Bufdir som fagdirektorat for barnevernet.

Barnevernloven § 6-7 a annet og tredje ledd inneholder en henvisning til § 6-4. Ved en inkurie henvises til bestemmelsens annet og tredje ledd og ikke første og sjette ledd. Departementet foreslår å rette opp dette ved å endre henvisningen til å gjelde § 6-4 uten nærmere spesifisering av hvilke ledd det henvises til.

Barnevernloven § 7-4 henviser til forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav c. Riktig henvisning skal være forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d. Departementet foreslår at bestemmelsen endres i samsvar med dette.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene foreslått i proposisjonen skal bidra til å styrke rettssikkerheten for barn i barnevernet og deres familier. Bedre styring i kommunene og riktigere hjelp til flere barn gir først og fremst gevinster for det enkelte barn og familie, men også for samfunnet som helhet.

I proposisjonen er det gjort en nærmere vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene.

Departementet vil komme tilbake til nødvendige bevilgningsendringer i de ordinære budsjettfremleggene. Departementet antar at det kun er forslaget om økt aldersgrense for rett til ettervern som vil medføre vesentlige økonomiske konsekvenser.