1.1 Hovedinnhold i proposisjonen og bakgrunn for endringsforslagene

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår i proposisjonen en midlertidig lov med enkelte unntak fra kommuneloven, lov om interkommunale selskaper (IKS-loven) og partiloven. Utbruddet av Covid-19 fører med seg en rekke utfordringer for kommuner, fylkeskommuner og andre. Det vises i proposisjonen til at det vil kunne oppstå situasjoner hvor det verken er mulig eller forsvarlig å oppfylle alle kravene som følger av gjeldende kommunelov, IKS-lov eller partilov. De midlertidige lovendringene som departementet foreslår, skal avhjelpe enkelte negative konsekvenser av utbruddet av Covid-19.

Forslagene tar blant annet sikte på å lempe på delegeringsadgangen til kommunestyret og fylkestinget når det gjelder inngåelse av interkommunalt samarbeid, gi realistiske og forsvarlige frister for avleggelse og vedtak av enkelte dokumenter etter kommuneloven, åpne for fjernmøter for alle organer i et interkommunalt selskap og gi en realistisk og forsvarlig frist for partiene når det gjelder innberetningsplikten etter partiloven.

Lovforslaget er utformet med utgangspunkt i rammene lagt i Prop. 56 L (2019–2020) og Innst. 204 L (2019–2020).

Departementet vurderer at det er behov for at unntaksbestemmelsene kan gjelde over et noe lengre tidsrom enn hva som vil være mulig for forskrifter fastsatt med hjemmel i koronaloven. Det pekes i proposisjonen på at det er viktig at lovendringene, selv om de skal være midlertidige, er forutsigbare for kommunene, fylkeskommunene og andre som blir berørt av dem. Demokratiske hensyn taler dermed for at unntaksreglene fra kommuneloven mv. bør gjennomføres som en ordinær lovprosess.

Departementet viser også i proposisjonen til midlertidig forskrift 13. mars 2020 nr. 277 om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner for å begrense spredning av Covid-19. Forskriften er i utgangspunktet gitt varighet til 1. august 2020, men det kan være aktuelt å forlenge denne til et senere tidspunkt.

Departementet har fått skriftlige innspill til behov for midlertidige justeringer i lovene fra KS, KS Bedrift og NKRF. Departementet har også mottatt en rekke skriftlige og muntlige henvendelser fra enkeltkommuner og fylkesmannsembeter om behov for unntak fra de nevnte lovene.

Lovforslaget ble sendt på en forkortet offentlig høring fredag 27. mars kl. 11.30, med høringsfrist mandag 30. mars kl. 14.00.

For å forenkle fremstillingen i proposisjonen er kommunen brukt som felles betegnelse for kommunen og fylkeskommunen, hvis ikke noe annet framgår av sammenhengen. På samme måte er bare kommunale organer omtalt, selv om framstillingen også gjelder tilsvarende for fylkeskommunale organer.

1.2 Delegering av myndighet til å inngå interkommunalt samarbeid

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale i pkt. 4.1 om gjeldende rett og i pkt. 4.2 om innspill til lovarbeidet og høring.

Det vises i proposisjonen til at KS og flere kommuner har pekt på at kommunene som følge av Covid-19 vil kunne ha behov for raskt å kunne inngå interkommunale samarbeid på viktige samfunnsområder for å opprettholde et forsvarlig tjenestetilbud i kommunen eller for å forhindre tjenestekollaps i kommunen.

Utgangspunktet etter kommuneloven er at det er kommunestyret som har kompetanse til å inngå avtaler om interkommunalt samarbeid. Kommunestyret kan ikke delegere den videre. Departementet har vurdert om kommuneloven i tilstrekkelig grad legger til rette for at kommuner raskt kan inngå interkommunale samarbeid der det er nødvendig for å opprettholde et forsvarlig tjenestetilbud i kommunen, eller om det er behov for midlertidige endringer av kommunelovens bestemmelser.

Det vises i proposisjonen til at å opprette et interkommunalt samarbeid blant annet innebærer at det skal bestemmes hvilke oppgaver som skal legges til samarbeidet, hvilken form samarbeidet skal ha, og hvem som skal være deltagere. Utredningen av en slik sak vil kunne ta noe tid.

Kommuneloven åpner for utstrakt bruk av fjernmøter (jf. § 11-7 og tilhørende midlertidig forskrift om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner) og gir hjemmel for skriftlig saksbehandling. Likevel vil det kunne oppstå situasjoner der det vil være utfordrende for kommunestyret selv raskt nok å vedta et interkommunalt samarbeid, for eksempel der det som følge av sykdom i kommunens tjenesteapparat er nærliggende risiko for at kommunen ikke vil klare å tilby samfunnskritiske tjenester. Departementet viser til at i slike tilfeller kan kommunestyret etter kommuneloven § 11-8 om hastesaker delegere myndighet til formannskapet, kommunerådet og ordføreren til å inngå interkommunale samarbeid.

Departementet ser imidlertid at kommuneloven § 11-8 om hastesaker ikke vil dekke kommunenes behov i alle tilfeller. Departementet viser her til innspill fra KS om at kommuner som følge av situasjonen med Covid-19 kan ha et midlertidig behov for generelt å kunne delegere kompetanse til å inngå interkommunale samarbeid.

Departementet vurderer at det må legges til rette for at kommunestyret kan delegere kompetanse til å inngå interkommunale samarbeid ut over den adgangen som i dag følger av kommuneloven § 11-8 om hastesaker.

Departementet støtter KS’ vurderinger som er omtalt i proposisjonen, og foreslår at kommunestyret selv også kan delegere til formannskapet og kommunerådet kompetanse til å treffe nødvendige vedtak for å inngå interkommunale samarbeid. Departementet vurderer at det ikke foreligger behov for utvidet adgang til å kunne delegere myndighet til å fatte vedtak om å avvikle eller omdanne eksisterende interkommunale samarbeid. Forslaget innebærer at kommunestyrets adgang til å delegere kompetanse vil gå lenger enn hva kommunestyret etter gjeldende rett har mulighet til. Forslaget innebærer ikke at det gis en generell adgang til å delegere all myndighet som etter kommuneloven ligger hos kommunestyret, til formannskapet eller kommunerådet. Forslaget innebærer også at det er kommunestyret selv som må vurdere og ta stilling til om kompetansen skal delegeres eller ikke.

Departementet vurderer at kommunestyrets adgang til å delegere slik myndighet bør gjelde vedtak knyttet til inngåelse av kommunale oppgavefellesskap etter kommuneloven kapittel 19, vertskommunesamarbeid etter kommuneloven kapittel 20 og interkommunale selskaper etter IKS-loven. Departementet legger til grunn at slike interkommunale samarbeid for øvrig må opprettes i tråd med de ordinære bestemmelsene i kommuneloven og IKS-loven, og at samarbeidene vil gjelde frem til det er fattet en beslutning om å tre ut eller avvikle samarbeidet.

1.3 Utvidelse av frister for avgivelse og vedtak av enkelte dokumenter etter kommuneloven

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale i pkt. 5.1 om gjeldende rett og i pkt. 5.2 om innspill til lovarbeidet og høring.

1.4 Valgbarhet til kontrollutvalget

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale i pkt. 6.1 om gjeldende rett og i pkt. 6.2 om innspill til lovarbeidet og høring.

Det vises i proposisjonen til at det er mange kommuner som nå har sterkt behov for å rekruttere blant annet ekstra helsepersonell til å håndtere utbruddet av Covid-19. I lys av dagens situasjon vil departementet legge til rette for at alle med relevant kompetanse kan bidra, uten at dette medfører utilsiktete negative konsekvenser.

Departementet foreslår i proposisjonen et snevert unntak fra kommunelovens valgbarhetsregler, slik at det skal bli mulig å være midlertidig ansatt i kommunen for å utføre arbeid relatert til Covid-19, uten å miste valgbarheten til kontrollutvalget. Forslaget innebærer at kontrollutvalgsmedlemmer, som blir ansatt i kommunen i et midlertidig arbeidsforhold på grunn av krisesituasjonen, fortsatt skal være valgbare til kontrollutvalget. Siden kontrollutvalgene ofte er ganske små, antar departementet at dette ikke vil gjelde særlig mange personer, og heller ikke være en aktuell situasjon i mange kommuner. Dersom det blir slik at kontrollutvalget skal føre kontroll med den delen av kommunen hvor medlemmer har bidratt, kan integritetsspørsmål løses gjennom habilitetsreglene.

1.5 Endringer i bestemmelsene om skriftlig saksbehandling

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale i pkt. 7.1 om gjeldende rett og i pkt. 7.2 om innspill til lovarbeidet og høring.

Det vises i proposisjonen til at selv om adgangen til å ha fjernmøter er utvidet, kan det være situasjoner i de neste månedene hvor det er mer hensiktsmessig eller nødvendig for et folkevalgt organ å treffe vedtak gjennom skriftlig saksbehandling. Departementet har sett at adgangen til skriftlig saksbehandling har vært benyttet eller forsøkt benyttet i perioden etter utbruddet av Covid-19. Samtidig har det vært tilfeller hvor vilkåret om enstemmighet for at saken kan behandles ved skriftlig saksbehandling, har hindret det folkevalgte organet fra å gjennomføre skriftlig saksbehandling, fordi et lite mindretall har sperret for det.

Departementet foreslår i proposisjonen at det gjøres en midlertidig endring fra kravet om enstemmighet om prosessen, slik at en sak kan behandles ved skriftlig saksbehandling så lenge ikke en 1/3 eller flere av organets medlemmer motsetter seg dette. Det bør fremdeles være slik at samtlige av organets medlemmer må slutte seg til vedtakets innhold, mens det etter forslaget kun er krav om 2/3-dels flertall for at saken gjennomføres ved skriftlig saksbehandling.

1.6 Forslag om adgang til fjernmøter og elektronisk signering i interkommunale selskaper etter lov om interkommunale selskaper

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale i pkt. 8.1 om gjeldende rett og i pkt. 8.2 om innspill til lovarbeidet og høring.

Det vises i proposisjonen til at kommuner har opprettet samarbeid i interkommunale selskaper på en rekke ulike samfunnsområder. På grunn av utbruddet av Covid-19 vil det kunne oppstå situasjoner hvor det verken er mulig eller forsvarlig å gjennomføre fysiske møter i interkommunale selskaper.

Siden IKS-loven trådte i kraft, har det skjedd en betydelig teknologisk utvikling som gjør at fjernmøter er en tilgjengelig måte for gjennomføring av møter, samtidig som at øvrige krav i IKS-loven til gjennomføring av møtet kan ivaretas.

Til sammenlikning gis det i kommuneloven en vid adgang til å ha fjernmøter, og adgang til å ha fjernmøter i folkevalgte organer er utvidet ytterligere i midlertidig forskrift i forbindelse med utbruddet av Covid-19.

Departementet mener at flere av hensynene som taler for at kommunestyret og andre folkevalgte organer etter kommuneloven kan ha fjernmøter, også gjør seg gjeldende for representantskapet, styret og avviklingsstyret i interkommunale selskaper. Departementet kan ikke se at det er hensyn som taler mot at organene i interkommunale selskaper skal kunne ha adgang til å ha møter som fjernmøter. En mulig konsekvens av gjeldende IKS-lov er at interkommunale selskaper risikerer ikke å kunne fatte nødvendige beslutninger om drift av selskapet fordi selskapets organer kun kan ha møter som fysiske møter.

Departementet foreslår derfor en bestemmelse som gir et midlertidig unntak fra IKS-loven, slik at representantskapet, styret og avviklingsstyret i interkommunale selskaper gis adgang til å ha møter som fjernmøter. Departementet foreslår at kommuneloven § 11-7 om fjernmøter skal gjelde tilsvarende så langt den passer. Departementet foreslår også at forskrift gitt med hjemmel i § 11-7 fjerde ledd, skal gjelde for interkommunale selskaper så langt den passer.

I IKS-loven stilles det krav til at protokoller fra møtene skal føres og at protokollen skal signeres. Departementet foreslår at det skal være adgang til signering av protokoll ved bruk av elektronisk signatur. Departementet viser for øvrig til regulering av elektronisk signatur som følger av lov om gjennomføring av EUs forordning om elektronisk identifikasjon og tillitstjenester for elektroniske transaksjoner i det indre marked (lov om elektroniske tillitstjenester) og tilhørende forskrifter. Departementet viser til at elektronisk signatur er tillatt for selskaper regulert i aksjeloven, og at Nærings- og fiskeridepartementet i forbindelse med utbruddet av Covid-19 har foreslått adgang til elektronisk signatur også for blant annet selskaper regulert i selskapsloven.

1.7 Partiloven

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale i pkt. 9.1 om gjeldende rett og i pkt. 9.2 om innspill til lovarbeidet og høring.

Det vises i proposisjonen til at om lag 3 250 partier og partiledd er omfattet av partiloven. De årlige innberetningene behandles vanligvis av partienes årsmøter i tråd med partienes vedtekter. Innberetningene avgis i praksis først etter at partienes årsmøter er avholdt. Utbruddet av Covid-19 og de særskilte tiltakene som er iverksatt for å bekjempe spredning av viruset, vil kunne føre til at de politiske partiene ikke får avholdt årsmøter på de planlagte tidspunktene og derfor heller ikke får rapportert innen fristen (i praksis 1. juni). Departementet har i forkant av høringen mottatt henvendelse fra SSB om behovet for utsettelse. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er positive til en forlengelse av fristen.

Departementet vurderer på denne bakgrunn at det er behov for en forlengelse av fristen. Partilovnemnda anbefaler departementet å vurdere om fristen bør settes så langt fram i tid (15. september) og om forslaget bør erstattes med en lovbestemmelse som gir Kongen eller departementet myndighet til å forlenge fristen i særlige tilfeller. Slik forskrift bør etter nemndas vurdering fastsettes når det nærmere fristens utløp er avdekket et slikt behov. Revisorforbundet har på den annen side gitt uttrykk for at det er usikkert om forlengelsen er tilstrekkelig, og anbefaler en utsettelse ut oktober måned. Departementet viser til at en forlengelse ut over 15. september er utenfor rammen for denne loven. Departementet foreslår en midlertidig bestemmelse som forlenger fristen fram til 15. september av hensyn til en forutsigbar frist for innberetning.

Departementet har merket seg innspillene fra NKP og Alliansen om å endre kravene til underskrifter på listeforslag etter partiloven § 6-3 andre ledd og vil løpende vurdere behovet for eventuelle endringer i valgloven i tråd med utviklingen av situasjonen med virusutbruddet.

1.8 Longyearbyen lokalstyre

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale i pkt. 10.1 om gjeldende rett.

Det vises i proposisjonen til at på samme måte som for kommunene innebærer utbruddet av Covid-19 utfordringer for Longyearbyen lokalstyre. For at lovforslaget om unntak fra kommuneloven mv. skal gjelde for Svalbard, må det gjøres særskilt gjeldende, jf. Svalbardloven § 2.

Departementet foreslår at de midlertidige unntakene fra bestemmelser i kommuneloven som gjelder for Longyearbyen lokalstyre etter Svalbardloven, også blir gjort gjeldende for Longyearbyen lokalstyre.

1.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at bestemmelsene om avvik fra kommuneloven og IKS-loven ikke antas å ha nevneverdige økonomiske konsekvenser for kommunene.

Dersom interkommunale selskaper ønsker å benytte seg av fjernmøter i for eksempel representantskapet eller styret, slik forslaget legger opp til, kan det i noen tilfeller innebære investeringskostnader for nødvendig utstyr. Slike kostnader vil være beskjedne og må dekkes innenfor ordinære budsjettrammer. Adgangen til å gjennomføre fjernmøter kan medføre besparelser i reiseutgifter for medlemmer av selskapenes styrer og representantskap. Dette vil imidlertid medføre beskjedne besparelser.

Forslaget om avvik fra de vanlige bestemmelsene i partiloven vil kunne føre til at SSBs og Partilovnemndas oppfølging av innberetningene for 2020 forskyves utover høsten 2020 og våren 2021. Merkostnadene vil kunne tas innenfor gjeldende budsjettramme. For partiene vil forslaget kunne gi økt administrativ fleksibilitet uten merkostnader.