Bakgrunn for forslagene

Regjeringens hovedmål for transportpolitikken er at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren. Dette kalles nullvisjonen. Innføringen av nullvisjonen har vært av stor betydning for innretningen og gjennomføringen av trafikksikkerhetsarbeidet i Norge. Fra å rette innsatsen mot å redusere alle trafikkulykker ble arbeidet i større grad målrettet mot de alvorligste trafikkulykkene med drepte og hardt skadde.

Ulykkesundersøkelser bekrefter at det som oftest er flere medvirkende faktorer til at en trafikkulykke inntreffer, og at det er flere forhold som påvirker hvor alvorlig konsekvensene av en trafikkulykke blir. Mer kunnskap og informasjon om årsaker til trafikkulykker med dødelig utfall er svært viktig og vil kunne bidra til en enda bedre målretting av trafikksikkerhetstiltakene. På denne bakgrunn ble en arbeidsgruppe nedsatt under ledelse av Samferdselsdepartementet og med deltakere med juridisk, medisinskfaglig og trafikksikkerhetsfaglig bakgrunn. Arbeidsgruppen leverte i april 2018 sin rapport «Forslag om rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte m.m.» til Samferdselsdepartementet.

Arbeidsgruppen viste til at rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte vil gi bedre kunnskap om hendelsesforløp, årsaksfaktorer og skademekanismer ved trafikkulykker. Et pålegg i loven om at politi eller påtalemyndighet skal rekvirere rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte vil synliggjøre samfunnets syn på betydningen av trafikksikkerhetsarbeid og avdekke faktisk dødsårsak. Arbeidsgruppen mente det vil være mest oversiktlig å samle reglene om obduksjon i en og samme lov, slik tilfellet er både i Sverige, Danmark og Finland, og anbefalte derfor at reglene om rettsmedisinsk obduksjon i straffeprosessloven og påtaleinstruksen flyttes til obduksjonsloven.

Gjeldende rett

Obduksjon er en systematisk utvendig og innvendig medisinsk undersøkelse av en død person der formålet er å påvise eller utelukke forandringer som er forårsaket av sykdom eller skade, jf. obduksjonsloven § 3 bokstav a. Obduksjonen betegnes som medisinsk der en lege har fremsatt krav om obduksjon, og som rettsmedisinsk obduksjon der krav om obduksjon er rekvirert etter straffeprosessloven § 228 om sakkyndig likundersøkelse. En rettsmedisinsk obduksjon er en del av rettsvesenets etterforskning, og er ikke en helsetjeneste. Ved rettsmedisinsk obduksjon er spørsmålet om dødsfallet kan skyldes en straffbar handling.

Straffeprosessloven § 228 regulerer i hvilke tilfeller det skal foretas sakkyndig likundersøkelse (rettsmedisinsk obduksjon). Bestemmelsen fastsetter at sakkyndig likundersøkelse skal foretas når det er grunn til mistanke om at noens død er voldt ved en straffbar handling. Påtaleinstruksen kapittel 13 inneholder utfyllende regler om sakkyndige likundersøkelser. Formålet med en rettsmedisinsk obduksjon er å påvise dødsårsaken og å klarlegge årsaksrekken som førte til døden. De sakkyndiges slutninger bygger ofte ikke bare på de legemlige funnene, men også på forholdene på åstedet og opplysninger om det ytre hendelsesforløp.

Rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte

Resultatet fra en rettsmedisinsk obduksjon kan ha betydning for å få avkreftet at dødsfallet kan knyttes til en straffbar handling. Det kan bidra til å kartlegge forhold som har hatt betydning for førerens oppmerksomhet, reaksjoner og bedømming av situasjonen. Kunnskap fra rettsmedisinske obduksjoner kan dessuten bidra til utvikling av sikkerhetsutstyr og utforming av kjøretøyer mv. Departementet mener at flere rettsmedisinske obduksjoner av trafikkofre vil gi samfunnet verdifull kunnskap til bruk i trafikksikkerhetsarbeidet.

I dag rekvireres rettsmedisinsk obduksjon av trafikkdrepte kun dersom påtalemyndigheten finner dette nødvendig. Spørsmålet er om det skal etableres en plikt til å rekvirere rettsmedisinsk obduksjon av alle drepte i veitrafikken.

Hensynet til fleksibilitet kan tale for å gi politiet en skjønnsmessig mulighet til å vurdere om rettsmedisinsk obduksjon skal rekvireres. På den andre siden taler formålet med en rettsmedisinsk obduksjon for et lovpålegg om at alle trafikkdrepte blir obdusert. Dette gjør seg særlig gjeldende når myndigheten til å begjære obduksjonen er fordelt på ulike politidistrikt. Departementet viser til at det er avdekket en svært ulik praksis mellom politidistriktene når det gjelder begjæring om rettsmedisinsk obduksjon etter straffeprosessloven.

Rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte er et inngripende tiltak både overfor avdøde og overfor de pårørende. Dette gjelder både selve obduksjonen og den tilknyttede behandlingen av personopplysningene. Et pålegg om at politi skal rekvirere rettsmedisinsk obduksjon av alle drepte i veitrafikken, vil imidlertid gi bedre kunnskap om hendelsesforløp, årsaksfaktorer og skademekanismer ved ulykker i veitrafikken. Dette er viktig for å hindre at andre blir drept eller alvorlig skadd i trafikken. Pålegget vil også være et viktig signal om samfunnets syn på betydningen av å avdekke faktisk dødsårsak.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at politiet pålegges en plikt til å sørge for obduksjon av alle som omkommer i veitrafikken, likevel slik at pårørende gis en begrenset adgang til å motsette seg slik obduksjon.

Spørsmål om reservasjonsrett

Det kan være flere grunner til at pårørende ikke ønsker obduksjon. Selv om de fleste religioner og kulturer godtar obduksjon så lenge det er nødvendig og i overenstemmelse med nasjonal lovgivning, eller spesielle omstendigheter tilsier det, kan personlig overbevisning eller religiøs tro være grunnlag for å motsette seg obduksjon. Det er heller ikke gitt at alle er enige i at hensynet til trafikksikkerhet er en tilstrekkelig begrunnelse for å gjennomføre en rettsmedisinsk obduksjon. Obduksjoner som gjennomføres mot de pårørendes vilje, vil kunne oppleves som en tilleggsbelastning for pårørende i sorg.

Rettsmedisinsk obduksjon er etter departementets vurdering et viktig tiltak for økt kunnskap om hvilke forhold ved en hendelse som har medført døden eller vært en medvirkende faktor til at døden inntrådte, og videre for oppbygging og iverksetting av ulykkesforebyggende tiltak. Det er viktig at tilnærmet alle trafikkdrepte faktisk blir obdusert. På den andre siden kan tvingende grunner som religiøs overbevisning tilsi en rett til å nekte obduksjon. Det vises til den særlige beskyttelse som er gitt til religiøs overbevisning og livssyn i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 9.

Departementet foreslår en snever unntaksregel for nærmeste pårørende til å nekte rettsmedisinsk obduksjon. Unntaket må være knyttet til religiøs eller livssynsmessig overbevisning.

Plassering av hjemmelsgrunnlag og lovstruktur

Arbeidsgruppen foreslo at bestemmelsene i straffeprosessloven § 228 og påtaleinstruksen kapittel 13 som gir politiet og påtalemyndigheten hjemmel og prosedyrer for å begjære rettsmedisinsk obduksjon, overføres til obduksjonsloven. Dette skulle også omfatte det nye pålegget om rettsmedisinsk obduksjon av trafikkdrepte.

Gruppen har diskutert flere mulige hjemmelsgrunnlag; i straffeprosessloven, obduksjonsloven og vegtrafikkloven.

Arbeidsgruppen viser til at medisinske og rettsmedisinske obduksjoner har en del fellestrekk, likevel slik at det er vesentlige forskjeller i hvem som kan rekvirere obduksjon, hva som er formålet med obduksjonen, og dermed hvilke undersøkelser som gjøres i forbindelse med obduksjonen.

Arbeidsgruppen viser til at i de andre nordiske land er reglene om medisinsk og rettsmedisinsk obduksjon samlet i samme særlov utenfor straffeprosessen. At reglene om rettsmedisinsk obduksjon gis i obduksjonsloven, er etter arbeidsgruppens vurdering ikke til hinder for at avgjørelsen treffes av politiet. Arbeidsgruppen forutsetter at obduksjonsrapporten kan gjøres tilgjengelig for ulykkesanalysegruppene på lik linje med dagens ordning ved rettsmedisinske obduksjoner forankret i straffeprosessloven.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at sentrale etterforskningsskritt etter deres mening bør reguleres i straffeprosessloven. Departementet har derimot ingen innvendinger mot at rene polisiære undersøkelser av trafikkdrepte hjemles i en særlov, og ser at det kan være en fordel å samle reglene om obduksjoner i én lov.

Det følger av høringsuttalelsen fra Riksadvokaten at det kan være en god lovteknisk løsning å beholde en hjemmel for rettsmedisinsk obduksjon i straffeprosessloven § 228. Departementet har ikke innvendinger til en slik løsning. En videreføring av hjemmelsgrunnlaget for rettsmedisinsk obduksjon i straffeprosessloven § 228 innebærer at det ikke er behov for eller nødvendig å ta inn dette straffeprosessuelle virkemiddelet i obduksjonsloven. Departementet mener også at regler for straffeetterforskning ikke er en naturlig del av helselovgivningen, jf. også Prop. 38 L (2014–2015) Transplantasjonslov og obduksjonslov. Departementet uttaler i proposisjonen at rettsmedisinsk obduksjon har en viktig forankring i reglene om strafferettspleien og at de ulike hensyn som ligger bak reglene om medisinsk og rettsmedisinsk obduksjon, kan tilsi ulike regelverk. Departementet kom til at virkeområdet for den nye obduksjonsloven burde avgrenses til medisinske obduksjoner. Stortinget sluttet seg til forslaget fra departementet.

Departementet forutsetter at flertallet av de trafikkdrepte vil begjæres obdusert etter straffeprosesslovens regler. Det vil innebære, at flere enn i dag vil bli obdusert etter straffeprosessloven § 228. I dag blir kun om lag 56 pst. av de trafikkdrepte obdusert etter straffeprosessloven. Det er bare i de tilfellene politiet ved påtalemyndigheten ikke begjærer rettsmedisinsk obduksjon etter straffeprosessloven, at politiet som polisiær virksomhet skal begjære rettsmedisinsk obduksjon etter ny pliktregel i obduksjonsloven § 7 a. Formålet er å bygge opp kunnskap til bruk i trafikksikkerhetsarbeidet.

Departementet foreslår etter dette å opprettholde gjeldende lovstruktur supplert med en ny pliktregel for politiet i obduksjonsloven for å sikre at alle trafikkdrepte blir rettsmedisinsk obdusert. Reglene i straffeprosessloven og påtaleinstruksen kapittel 13 om rettsmedisinsk obduksjon videreføres. Departementet viser til at forslaget opprettholder dagens skille mellom straffeprosess og polisiær virksomhet, samt at rettsgrunnlaget for obduksjon utenfor straffeprosessens område samles i obduksjonsloven.

Tilgang til helseopplysninger om personer som omkommer i trafikken

Departementet slutter seg til forslaget om at dagens praksis, hvor politiet oversender obduksjonsrapporten til ulykkesanalysegruppen, forankres i lov, noe alle høringsinstanser som har uttalt seg om dette punktet, støtter. Obduksjonsrapporten inneholder taushetsbelagte opplysninger etter helsepersonelloven. Helseopplysningene i obduksjonsrapporten er omfattet av reglene om taushetsplikt i helsepersonelloven, jf. pasientjournalloven § 15. Det er etter departementets vurdering derfor nødvendig med en klar lovhjemmel.

Departementet foreslår at det inntas en ny bestemmelse i vegtrafikkloven § 51 a som fastslår at ulykkesanalysegruppen skal gis tilgang til obduksjonsrapporten knyttet til den trafikkdrepte.

Når det gjelder forslaget om ulykkesanalysegruppens øvrige tilgang til helseopplysninger om den trafikkdrepte og i hvilken grad det skal være plikt for helsepersonell til utlevere slike opplysninger, har imidlertid flere høringsinstanser innvendinger. Departementets utgangspunkt er at helsepersonell som yter helsehjelp, har taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21. Formålet med helsepersonells taushetsplikt er å bidra til å verne om pasienters integritet, sikre befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten og sikre kvalitet i helsetjenesten. Noen ganger kan andre interesser tale for å gjøre unntak fra dette utgangspunktet. Helsepersonelloven har derfor bestemmelser som åpner for å gjøre unntak fra taushetsplikten.

Dersom vektige grunner taler for det, har helsepersonell adgang til å gi opplysninger om en avdød person til ulykkesanalysegruppen etter helsepersonelloven § 24. Det innebærer at ved hver enkelt hendelse må helsepersonell, på henvendelse fra ulykkesanalysegruppen, vurdere om samfunnets behov for tilgang til helseopplysninger går foran hensynet til den avdødes antatte vilje, pårørende og opplysningenes art.

Departementet ser at dette kan fremstå som mer tungvint enn om det gis en egen bestemmelse om ulykkesanalysegruppens tilgang til opplysningene. Til dette kan imidlertid bemerkes at det også med en egen bestemmelse om rett til tilgang alltid må gjøres en nødvendighetsvurdering. Innhenting av nødvendige opplysninger må uansett rettes til flere aktører og vil være et krevende arbeid.

Departementet antar at det ikke vil være mange tilfeller hvor helsepersonell avslår en begrunnet forespørsel om ytterligere helseopplysninger om avdøde fra ulykkesanalysegruppen eller Statens havarikommisjon for transport, dersom det er nødvendig for å fastslå årsak til dødsulykken.

Det følger av dette at departementet ikke finner å kunne videreføre arbeidsgruppens forslag om hjemmel for ulykkesanalysegruppen for tilgang til helseopplysninger om den trafikkdrepte, ut over obduksjonsrapporten. Det betyr også at forslaget om å ta inn en ny bestemmelse i helsepersonelloven om opplysningsplikt overfor Statens havarikommisjon for transport (SHT) og Statens vegvesens ulykkesanalysegruppe (UAG) ikke følges opp.

Etter departementets syn er det derimot mer hensiktsmessig og naturlig at det er rettsmedisineren som gis rett til å innhente helseopplysninger om den trafikkdrepte. Slike helseopplysninger om den drepte kan være av betydning for vurderingen av årsakssammenhengen. Dette gjelder for eksempel førerens bruk av legemidler og helsetilstand som kan medføre redusert årvåkenhet og forbigående bevissthetstap.

Departementet foreslår etter dette en ny bestemmelse i obduksjonsloven § 8 a som fastslår at legen som utfører obduksjonen, uten hensyn til om opplysningene er underlagt taushetsplikt, skal få tilgang til nødvendige helseopplysninger om den trafikkdrepte. Dette forslaget vil bidra til bedre kvalitet på obduksjonsresultatet, som igjen vil kunne gi verdifull informasjon til ulykkesanalysearbeidet.

Departementet foreslår at bestemmelsen også skal gjelde ved medisinske obduksjoner. Det vises til at medisinsk obduksjon er et viktig verktøy i kvalitetssikring av helsehjelp og må skje i nært samarbeid med helsepersonell som har ytt helsehjelpen. Departementet mener at lege som gjennomfører medisinsk obduksjon, også i dag har tilgang til helseopplysninger om avdøde, som en nødvendig del av helsehjelpen (diagnostikken). For å unngå tvil om dette bør tilgangen til opplysningene presiseres i obduksjonsloven.

Lovfesting av Statens vegvesens ulykkesanalysegruppe

Etter initiativ fra Stortinget ble Statens vegvesens ulykkesanalysegrupper (UAG) permanent igangsatt 1. januar 2005. Fra 1. januar 2019 er UAG organisert i én nasjonal ulykkesanalysegruppe. Gruppen har medlemmer med ulik og komplementær kompetanse, inkludert leger med akuttmedisinsk kompetanse.

Formålet med UAG er å legge til rette for forebyggende trafikksikkerhetsarbeid gjennom organisatorisk læring og sikkerhetsstyring i vei- og transportsystemet. UAG gjennomfører dybdeanalyser av alle dødsulykker på vei i Norge. Analysene i kombinasjon med offisiell ulykkesstatistikk bidrar til en bedre forståelse av årsakene til ulykker i veitrafikken og gir dermed myndighetene muligheter til å sette inn effektive forebyggende tiltak.

Etter departementets syn bør det generelle sektoransvaret som Statens vegvesen har for trafikksikkerhetsarbeidet, komme til uttrykk i vegtrafikklovgivningen. Dertil støtter departementet arbeidsgruppens vurdering om at det er formålstjenlig å regulere særskilt Statens vegvesens arbeid med å analysere dødsulykker, utført av Statens vegvesens ulykkesanalysegruppe (UAG), i vegtrafikkloven. Ulykkesanalysegruppen (UAG) er en del av Statens vegvesen, og er ikke et eget forvaltningsorgan eller en uavhengig undersøkelsesmyndighet.

Ulykkesanalysegruppens adgang til å behandle personopplysninger når det er nødvendig for å utføre oppgaven i forbindelse med trafikksikkerhets- og ulykkesanalysearbeidet, følger av vegtrafikkloven § 43 b første ledd.

Departementet finner grunn til å kommentere forholdet mellom ulykkesanalysegruppen (UAG) og Statens havarikommisjon for transport (SHT) særskilt. SHT er en uavhengig kommisjon som utfører selvstendige undersøkelser og kartlegger årsaksforhold og hendelsesforløp i de alvorligste trafikkulykkene. Ansvarsforholdet mellom SHT og UAG kan forklares ved at UAG gjennomfører dybdeundersøkelser av alle dødsulykkene på vei i Norge, mens SHT parallelt undersøker noen av de samme ulykkene, og da særlig ulykker knyttet til kommersiell transport, tunnel, farlig gods m.m. SHT undersøker ca. 5–10 av totalt 150 dødsulykker årlig. Denne forskjellen mellom SHT og UAG skal komme til uttrykk i lovteksten. Departementet slutter seg derfor til arbeidsgruppens forslag om å regulere Statens vegvesens ulykkesanalysevirksomhet i vegtrafikkloven kapittel VII i ny § 51 a.

Vegtrafikkloven kap. VII §§ 44-51 skal ikke gjelde for UAGs virksomhet. Dette innebærer blant annet at det er de alminnelige taushetspliktreglene etter forvaltningsloven §§ 13-13f som gjelder for enhver som utfører tjeneste eller arbeider for UAG, og ikke vegtrafikkloven § 48. Det foreslås også at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om UAG og dets arbeid.

Stortinget har den 12. mars 2019 vedtatt ny § 43 b i vegtrafikkloven som slår fast at det kan behandles personopplysninger i forbindelse med trafikksikkerhets- og ulykkesarbeidet. Formålet er å unngå enhver tvil om at personopplysninger også kan behandles i forbindelse med Statens vegvesens ulykkesanalysearbeid.

Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene

Lovforslaget om rettsmedisinsk obduksjon av alle trafikkdrepte vil innebære noe merutgifter og administrative konsekvenser for politiet. Arbeidsgruppen har skissert et anslag på rundt 2 mill. kroner i ekstra kostnad for politiet.