Valg av saksbehandlingsprosedyre

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter at dagens ordning med forvaltningsbehandling styrkes i saker om tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 annet ledd. Det vises til at en behandling av tilbakekallssakene i domstolene i første instans vil rokke ved maktfordelingsprinsippet som sikrer at statsmaktene er delt mellom lovgivende, utøvende og dømmende myndighet. Å pålegge domstolene forvaltningsoppgaver vil bryte med dette prinsippet og bidra til å svekke tilliten til domstolene.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet deler vurderingene knyttet til domstolsbehandling, og mener det er viktig at man i saker om statsborgerskap skal ha ankemulighet på lik linje som i andre saker. Disse medlemmer mener det er viktig å få innført fri rettshjelp for å styrke rettssikkerheten ved behandling i forvaltningen og i domstolsapparatet. Fri rettshjelp i alle ledd skal måtte føre til styrket rettssikkerhet for de involverte.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at statsborgerskap er et rettslig bånd mellom en person og en stat. Det er en av de viktigste rettighetene man kan ha som borger i det norske samfunnet. Det å miste en så viktig rettighet som statsborgerskap bør skje gjennom en prosess som ivaretar strenge krav til uavhengighet og kontradiksjon.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til vedtak i Stortinget i Innst. 269 S (2016–2017) der Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å endre statsborgerloven slik at tilbakekallelser av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd skal skje ved dom. Dette vedtaket er ikke fulgt opp av regjeringen. Disse medlemmer viser også til øvrige forslag og merknader fra respektive partier i Innst. 269 S (2016–2017).

Disse medlemmer viser til at en domstolsbehandling sikrer en topartsprosess, og at i en sak om tilbakekall av statsborgerskap vil bevissituasjonen ofte være usikker. En domstol vil være bedre egnet til å kunne vurdere bevis etter en muntlig prosess hvor både myndigheter og den enkeltpersonen det er snakk om, kan presentere sin sak.

Disse medlemmer viser til at høringsinstansene var delt i spørsmålet om valg av saksbehandlingsform, med de samme innvendingene som kom i forbindelse med behandlingen i 2017 av Representantforslag 33 S (2016–2017), samt Innst. 269 S (2016–2017) og stortingsflertallsvedtak. Disse medlemmer viser til flertallspartienes merknad i den nevnte innstillingen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, har vurdert innsigelser om at en overføring av angjeldende beslutningsmyndighet til domstolene vil innebære at man rokker ved maktfordelingen i Norge. Flertallet peker på at tilbakekall av statsborgerskap er et svært inngripende tiltak, og at domstolene derfor bør ha beslutningsmyndighet i disse sakene. Det understrekes også at det er et selvstendig poeng at så inngripende tiltak ikke forblir gjenstand for politikk og skiftende regjeringer. For domstolene vil spørsmålet være om vilkårene for og kravet til forholdsmessighet er oppfylt. Om beslutningsmyndigheten skal tilligge domstolene eller forvaltningen i slike saker, er for øvrig et politisk valg.

Flertallet viser for øvrig til at det også på andre rettsområder som innbefatter inngripende tiltak, er slik at domstolene fatter avgjørelse på bakgrunn av forvaltningsmessige hjemler. Etter vergemålsloven følger det at vergemål med fratakelse av den rettslige handleevnen besluttes av tingretten, og at sak om vergemål blant annet kan reises av Fylkesmannen. Det vises også til at det i saker som gjelder frihetsberøvelse, etter utlendingsloven også er domstolene som er førsteinstans. Flertallet merker seg videre at det i NOU 2017:8 Særdomstoler på nye områder? foreslås at tingrettene bør avgjøre foreldretvister og saker om tvang etter barneloven.»

Disse medlemmer viser videre til Advokatforeningens høringsuttalelse hvor de uttaler følgende om spørsmålet om maktfordelingsprinsippet:

«Advokatforeningen er ikke enig i at domstolsbehandling av tilbakekallssaker vil virke vilkårlig eller være med på å redusere muligheten for parlamentarisk og konstitusjonell kontroll. Samspillet mellom lovgivende, dømmende og utøvende makt vil ikke endres. Domstolens prøvingsadgang på likeartede områder i utlendingsloven (forholdsmessighetsvurderingen i utvisningssaker) kan neppe sies å skille seg ut fra den prøving som domstolen skal foreta etter alternativ 1 hvor staten ved UDI vil være en part. Advokatforeningen ser derfor ikke alvorlige konstitusjonelle problemstillinger som argument for å velge alternativ 2.»

Begrunnelsen til Advokatforeningen for å gå inn for at sakene skal behandles i domstolene i første instans er at de mener at en domstolsbehandling antas å føre til økt mulighet for likhet, forutsigbarhet og tillit til avgjørelsenes innhold.

Disse medlemmer viser videre til at i Danmark går tilbakekall av statsborgerskap for tingretten i første instans.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til endring i statsborgerloven slik at tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 skal skje ved domstolsbehandling i førsteinstans.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti mener det er tungtveiende argumenter av prinsipiell, praktisk og økonomisk karakter som taler imot at tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger skal skje ved dom. Alle offentlige instanser innen justissektoren som blir berørt, ga i høringen uttrykk for sterk og prinsipiell motstand mot at domstolene skal være førsteinstans i saker om tilbakekall, herunder Høyesterett, Agder og Borgarting lagmannsretter, Oslo tingrett, Domstolsadministrasjonen og Den norske dommerforening.

Disse medlemmer viser til at Regjeringsadvokaten vurderer at dagens ordning med forvaltningsbehandling i første instans fungerer godt med tanke på kontradiksjon. UNE er et uavhengig domstollignende organ. Disse medlemmer viser til proposisjonen der regjeringen foreslår at dagens ordning i tillegg skal styrkes med obligatorisk nemndmøte med personlig fremmøte i UNE i alle tilbakekallssaker. Her vil parten forklare seg direkte for nemnda. Saken skal avgjøres av en nemndleder med dommerkompetanse og to nemndmedlemmer. Nemndmedlemmer blir oppnevnt av Kongen i statsråd etter forslag fra det departementet som har hovedansvaret for utlendingsforvaltningen, Utenriksdepartementet, Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner. I nemndmøtet stiller også en saksbehandler som har dyptgående kunnskap om den enkelte sak samt hele saksporteføljen. Saksbehandleren tar ikke del i avgjørelsen.

Disse medlemmer mener at en nemnd i UNE i samme grad som domstolen vil være kompetent til å vurdere bevis. Dommere i domstolen vil ikke i samme grad som forvaltningen ha kunnskap om sakstypen, landkunnskap og identitetsvurderinger. Forvaltningen har meget lang erfaring med tilbakekallssaker.

Saksbehandlingen

Komiteen støtter at rettssikkerheten ved dagens ordning styrkes ved å innføre fri rettshjelp i form av fritt rettsråd uten behovsprøving ved forvaltningsbehandlingen og obligatorisk nemndmøte med personlig fremmøte i Utlendingsnemnda (UNE).

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter regjeringen i å endre rundskriv SRF-1/2017 slik at saker om tilbakekall av statsborgerskap kan innvilges fri rettshjelp iht. rettshjelploven § 16 tredje ledd, ved domstolskontroll av Utlendingsnemndas vedtak om tilbakekall av statsborgerskap.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener det skal innvilges fri rettshjelp også ved domstolsbehandling av tilbakekall av statsborgerskap.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen foreslår at det gis fritt rettsråd uten behovsprøving med tre ganger offentlig salærsats for behandlingen i UDI (fra forhåndsvarsel gis) og deretter én gang salærsats i tillegg for klage og fem ganger offentlig salærsats i tillegg for personlig frammøte i UNE. I høringsbrevet står det at dersom domstolsalternativet hadde vært valgt, ville sakene om tilbakekall tatt to dager i domstolen. Dette medlem understreker at disse sakene er komplekse, og det er viktig at når det nå velges et førsteinstansalternativ som er mindre rettssikkert enn domstolene, må den frie rettshjelpen i hvert fall i større grad dekke det antall timer som må brukes på disse sakene. Advokatforeningen mener at stykkprissatsen må være 15 timer fra UDI gir varsel og fram til eventuelt saken sendes til UNE, og en stykkprissats på 20 timer for behandlingen i UNE.

Dette medlem støtter dette og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjøre endringer i stykkprisforskriften slik at det innvilges fritt rettsråd uten behovsprøving med en stykkprissats på 15 timer fra UDI gir forhåndsvarsel og fram til saken eventuelt klages til UNE, og 20 timer for behandlingen i UNE.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti mener at domstolsbehandling i første instans ikke ville ha bedret rettssikkerheten i disse sakene. På denne bakgrunnen er det heller foreslått å styrke rettssikkerheten ved dagens ordning blant annet ved å innføre fritt rettsråd uten behovsprøving ved forvaltningsbehandlingen og obligatorisk nemndsmøte med personlig fremmøte i UNE.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har nedsatt et utvalg som skal gjennomgå rettshjelpsordningen. Utvalget er blant annet bedt om å se på stykkprisordningen, herunder vurdere nivået på stykkprisene slik at disse reflekterer advokatens gjennomsnittlige tidsbruk. Utvalget skal levere sin utredning i mai 2020. Siden man avventer utvalgets rapport, ser disse medlemmer det som hensiktsmessig å foreslå en stykkpris i disse sakene som ligger på samme nivå som tilbakekallssaker etter utlendingsloven, og imøteser regjeringens helhetlige gjennomgang av stykkprisene når utvalget har levert sin rapport.

Disse medlemmer viser også til at det er mulig, etter dagens regelverk, å søke om utvidet bevilling/honorering etter medgått tid der særlige forhold tilsier tidsbruk ut over stykkprisen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen går bort fra at det skal gis fri rettshjelp (sakførsel) for eventuelt anke til domstolene, men åpner opp for en unntaksbestemmelse hvor det skal utvises «restriktiv praksis». Dette medlem er bekymret for at dette i realiteten betyr at det er veldig få, om noen, av disse sakene som vil komme for domstolene. Det viser også at det er usikkerhet ved de økonomiske og administrative konsekvenser som beskrevet i kapittel 9 i Prop. 141 L (2018–2019), samt at det nederst på side 25 i proposisjonen står at

«Endringen vil trolig medføre at noen flere vil få fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen enn hva som er praksis i dag.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om hvordan retten til fri saksførsel i tilbakekallssaker kan utformes med sikte på at det som hovedregel skal gis fri saksførsel i tilbakekallssakene.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen har foreslått at det skal foretas en «restriktiv praksis», mens man i dag fører en «meget restriktiv praksis», jf. beskrivelse av regjeringens forslag i sammendraget av proposisjonen under punkt 1.3.1 i innstillingen.

Disse medlemmer mener at nytteeffekten av fri sakførsel i alle saker ikke kan forsvare de store kostnadene – når rettssikkerheten foreslås styrket med nemndbehandling med personlig fremmøte, fritt rettsråd uten behovsprøving og fri sakførsel for domstolen etter unntaksbestemmelsen i rettshjelploven § 16 tredje ledd.

Disse medlemmer viser til at intensjonen for fri rettshjelp er å nå de mest sårbare. Det må imidlertid så langt som mulig unngås at ordningen virker prosessdrivende. Disse medlemmer viser til at terskelen for innvilgelse av fri sakførsel må ses opp mot kapasiteten i domstolene. Regjeringen har satt ned et utvalg som skal gjennomgå rettshjelpsordningen. Utvalget skal levere sin utredning i mai 2020. Disse medlemmer mener det er naturlig å avvente utvalgets rapport før det vurderes eventuelle endringer. Disse medlemmer ber derfor om en ny vurdering etter ett år og mener dette gir mulighet til å se hvordan det nye regelverket slår ut i praksis.

Materielle endringer i adgangen til å tilbakekalle statsborgerskap

Komiteen støtter endringene i statsborgerloven § 26 som presiserer at barns statsborgerskap som hovedregel ikke skal kunne tilbakekalles på grunn av feil begått av foreldre eller besteforeldre.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil understreke viktigheten av å ivareta barns beste, og at barns statsborgerskap som hovedregel ikke skal kunne tilbakekalles på grunn av feil begått av foreldre eller besteforeldre. Dette må også gjelde i tilfeller hvor foreldre eller besteforeldre har gjort feil som påvirker barn som siden er blitt voksne.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter regjeringens forslag der barns statsborgerskap som hovedregel ikke skal kunne tilbakekalles på grunn av feil begått av foreldre eller besteforeldre, men der man går bort fra forslaget i høringsnotatet om at skjæringstidspunktet for adgangen til tilbakekall skal være tre års botid.

Disse medlemmer støtter at det i stedet bør gjelde et unntak fra hovedregelen, som åpner for tilbakekall der den det gjelder etter en konkret helhetsvurdering ikke anses å ha sterk tilknytning til riket.

Flere momenter vil være relevante i vurderingen, som botid, språk, skolegang, alder, arbeid, deltakelse i fritidsaktiviteter, langvarig opphold utenfor riket, tilknytning til opprinnelseslandet m.m. I sakene om tilbakekall av statsborgerskap skal barnets tilknytning vurderes konkret, og det skal ses hen til praksis i saker om lengeværende barn.

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Det betyr at utlendingsforvaltningen etter en konkret helhetsvurdering vil kunne komme til at også barn med kortere botid enn fire og et halvt års botid og ett års skolegang vil kunne anses å ha sterk tilknytning til Norge. Det vises til forarbeidene der det fremkommer at søsken som utgangspunkt bør behandles likt.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen foreslår at det åpnes opp for unntak fra hovedregelen der barn har begrenset tilknytning til Norge. I høringsrunden ble det foreslått at det skulle være et vilkår for denne unntaksbestemmelsen at barnet har mindre enn tre års botid i Norge. Det nye forslaget går ut på at barnet etter en konkret vurdering ikke anses å ha sterk tilknytning til riket. Til denne tilknytningsvurderingen skal det legges vekt på flere hensyn, tilsvarende de hensyn som skal tillegges vekt i saker etter utlendingsforskriften § 8-5, jf. utlendingsloven § 38 om vurderingen av sterke menneskelige hensyn og vekten av barns tilknytning til riket. Praksis etter denne vurderingen i dag når det gjelder botid er at barn har tilknytning i form av mer enn fire og et halvt års botid og ett års skolegang, i tillegg til en del andre momenter. Dette medlem mener dette er en for streng botidsvurdering, og mener utgangspunktet i tilknytningsvurderingen, sammen med de andre momentene som regjeringen foreslår, bør være tre års botid. Dette medlem viser til at regjeringen presiserer at søsken som utgangspunkt bør behandles likt. Dette medlem understreker betydningen av dette, slik at en ikke risikerer at søsken behandles ulikt på dette punkt.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i saker om tilbakekall av statsborgerskap sikre at det i tilknytningsvurderingen for barn skal tas utgangspunkt i at tre års botid er tilstrekkelig.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i saker om tilbakekall av statsborgerskap presisere i lovtekst at søsken skal som utgangspunkt behandles likt.»

Komiteen støtter lovfesting av forholdsmessighetsvurdering i saker om tilbakekall av statsborgerskap.

Komiteen registrerer fra forarbeidene at det etter etablert praksis skal svært mye til for at tilbakekall av norsk statsborgerskap anses å være uforholdsmessig i saker der statsborgerskapet er bygget på uriktige opplysninger.

Komiteen viser til at forholdsmessigvurderingen skal skje innenfor rammene av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, samt barnets beste.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at temaet for forholdsmessighetsvurderingen skal være om konsekvensene av tilbakekall er forholdsmessige sett hen til statsborgerens tilknytning til Norge på den ene siden og forholdets alvor på den andre siden. Det må være et rimelig forhold mellom inngrepet og den byrde som personen eller vedkommende nærmeste familie påføres ved å tape statsborgerskapet.

Vesentligheten av de uriktige opplysningene vil påvirke vurderingen av om et tilbakekall er forholdsmessig. Dersom det er gitt grovt uriktige opplysninger, for eksempel om nasjonalitet, skal det mer til for å vurdere om et tilbakekall er uforholdsmessig, enn om det er gitt mindre alvorlige uriktige opplysninger.

Disse medlemmer viser til at departementet i proposisjonen understreker at dersom de uriktige eller ufullstendige opplysningene ikke var av avgjørende betydning for vurderingen av om vilkårene for førstegangs oppholdstillatelse var oppfylt, så skal opplysningene ikke anses å ha hatt vesentlig betydning for vedtaket. I slike tilfeller skal tilbakekallsadgangen ikke benyttes.

Disse medlemmer viser til at det i proposisjonen fremkommer at det i utgangspunktet skal svært mye til før et vedtak om tilbakekall av statsborgerskap kan anses uforholdsmessig i saker hvor en person bevisst og aktivt benytter seg av mer enn én identitet. Det samme vil gjelde saker der vedkommende har begått alvorlig kriminalitet i Norge.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til Stortingets vedtak 542 ved behandling av Dokument 8:42 S (2017–2018) hvor Stortinget ba regjeringen utrede og fremme eventuelle forslag om endring av utlendingsloven som gjør det mulig for utlendingsforvaltningen å supplere bruk av utvisning og innreiseforbud med et bredere sett av reaksjonsformer når særlige forhold tilsier det, som hensynet til barns beste. Disse medlemmer mener alternative reaksjonsformer burde vurderes for å kunne foreta avgjørelser i saker som omhandler brudd på utlendingsloven hvor barn er involvert.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti understreker at regjeringen i proposisjonen skriver at tema for forholdsmessighetsvurderingen skal være om konsekvensene av tilbakekall er forholdsmessige, sett hen til statsborgerens tilknytning til Norge på den ene siden og forholdes alvor på den andre siden.

Dette medlem viser til at den nye forholdsmessighetsvurderingen foreslått i proposisjonen er en oppmykning sett i forhold til etablert praksis om at det skal svært mye til for at tilbakekall av norsk statsborgerskap anses å være uforholdsmessig i saker der statsborgerskapet er bygget på uriktige opplysninger og viser til departementets vurderinger i proposisjonen punkt 8.2.3. Regjeringen skriver her at:

«Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på følgende:

hvor vesentlige de uriktige opplysningene har vært for innvilgelsen av søknaden om statsborgerskap

• botid, men slik at lang botid ikke alene er tilstrekkelig til å forhindre tilbakekall

• hvor lang tid som har gått siden statsborgerskapet ble innvilget

• graden av integrering

• om vedkommende aktivt har benyttet ulike identiteter

• om vedkommende har begått alvorlig kriminalitet

• langvarig statsløshet som følge av at det norske statsborgerskapet tilbakekalles

Departementet presiserer at listen med momenter ovenfor ikke er uttømmende. Det må foretas en avveining av alle relevante hensyn med utgangspunkt i forholdets alvor og personens tilknytning til riket. Forholdsmessighetsvurderingen må skje innenfor rammene av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og barnets beste vil være et grunnleggende hensyn. Vurderingen er et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene.

Vesentligheten av de uriktige opplysningene vil påvirke vurderingen av om et tilbakekall er forholdsmessig. Dersom det er gitt grovt uriktige opplysninger, for eksempel om nasjonalitet, skal det mer til for å vurdere at et tilbakekall er uforholdsmessig, enn om det er gitt mindre alvorlige uriktige opplysninger. Departementet understreker at dersom de uriktige eller ufullstendige opplysningene ikke var av avgjørende betydning for vurderingen av om vilkårene for første gangs oppholdstillatelse var oppfylt, så skal opplysningene ikke anses å ha hatt vesentlig betydning for vedtaket. I slike tilfeller skal tilbakekallsadgangen ikke benyttes, jf. merknaden til ny § 26 annet ledd.»

Dette medlem understreker at regjeringen sier i forslaget at «betydningen av botid i Norge og tiden som har gått siden innvilgelsen av statsborgerskapet, må vurderes konkret i hver enkelt sak». Dette betyr at også oppholdstid opparbeidet på uriktig grunnlag vil tillegges vekt.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti oppfatter at oppholdstid i disse sakene som hovedregel vil være opparbeidet på uriktig grunnlag. Disse medlemmer mener således at oppholdstid, herunder oppholdstid som er opparbeidet på uriktig grunnlag, skal tillegges vekt, men ikke slik at lang oppholdstid alene er tilstrekkelig til å forhindre tilbakekall.

Foreldelsesfrist

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Representantforslag 43 S (2017–2018) og Innst. 160 S (2018–2019) hvor stortingsrepresentantene Karin Andersen, Une Bastholm og Bjørnar Moxnes fremmet forslag om å innføre en foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap. Dette medlem viser til følgende merknad fra behandlingen:

«Dette medlem viser til at det er en rekke vilkår til innvilgelse av statsborgerskap, blant annet prøve i norsk og samfunnsfag og at man har tilstrekkelig inntekt. Når statsborgerskap innvilges, har utlendingsmyndighetene allerede tatt stilling til saken gjennom flere ulike søknadsprosedyrer. Dette sikrer myndighetene tilstrekkelig med tid og mulighet til å undersøke opplysninger før de blir så gamle at det blir vanskelig å bevise eller motbevise dem. Dette medlem vil videre peke på at samfunnet i stor grad i dag er bygget opp slik at brudd på regler som ligger langt tilbake i tid, ikke får konsekvenser og blir foreldet. Dersom noen har begått brudd på straffeloven, er det også frister for foreldelse av straffeansvar for den enkelte. Disse fristene er mellom 2 og 25 år, alt etter alvorlighetsgraden av lovbruddet. For eksempel vil bedrageri (straffeloven § 371) foreldes etter 5 år, grovt bedrageri etter 10 år fra handlingen ble begått, og der strafferammen er 21 år, har straffeloven en foreldelsesfrist på 25 år. Kun de aller alvorligste forbrytelsene vil ikke bli foreldet. Dette gjøres både fordi det blir vanskeligere å bevise handlinger når de er langt tilbake i tid, og fordi det på et tidspunkt er lite rimelig å holde noen ansvarlig for handlinger som er begått for lenge siden, og det er en fare for en gal avgjørelse. Dette medlem vil også peke på at det er mange land som opererer med foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap. I Tyskland kan for eksempel ikke statsborgerskap tilbakekalles dersom det ikke gjøres innen fem år etter at statsborgerskapet er innvilget. Det har også vært svært liten praksis i andre land uten foreldelsesfrist å benytte seg av adgangen til tilbakekall, i motsetning til i Norge. Å innføre en endelig foreldelsesfrist vil derfor være i tråd med andre lands praksis. Dette medlem mener det bør være et endelig sluttpunkt for når et statsborgerskap kan tas tilbake, og at alle parter tjener på at denne grensen klargjøres av Stortinget som lovgivende myndighet.»

Dette medlem viser til at også Finland har fem års frist for tilbakekall etter at statsborgerskapet er ervervet.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre en foreldelsesfrist som etter 10 år avskjærer anledningen til å tilbakekalle et statsborgerskap etter statsborgerloven § 26.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti oppfatter at en foreldelsesfrist som avskjærer muligheten for tilbakekall etter 10 år, vil kunne ha uheldige konsekvenser. I enkelte tilfeller kan det sett hen til forholdets alvor være forholdsmessig og ønskelig å tilbakekalle, selv om det har gått lang tid siden vedkommende ble norsk. Hensyn som taler imot en foreldelsesfrist, knytter seg særlig til tilfeller der søkeren har gitt uriktige opplysninger om sin identitet til norske myndigheter. Dette kan være tilfeller der en person aktivt benytter ulike identiteter. Vedkommende har nødvendigvis heller ikke sin primære tilknytning til Norge, og kan være bosatt i utlandet. Videre kan det være tilfeller der vedkommende har begått alvorlig kriminalitet i Norge. I slike tilfeller er det viktig å ha en adgang til å kunne tilbakekalle norsk statsborgerskap.

Tidsfrist for behandling av tilbakekallssaker

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti understreker at utlendingsmyndighetene ikke har noen tidsfrister for behandlingen av tilbakekallssaker. Personer som får forhåndsvarsel om tilbakekall, kan måtte gå flere år uten å få avklart saken. Disse medlemmer mener det må settes frister for hvor lenge slike saker kan være under saksbehandling før det fattes en avgjørelse om enten tilbakekall eller å bringe en sak inn for domstolene. Disse medlemmer viser til behandlingen av Representantforslag 43 S (2017–2018) og Innst. 160 S (2018–2019), og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede innføringen av en frist for hvor lang tid det kan gå fra det er sendt forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap, til en sak må være avklart hos utlendingsmyndighetene i første instans.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti erkjenner at saker om tilbakekall av statsborgerskap er svært ressurskrevende å behandle for utlendingsmyndighetene, som også har en plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes vedtak i saken, jf. forvaltningsloven § 17. En frist for saksbehandlingen vil kunne være til hinder for utredningen i saken. For å kunne utrede saken kreves ofte kontakt med andre lands myndigheter for å få tilgang til folkeregistre mv. Tidsbruken for en slik kontakt ligger utenfor forvaltningens kontroll. Tungtveiende hensyn, som kontrollhensyn og hensynet til rettssikkerheten for den enkelte, tilsier at det ikke bør innføres en saksbehandlingsfrist i sakene.

Disse medlemmer viser til at forvaltningen uansett har en plikt til å behandle alle saker uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11 a.

Ubetinget rett til å føre egne vitner

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at siden det nå er flertall for at det fortsatt skal være forvaltningen som fatter vedtak i førsteinstans i tilbakekallssakene, er det viktig at prosessen i UNE blir så rettssikker som mulig. Dette medlem mener derfor det er viktig, som blant annet NOAS understreker i sitt høringssvar, at dette blant annet må innebære at partene må bli gjort kjent med alle anførsler og argumenter før saken skal opp for UNE slik at de har mulighet til å eventuelt imøtegå dem i forkant (full kontradiksjon) og ha mulighet til å føre egne vitner. På denne måten vil saken være godt opplyst for alle parter før nemndsmøtet finner sted.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreta endringer i regelverket som sikrer at partene må bli gjort kjent med alle anførsler og argumenter før saken skal opp for UNE slik at de har mulighet til å eventuelt imøtegå dem i forkant (full kontradiksjon) og har en ubetinget mulighet til å føre egne vitner.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er ikke kjent med at UNE har en praksis hvor de ikke forelegger bevis for parten før nemndsmøtet finner sted. Underrettelsesplikten følger av forvaltningsloven kapittel IV, og en legger til grunn at UNE følger disse reglene. UNE uttaler selv i høringssvar til NOU 2017:8 Særdomstoler på nye områder:

«UNE praktiserer kontradiksjon i tråd med reglene i forvaltningsloven. Beslutningstakerne treffer ikke avgjørelser ut fra et faktum som klageren ikke er kjent med. Kommer det nye faktiske forhold i saken, for eksempel uttalelser fra utenforstående som har betydning for utfallet, vil klageren bli gjort kjent med det og få anledning til å uttale seg. Dette er et grunnleggende prinsipp for all offentlig saksbehandling.»

Disse medlemmer oppfatter at det vil være opp til UNE å vurdere hvilke vitner som skal bli ført under nemndsmøtet, og at nemndleder kan gi tillatelse til vitneførsel for å få saken så godt opplyst som mulig, jf. utlendingsforskriften § 16-13 andre ledd.

Beholde statsborgerskapet under domstolsbehandling

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen går bort fra forslaget i høringsnotatet om at en person som får tilbakekalt sitt norske statsborgerskap, beholder sitt statsborgerskap inntil saken er avgjort av tingretten, dersom saken bringes inn for domstolene innen fire måneder. Dette medlem viser til at konsekvensen av et tilbakekall vil være at personen er å anse som utlending og ikke har oppholdstillatelse i Norge. Dersom personen som har fått tilbakekalt sitt norske statsborgerskap, ikke får utsatt iverksettelse eller får beholde dette til en eventuell dom i tingretten, vil det svekke rettssikkerheten at personen risikerer tvangsutsending fra Norge før saken behandles i domstolen og således mister muligheten til å avgi partsforklaring ved fysisk oppmøte og å være til stede i egen sak.

Dette medlem mener derfor at forslaget som regjeringen opprinnelig kom med i høringsbrevet, om at personen får beholde sitt statsborgerskap så lenge vedkommende bringer saken inn for domstolene innen en angitt frist, er en viktig rettssikkerhetsventil.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen endre regelverket slik at en person i en tilbakekallssak får beholde sitt statsborgerskap så lenge vedkommende bringer saken inn for domstolene etter en angitt frist.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti mener at et tungtveiende argument for at forvaltningen fortsatt skal treffe vedtak om tilbakekall, er at tilbakekallssaken da kan ses i sammenheng med et eventuelt vedtak om utvisning eller ny oppholdstillatelse. En forutsetning for å gi ny oppholdstillatelse eller treffe vedtak om utvisning er at personen er å anse som «utlending», altså at vedkommende ikke er norsk statsborger.

Disse medlemmer mener det er uheldig at en person kan benytte norsk pass i tiden saken behandles i retten, når to instanser allerede har kommet til at vedkommende statsborgerskap skal tilbakekalles.

Disse medlemmer støtter derfor at vedkommende skal tape sine statsborgerrettigheter fra tidspunktet for UNEs vedtak om tilbakekall, dersom UNE ikke innvilger utsatt iverksetting. Av forarbeidene fremgår det at departementet vil vurdere om det i forskrifts form skal åpnes for at det gis en utreisefrist som ivaretar personens behov for å bli i landet i tilstrekkelig lang tid til å områ seg, i tråd med internasjonale forpliktelser på feltet.

Statsløshet

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at NOAS og Rettspolitisk forening etterlyser regler som tilstreber at ingen må bli statsløse ved tilbakekall av statsborgerskap. Dette medlem er enig i dette. FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) utga i 2015 en rapport (https://www.refworld.org/docid/5653140d4.html) om situasjonen for statsløse i Norge. Rapporten konkluderer med at norsk lovgivning og praksis på flere områder er i strid med FNs konvensjoner om statsløshet, som Norge har sluttet seg til (Konvensjonen om statsløses stilling og Konvensjonen om begrensning av statsløshet). Siden Norge ikke har prosedyrer for å avgjøre hvem som skal ha status som statsløs i Norge eller en egen oppholdsstatus for statsløse, kan ikke statsløse få legalisert sin status i Norge – med mindre de får opphold etter søknad om asyl. UNHCR og NOAS anbefaler at Norge innfører en statsløshetsdefinisjon i lovverk og en statsløshetsprosedyre.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om en definisjon av statsløshet i lovverket og forslag til en egen prosedyre for fastsettelse av statsløshet med statsløshet som oppholdsgrunnlag.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti registrerer at Norge i Universal Periodic Review (UPR) 2019 ble anbefalt å ta inn en definisjon av statsløshet i nasjonal rett og å etablere en prosedyre for å avgjøre om personer er å anse som statsløse etter FNs konvensjon av 1954 om statsløses stilling. Regjeringen har delvis akseptert anbefalingen, jf. «Norges tillegg til rapporten til FNs menneskerettighetsraåds arbeidsgruppe for de periodiske landhøringene (UPR)» av 26. august 2019:

«Vi vil vurdere å ta inn en definisjon av statsløshet i norsk lov. Norge vil imidlertid ikke vurdere å innføre en prosedyre for fastsettelse av statsløshet. Som hovedregel er statsløshet ikke i seg selv grunn nok til å oppnå oppholdstillatelse i Norge, og vi tolker ikke dette som en forpliktelse i henhold til overenskomsten av 1954. Opphold kan imidlertid innvilges på visse betingelser dersom det foreligger praktiske hindringer for retur på grunn av forhold som den berørte personen ikke er herre over.»

(https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/mr/190826_norges_tillegg_upr.pdf)

Retting av lovforslaget

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til lovforslagets § 27 første ledd og ser at oppbyggingen av lovbestemmelsen i forslaget er ulogisk. Flertallet mener derfor at § 27 første ledd bør endres slik at tredje og fjerde punktum bytter plass sammenlignet med forslaget i proposisjonen. Dette er tatt inn i komiteens tilråding A.

Ikrafttredelse av lovendringen

Komiteen mener at alle saker som er stilt i bero i påvente av nytt regelverk, skal behandles etter det nye regelverket. Det betyr at klagesaker som er berostilt i UNE skal sendes tilbake til UDI, slik at alle får reell ankemulighet. Videre forventer komiteen at behandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap blir fortløpende behandlet i forvaltningen uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11.