5.1 Bakgrunn

I 1951 ble det på bakgrunn av forslag fra Stortingets presidentskap opprettet et eget utvalg på tre personer til å få gjennomgått materialet i Stortingets «hemmelige arkiver». Utvalget skulle gjennomgå materialet og fremme forslag til presidentskapet. Presidentskapet gjennomgikk deretter de saker utvalget foreslo offentliggjort, og konfererte med vedkommende departementer som sakene sorterte under, før innstilling om offentliggjøring ble forelagt Stortinget.

I 1994 besluttet Stortingets presidentskap at det skulle utarbeides en innstilling til Stortinget om «innføring av et regelverk tilsvarende det man har i statsforvaltningen, hvoretter gradert materiale som hovedregel avgraderes etter 30 år, og med forslag til hvilke rutiner som skal følges ved beslutning om opprettholdelse av gradering». På bakgrunn av Innst. S. nr. 295 (1995–1996) vedtok Stortinget 20. juni 1996 et reglement for av avgradering av a) møtereferater og innstillinger i saker behandlet for lukkede dører i Stortinget og avdelingene, og b) protokoller og referater fra møter i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité. I reglementet ble myndigheten til å treffe beslutning om avgradering delegert til presidentskapet etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører. Gjeldende reglement lyder:

«Reglement for avgradering av møtereferater og innstillinger i saker behandlet for lukkede dører i Stortinget og avdelingene og protokoller og referater fra møter i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité.

1.

Referater fra møter for lukkede dører i Stortinget og avdelingene, med tilhørende innstillinger og eventuelle andre dokumenter utstedt i Stortinget, vurderes for avgradering senest etter 30 år. Når innstillingen og debatten bygger på et dokument oversendt fra regjeringen, og når møtereferatet inneholder redegjørelse av medlem av regjeringen, skal det innhentes uttalelse om avgraderingsspørsmålet fra det aktuelle fagdepartement, eventuelt Statsministerens kontor. Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører legger fram tilråding for Presidentskapet. Presidentskapet kan ta beslutning om avgradering.

2.

Protokoller og referater fra møter i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité vurderes for avgradering etter 30 år. Når referatet inneholder redegjørelse av medlem av regjeringen, skal det innhentes uttalelse om avgraderingsspørsmålet fra det aktuelle fagdepartement, eventuelt Statsministerens kontor. Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører legger fram tilråding for Presidentskapet. Presidentskapet kan ta beslutning om avgradering.

3.

Dokumenter og referater som ikke blir avgradert etter 30 år, revurderes etter 40 år og deretter hvert 10. år.»

5.2 Nærmere om forslaget til revidert reglement

Presidentskapet foreslår at reglementet fra 1996 erstattes av et nytt og oppdatert reglement. Det reviderte forslaget bygger i stor grad videre på reglementet fra 1996, men med noen endringer:

1. Oppdatering i lys av endringer i Grunnloven og forretningsordenen

«Stortingets avdelinger» ble avviklet gjennom grunnlovsendring i 2009, og den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité er nå erstattet av den utvidede utenriks- og forsvarskomité.

2. Utvidelse av virkeområdet

Det foreslås at virkeområdet utvides til to nye sakstyper.

For det første foreslås det presisert at reglementet omfatter stenografiske møtereferater fra komitéhøringer for lukkede dører, da det i enkelte tilfeller har oppstått uklarhet om hvem som har formell myndighet til å gi innsyn i eller avgradere slike referater. Det er i den senere tid blitt vanligere med lukkede kontrollhøringer, hvor kontroll- og konstitusjonskomiteen formidles sikkerhetsgradert eller annen taushetsbelagt informasjon. I åpne kontrollhøringer kan komiteen beslutte at det tas stenografiske referater, og bestemmelsen har i praksis vært anvendt analogisk i kontrollhøringer for lukkede dører. Dersom det holdes et lukket møte i Stortinget i saken, vil også referatet fra en høring for lukkede dører være omfattet av gjeldende regelverk, jf. at reglementet da også omfatter alle dokumenter i Stortinget «utstedt i saken». Det forekommer imidlertid at det også i kontrollsaker som behandles for åpne dører for Stortinget, har vært gjennomført en kontrollhøring for lukkede dører, og slike referater faller derfor utenfor ordlyden i gjeldende reglement. Det foreslås derfor at referater fra komitéhøringer for lukkede dører nevnes uttrykkelig i reglementet.

For det andre foreslås det at regelverket utvides til å omfatte de eventuelle dokumenter fra Europautvalget som utvalget har bestemt at ikke skal offentligjøres. Ifølge Stortingets forretningsorden § 17 femte ledd skal møter i Europautvalget holdes for lukkede dører. Referater fra forhandlingene i utvalget er offentlige når de foreligger, hvis ikke utvalget bestemmer noe annet. Hovedtyngden av dokumentene fra Europautvalget vil derfor være offentlige. Men for å sikre at eventuelle referater som ikke tidligere er offentliggjort, i ettertiden gjennomgås systematisk med sikte på tilgjengeliggjøring, foreslås reglementet utvidet til å omfatte slike referater.

3. Innvilgelse av innsyn uten at dokumenter avgraderes

Det forekommer at forskere, offentlig oppnevnte utvalg eller andre søker om innsyn i dokumenter, særlig fra den utvidede utenriks- og forsvarskomité. F.eks. samtykket presidentskapet – etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører – i at Afghanistan-utvalget (NOU 2016:8) og Libya-utvalget (Rapport av 2018 om Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011) på nærmere vilkår ble gitt innsyn i referater fra forhandlinger i utvalget. I flere tilfeller har det også blitt anmodet om innsyn i referater fra lukkede kontrollhøringer etter at en sak har vært ferdigbehandlet i Stortinget.

I utgangspunktet må det legges til grunn at når presidentskapet kan beslutte offentliggjøring, må det også kunne beslutte «det mindre», dvs. gi begrenset innsyn. For å tydeliggjøre en slik kompetanse, herunder adgangen til å sette nærmere vilkår for innsyn, foreslås dette regulert gjennom en egen bestemmelse, jf. utkastet til reglement § 3. Aktuelle vilkår kan for eksempel være krav om sikkerhetsklarering og autorisasjon, taushetsplikt eller manuskriptkontroll i regi av Stortingets administrasjon. På tilsvarende måte som ved prosedyren for avgradering forutsettes det at det innhentes uttalelse fra ansvarlig fagdepartement, eventuelt Statsministerens kontor, før innsyn eventuelt gis.

4. Tidspunktet for når innsyn skal vurderes

Ifølge gjeldende regelverk skal referater for lukkede møter i Stortinget vurderes senest etter 30 år, mens protokoller og referater fra den utvidede utenriks- og forsvarskomité skal vurderes for avgradering først etter 30 år, uten at forskjellen er nærmere begrunnet. Det foreslås at det innføres som generell regel at innsyn skal vurderes senest etter 30 år. I dette ligger at det ikke er noe til hinder for at avgradering kan vurderes på et tidligere tidspunkt dersom det er åpenbart at tilgjengeliggjøring ikke vil ha skadefølger. For eksempel kan det etter omstendighetene være aktuelt å vurdere avgradering ved konkrete henvendelser om innsyn som nevnt ovenfor.

5. Prosedyrer ved avgradering

Det følger av gjeldende reglement at det skal innhentes uttalelse om avgraderingsspørsmålet fra det aktuelle fagdepartementet når en innstilling eller debatt bygger på et dokument oversendt fra regjeringen. Denne ordningen foreslås videreført, da det er viktig at utstederen av informasjon gis adgang til å uttale seg.

En har imidlertid den senere tid sett eksempler på at også Stortingets kontrollorganer oversender graderte dokumenter til Stortinget basert på informasjon fra regjeringen, som igjen danner grunnlag for dokumenter utarbeidet i Stortinget, herunder innstillinger og møtereferater. Ordlyden «oversendt fra regjeringen» i gjeldende reglement dekker ikke slike dokumenter. Dette har særlig vært aktuelt for dokumenter fra Riksrevisjonen, men problemstillingen kan også oppstå for eksempel i forbindelse med granskingskommisjoner. Det foreslås uttrykkelig presisert at det også i slike tilfeller skal innhentes uttalelse fra det aktuelle fagdepartementet før det kan tas beslutning om avgradering.

6. Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører

Gjeldende ordning med at presidentskapet ved begynnelsen av hver stortingsperiode oppnevner et utvalg på tre medlemmer til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører foreslås tatt inn i reglementet.

Det er praksis at utenriks- og forsvarskomiteens leder også leder dette utvalget, og at et medlem av utenriks- og forsvarskomiteen er nestleder. Regjeringen er representert ved et medlem foreslått av Utenriksdepartementet.

Det foreslås videre at det fastsettes at Stortingets administrasjon er sekretær for utvalget. I praksis ivaretas denne oppgaven av stortingsarkivaren.

Det foreslås i tillegg at presidentskapet gis myndighet til å fastsette utfyllende retningslinjer for utvalgets arbeid.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn følgende utforming av nytt reglement:

«Reglement for avgradering av dokumenter utstedt i Stortinget

§ 1 Avgradering av dokumenter utstedt i Stortinget

Følgende dokumenter utstedt i Stortinget som en del av dets parlamentariske virksomhet, vurderes for avgradering senest etter 30 år:

• a) Dagsorden, protokoller og referater fra møter for lukkede dører i Stortinget med tilhørende innstillinger og eventuelle andre dokumenter tilhørende saken utstedt i Stortinget.

• b) Dagsorden, protokoller og referater fra forhandlinger i den utvidede utenriks- og forsvarskomité som er underlagt taushetsplikt.

• c) Dagsorden, protokoller og referater fra forhandlinger i Europautvalget som er underlagt taushetsplikt.

• d) Stenografiske referater fra høringer for lukkede dører i komiteene.

Dokumenter som ikke blir avgradert etter 30 år, revurderes etter 40 år og deretter hvert 10. år.

§ 2 Prosedyre ved avgradering

Presidentskapet kan ta beslutning om avgradering etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører.

Når dokumenter utstedt i Stortinget bygger på et dokument oversendt fra regjeringen eller en redegjørelse av et medlem av regjeringen, skal det innhentes uttalelse om avgraderingsspørsmålet fra det aktuelle fagdepartementet, eventuelt Statsministerens kontor. Tilsvarende gjelder dersom dokumenter utstedt i Stortinget bygger på et dokument oversendt fra eksternt organ, kommisjon eller utvalg for Stortinget, som igjen bygger på informasjon innhentet fra regjeringen.

§ 3 Søknader om innsyn

Presidentskapet kan etter tilråding fra utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører samtykke i at det gis innsyn i dokumenter som nevnt i § 1, herunder fastsette nærmere vilkår for innsyn.

Ved behandling av søknader om innsyn gjelder § 2 annet ledd tilsvarende.

§ 4 Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører

Presidentskapet utnevner ved begynnelsen av hver stortingsperiode et utvalg på tre medlemmer, hvorav ett medlem foreslått av Utenriksdepartementet, for å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører.

Stortingets administrasjon er sekretariat for utvalget.

Presidentskapet kan fastsette utfyllende retningslinjer for utvalgets arbeid.»

5.3 Forhold som ikke omfattes av reglementet

I likhet med det gjeldende reglementet foreslås det at delegeringen til presidentskapet begrenses til å gjelde dokumenter utstedt i Stortinget, det vil si at det ikke omfatter adgang til å avgradere dokumenter utstedt av andre organer.

Som etter gjeldende regelverk legges det opp til at beslutning om avgradering av dokumenter utstedt i departementene tas av det departement som har utstedt dokumentet. Dette vil typisk være tilfelle dersom statsråden sender et brev til Stortinget med gradert innhold, men også dersom det unntaksvis skulle bli fremmet en gradert proposisjon eller melding, slik en tidligere har sett enkelte eksempler på.

Det har, blant annet under henvisning til Grunnloven § 84, vært alminnelig antatt at Stortinget selv har kompetanse til å avgradere og offentliggjøre opplysninger som er beskyttet av hensyn til offentlige interesser, også opplysninger om forhold i forvaltningen. Dette ble for eksempel gjort ved avgradering av Lund-kommisjonens rapport i 1996, slik at Stortinget kunne få et ugradert dokument til behandling. I Innst. 259 L (2016–2017) fra Stortingets presidentskap ble det tatt inn en nærmere omtale av Stortinget i plenum sin kompetanse til å avgradere dokumenter, og det ble lagt til grunn at dette i så fall må skje i lovs form. Et flertall i Stortinget ønsket i denne konkrete saken, som gjaldt Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med objektsikkerhet i politiet og Forsvaret, ikke å avgradere de aktuelle dokumentene.

Reglementet forutsetter videre at sakene er ferdigbehandlet i Stortinget. Reglementet gjelder således ikke spørsmål om avgradering som kan oppstå under behandlingen av en sak.

Reglementet omfatter heller ikke protokoller fra ordinære møter i fagkomiteene, selv om også komitémøter holdes for «lukkede dører» etter fo. § 25. Når hvert storting har endt sine forhandlinger, leveres komiteens protokoller med tilhørende dokumenter til Stortingets arkiv, jf. fo. § 29 første ledd. Spørsmål om innsyn i komiteenes protokoller og fagkomiteens korrespondanse avgjøres av Stortingets administrasjon etter Stortingets regler om dokumentinnsyn.

Reglementet gjelder heller ikke dokumenter utstedt av Stortingets administrasjon. For Stortingets administrasjon vil sikkerhetslovens regler om avgradering gjelde, jf. bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon vedtatt 19. desember 2018.